遂昌縣林權招標拍賣掛牌現狀及對策

葉陳育 程筵壽 石興華 柳麗霞 余春芽

摘要? ? 林權招標拍賣掛牌是集體森林資源流轉的重要手段，通過林木所有權的招拍掛，使國有和集體資產得到升值。浙江《關于進一步深化集體林權制度改革的若干意見》規定，采用轉包等方式流轉國有、集體林權，應當通過公開招標和拍賣的方式確定。本文通過分析遂昌縣林權招標拍賣掛牌現狀及存在的問題，提出了針對性的發展對策，以期為當地林業發展提供參考。

關鍵詞? ? 林權流轉;招標拍賣掛牌;現狀;對策;浙江遂昌

中圖分類號? ? F326.2? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）07-0145-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

遂昌縣地處浙江省西南部，位于錢塘江、甌江兩江源頭，為浙江省重點生態屏障地區和全省26個加快發展縣之一。縣域總面積2 539 km2，轄7個鎮、11個鄉、2個街道、203個行政村、7個城市社區，森林覆蓋率高。總人口23.10萬人，其中農業人口19.30萬人。全縣林業用地面積22.13萬hm2，其中國有林面積9 266.67 hm2，集體林面積21.21萬hm2，占土地總面積的87.10%，活立木蓄積量1 017萬m3，森林覆蓋率高達83.47%;重點公益林面積15.25萬hm2，占林地面積的68.80%，是名副其實的林區縣。

2007年，遂昌縣被列為浙江省深化集體林權制度改革工作試點縣，出臺了《遂昌縣推進森林資源流轉工作的實施意見》，并將該項工作列為遂昌縣政府十件實事之一。組建了林業服務管理中心、森林資源收儲中心、林業中介機構等林權制度改革工作機構，通過資源整合和布局調整，將森林資源流轉和抵押平臺的各個窗口統一進駐遂昌縣行政審批中心，建立“一站式”服務窗口，構筑一條龍式現代服務體系[1]。在此基礎上，出臺《遂昌縣林權招標拍賣掛牌辦法》，各鄉鎮建立林權管理分中心，應在縣或鄉（鎮）組建交易平臺進行林權招標拍賣掛牌，制作流程和操作規范，國有林、集體統一經營的統管山也需在交易中心平臺進行交易[2]。

1? ? 林權招標拍賣掛牌的概念及政策依據

1.1? ? 招標、拍賣和掛牌的概念

招標是指行政主管部門發布招標公告，邀請特定或不特定的公民、法人和其他組織參加林權投標，根據投標結果確定使用者的行為。招標是一種不完全的競爭方式，它在體現市場價值的基礎上，嚴格界定了出讓地塊的有關開發條件，激發了投標者對用地方案的積極研究，同時也給出讓方留有選擇余地。

拍賣是指行政主管部門發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定林權使用者的行為。拍賣是一種完全的競爭方式。拍賣方式引進了競爭機制，實行現場集中報價，排除了任何主觀因素，并使出讓價格較好地反映當時該地塊的市場供求關系，可以較大幅度增加收入。

掛牌是指行政主管部門發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓林權的交易條件在指定的交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌截止期限的出價結果確定使用者的行為。掛牌是一種報價時間較長的出讓方式，給予投資者充分思考空間，避免因非理性競爭而引發炒作地價的現象，有利于投資者理性投資和公平競爭。掛牌出讓適用于不具備招標拍賣出讓條件的情形。

1.2? ? 林權招標拍賣掛牌的政策依據

1.2.1? ? 浙江省《森林、林木和林地流轉管理辦法（試行）》（浙林策﹝2006﹞1號）。一是國有森林、林木和林地流轉，應當依法采用拍賣、招標的方式，并在依法設立的產權交易機構中，按照有關拍賣、招標、投標的法律和法規規定程序公開進行;二是在國有森林、林木和林地流轉前，應當進行森林資源資產評估;三是需要流轉的國有森林、林木和林地，應當以資產評估價值為基準。

