城市政治學視角下的中國特色國際化城市治理

李 巖 江文路

引言：建設世界一流的國際化城市亟需本土化方案

改革開放以來，中國開啟了人類歷史上規(guī)模空前的城市化進程。城市治理的現(xiàn)代化水平對國家發(fā)展的重要性也逐漸凸顯。伴隨中國經濟從高速增長轉入高質量發(fā)展階段，中國的城市治理同樣也面臨著新的發(fā)展轉向。2015年中央城市工作會議提出要“走出一條中國特色城市發(fā)展道路”。①《中央城市工作會議在北京舉行》，《人民日報》2015年12月23日，第3版。黨的十九屆四中全會對中國城市（尤其是中心城市和城市群）的發(fā)展質量與水平提出了更新更高的要求。如何推進中國特色城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當前中國城市建設的重要議題。

環(huán)顧全球各大知名城市，作為世界城市網絡中資源集聚和交換的關鍵節(jié)點，它們在全球資源配置方面正在發(fā)揮日益重要的作用。隨著世界經濟重心的區(qū)域性轉移，一批新興城市與老牌國際化城市之間存在著復雜且激烈的競爭合作，相應地也引發(fā)了新一輪城市“金字塔”體系的變化和調整。國家綜合實力的支撐，是國際化城市發(fā)展的重要條件，城市國際競爭力的提升也會進一步構筑國家的發(fā)展優(yōu)勢，二者互為促進、相輔相成。通過實施改革開放，中國抓住了全球分工調整和產業(yè)鏈轉移的重要機遇，促成了一大批國內城市的崛起，未來還將有更多的中國城市成長為世界性城市，與全球城市網絡發(fā)生更為密切的聯(lián)系，并且與倫敦、紐約等世界頂級城市開展更深層次的競爭與合作。

當前，世界城市“金字塔”體系迎來了發(fā)展變革的一個重要時期。以城市國際化發(fā)展為契機和重要動力，助推新一輪城市治理水平的提升，打造世界一流的城市治理體系和治理能力，已成為中國眾多大中型城市不謀而合的一致選擇。①李巖、江文路：《國際化城市治理的中國方案》，《中國社會科學報》2019年11月13日，第7版。梳理北京、上海、深圳等國內代表性城市的規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)這些城市都把“國際化”要素納入到發(fā)展思路之中，并且對標國際一流城市，結合自身稟賦條件，設定城市發(fā)展的目標和方案。不同于歐美發(fā)達國家的城市理論和實踐邏輯，在治理現(xiàn)代化語境下，中國城市的國際化治理與發(fā)展需要強化創(chuàng)新探索，亟待從制度優(yōu)勢和治理效能的角度，研究探討符合中國特色的行得通、真管用、有效率的國際化城市治理路徑和方案。

一、政治學視角下的城市空間生產及其國際化治理

人類社會的發(fā)展過程，始終伴隨著對生產、生活空間的不斷拓展和建構。無論是村落、集鎮(zhèn)或者城市，都是不同規(guī)模、不同層次的人造空間。在人類社會早期，城市的出現(xiàn)對國家的產生具有重大的前設性意義。在現(xiàn)代社會，城市更是已成為人們活動最密集、最主要的空間載體，在現(xiàn)代國家治理體系中發(fā)揮著關鍵的節(jié)點作用，因而成為了現(xiàn)實政治和學術研究的重要關切點。城市空間尺度的政治學研究也正成為方興未艾的一個學術熱點。過往的城市空間思想，尤其是對城市權力結構、治理結構、空間結構的思辨和分析，對人類社會不同類型城市的劃分和認知等，共同構成了今天進一步推進國際化城市治理的理論基礎和重要參考。

（一）關于城市空間的主要理論和發(fā)展脈絡

與人類社會不同階段的發(fā)展動力、需求和特征相適應，地理空間要素與政治學、社會學等人文社會科學發(fā)生了聯(lián)系，產生出一系列理論學說。圍繞城市地理空間的研究，在某種程度上是一種中層理論，它所關注的核心要點是城市的權力結構、城市的治理過程以及市民的主體作用等。在政治學視角下，學者們最為關注的是城市權力的行使主體和性質，以及這些權力是如何施加影響和被影響的。②[英]喬納森·S.戴維斯、[美]戴維·L.英布羅肖主編：《城市政治學理論前沿》，何艷玲譯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2013年，第8-22頁。城市政治學的學者們普遍認為，城市的政治結構、治理結構與空間結構三者之間是有機聯(lián)系的。圍繞“權力-治理-空間”三要素的分析，是城市政治學最經典的研究范式之一。基于這一范式，城市權力、城市治理、城市空間的差異、分化和組合，相應地構成了不同類型的城市，并且在推動國家發(fā)展和治理轉型中發(fā)揮著不同的作用。自工業(yè)革命以來，對城市空間及其政治屬性的認識和研究，是伴隨著城市規(guī)模的擴大與形態(tài)的變化而逐漸演進的。回顧歷史，大工業(yè)生產所帶來的城市急劇擴張引發(fā)了交通擁堵、環(huán)境污染、公共服務配套不足等問題。為了解決“大城市病”所引發(fā)的各種問題，不同時期形成了多城市空間理論和思想，做出了針對性解釋和回應。城市空間理論的發(fā)展，大體上可以分為近代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代三個階段（見表1）。

表1 城市空間主要理論與思想演變③伍學進：《歐美城市公共空間思想的演變與升華》，《理論月刊》2008年第11期。

與此同時，工業(yè)化背景下的城市快速擴張也呈現(xiàn)出特定的規(guī)律性，尤其是在經濟地理層面。例如，20世紀初美國人類生態(tài)學派創(chuàng)始人伯吉斯（Burgess）提出了同心圓理論，揭示了城市功能分區(qū)與城市階層分布的現(xiàn)象聯(lián)系。20世紀20年代R.M赫德（R.M.Hurd）提出了扇形理論，認為城市往往沿著水源、交通干線等阻力最小的方向擴展。20世紀30年代R.D.麥肯齊提出多核心理論，認為城區(