1.2.2? ? 中共浙江省委、浙江省人民政府浙委﹝2007﹞146號。一是推進集體林權依法、有序、規范流轉，集體統一經營的山林林權流轉，其流轉方式、基價、收入以及收入的使用、分配等都必須提前向村民公示，經本集體經濟組織2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意后進行。集體林權流轉采用轉包（出租、轉讓）等方式的，應當通過公開招標和拍賣的方式確定;二是抓緊建立健全森林資源資產評估管理制度，完善森林資源資產評估辦法和程序，明確中介機構從事森林資源資產評估的條件以及完善相應的監督管理制度等，為集體林權流轉提供規范化的制度平臺。加快林業要素交易服務市場建設，抓好森林資源流轉信息發布和咨詢、林權登記管理、森林資源資產評估、林權流轉交易等方面的管理服務工作，為林農和業主提供一站式綜合服務。

1.2.3? ? 《麗水市國有和集體森林林木和林地流轉招標拍賣掛牌辦法（試行）》（麗政發﹝2006﹞24號）。

（1）下列國有森林、林木、林地流轉，應當招標、拍賣、掛牌：一是用材林幼齡林面積6.67 hm2以上，中齡林、近成過熟林連片立木蓄積300 m3以上;二是經濟林價值5萬元以上;三是薪炭林、竹林面積6.67 hm2以上;四是用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權面積6.67 hm2以上。

（2）鼓勵和提倡農村集體經濟組織所有、國鄉共有和鄉村共有的森林、林木、林地采取招標、拍賣、掛牌方式進行流轉。農村集體經濟組織所有的森林、林木和林地的流轉及其方式，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。林地使用權流轉的還應按照《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，報鄉（鎮）人民政府批準。

（3）國有森林、林木、林地流轉在招標、拍賣、掛牌前，應當進行森林資源資產評估。農村集體經濟組織所有、國鄉共有和鄉村共有的森林、林木、林地流轉在招標、拍賣、掛牌前，應進行森林資源資產評估，或者委托森林資源調查規劃機構進行森林資源調查。招標、拍賣、掛牌的標底或底價應以森林資源資產評估或者調查結果為依據[3]。

2? ? 林權招標拍賣掛牌的主要范圍及流程

2.1? ? 林權招標拍賣掛牌的主要范圍

2.1.1? ? 國有林。目前，遂昌縣有國有林場共4個，林地面積為9 266.67 hm2。2017年以前，林場有自收自支的企業身份，有差額撥款的事業單位身份，經營收入少，靠采伐木材和上級主管部門補助等辦法解決職工工資和其他支出。2009年以前，林木所有權轉讓由林場自主招標或由縣林業局組織招標。2016年國有林場轉變為全額撥款的事業單位，由采伐林木轉變為生態保護。

2.1.2? ? 合作造林。遂昌縣合作造林起步早，1989年遂昌縣林業局下屬的8個林業站開展了荒山承包造林、國戶合作造林、租山造林、合作造林等形式的合作方式，共造林77個小班，面積40 515.4萬hm2。合作合同的簽訂比較規范，對承包內容、面積、地點、承包期、林業收益分配、技術規程、采伐與納稅、雙方的業務、獎懲、不可抗力因素等都作了具體的規定，合作時間一般在30年，均已到期。這些合作山場的采伐都經過遂昌縣交易中心公開招標、拍賣、掛牌，按照招拍掛的價格兌現雙方的比例分成。

2.1.3? ? 集體林。遂昌縣村組統一經營管理的統管山面積共有6.11萬hm2，占集體林面積的27.58%。統管山是村組經濟的主要來源，通過公開招標拍賣掛牌轉讓林木所有權，提高集體經濟收入（表1）。鼓勵農戶林權流轉進入交易平臺。

2.2? ? 林權招標拍賣掛牌的流程

一是國有林由遂昌縣林業局批準，集體林由本集體經濟組織成員組成的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，經鄉鎮批準;二是森林資源資產進行評估;三是業主提出申請;四是國有林、10萬元以上的林權流轉需要上報遂昌縣森林資源流轉平臺審核（即：林業服務管理中心審核），10萬元以下的林權流轉報鄉鎮林業工作站審核;五是遂昌縣招投標交易中心進行公告或者鄉（鎮）招投標交易中心進行公告;六是公開招標、拍賣、掛牌;七是簽訂成交確認書;八是簽訂轉讓合同。

3? ? 存在的問題及原因分析

3.1? ? 制度不健全

以往對國有集體林木處置沒有明確的管理規定，致使林木處置不規范。有的是通過集體討論，有的是由幾個主要領導人決定，有的是個別領導個人決定，容易出現暗箱操作，造成集體資產流失而讓個別人受益的現象，導致村民意見比較大。在國有集體組織的招拍掛中，由于管理制度不健全，經驗不豐富，條件不完善，競標者有機可乘，容易發生串標、買標等不合理行為，失去了公平、公正的原則，無法真正給集體帶來實惠[4]。

3.2? ? 林農收益較低

經過12年的改革可看出，遂昌縣通過194起林權招標拍賣掛牌交易使資產有效升值，增值1 716萬元，增值率為25.20%。從用材林建設分析，可以看出林業是一種投資大、見效慢、產能低的產業，林地30年收益有38 640元/hm2，年均有1 288元/hm2，按農戶得3成，每年有386.4元/hm2，還比不上公益林的補助。此外，人工工資成本較高，除了采伐、背運等成本，采伐平均收益只有600元/m3左右。采伐后，接下來還要產生更新造林等費用，林農收益很低（表2）。

3.3? ? 林農對流轉的認識不足

遂昌縣林權流轉面積1.65萬hm2，而通過招標拍賣掛牌的只有0.22萬hm2，占13.3%。主要原因：一是2009年前沒有規范的制度，沒有林權招標拍賣掛牌的市場和政府交易平臺，國有和集體林實行的是自行招標，林農的林木轉讓（判青山）還未有招標拍賣掛牌的概念，主要是通過買方直接與林農協商，私下交易，往往容易導致林農無法得到合理的價位，讓買方從中得利;二是林地經營權流轉一般以租賃形式較多，每年支付租金，沒有形成招標拍賣掛牌的思想。

4? ? 對策

國務院辦公廳《關于完善集體林權制度的意見》規定，積極穩妥流轉集體林權。鼓勵集體林權有序流轉，支持公開市場交易。

4.1? ? 建立健全林權流轉交易體系

加強對縣、鄉兩級林權交易平臺的管理，廣泛宣傳林權交易知識，提供林權管理、信息發布、政策咨詢、業務受理和糾紛調處等服務。強化林權管理服務機構和林權交易服務平臺建設，進一步規范林權流轉，確保林農和新型林業經營主體的合法權益。積極推進縣級林權評估機構建設、林權評估資質認定和評估等業務培訓，規范林權評估程序，強化林權評估的監管力度，建立并實施評估指導價制度。

4.2? ? 引導和鼓勵林權合理流轉

鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經營權和林木所有權，發展林業適度規模經營。規范林業專業合作社創建工作，樹立林業專業合作社的典型，增強專業合作社的凝聚力和影響力，不斷提高林業生產的規模化和產業化水平。探索合作社林權抵押貸款，著力解決合作社融資難的問題，增強合作社發展的后勁[5]。

4.3? ? 分類指導合理利用

充分發揮森林資源多樣性功能，生態公益林和商品林實行分類管理。根據《浙江省公益林補償收益權質押貸款管理辦法（試行）》的規定，公益林開展以質押貸款為主要方式的林農融資，同時林農享受公益林損失性補償，既達到生態保護優先的目的，又能充分發揮經濟效益的雙重功能。商品林可以開展多種形式的經營方式，一是以家庭承包為主的經營方式，自主經營開展林權管理和林權抵押貸款業務，達到林農增收的目的;二是創建新型林業經營主體，采取林地承包權與林地經營權分離的方式，開展以出租、轉包、合作等經營方式;充分發揮包括專業大戶、家庭林場、民營林場、股份合作林場、各種專業合作組織等新型林業經營主體實現林業規模化、集約化、組織化、資本化以及實施林業扶貧，壯大集體經濟、增加林農收入等方面的重要作用。

5? ? 參考文獻

[1] 王武魁.建立林權流轉中信息共享平臺[J].北京林業大學學報，2008（4）：56-57.

[2] 權立森.我國林權流轉掛牌交易成交價的影響因素分析[J].山西林業科技，2018（3）：60-62.

[3] 姚星期，溫亞利，丁文恩，等.林權交易中的信息問題分析[J].林業資源管理，2008（1）：12-13.

[4] 盧秋佳，魏遠行，徐龍順，等.計劃行為理論視角農戶選擇林權交易中心意愿分析[J].林業經濟問題，2008（6）：49-54.

[5] 徐秀英.浙江省深化集體林權制度改革實踐與對策研究[J].林業經濟，2018，40（8）：30-35.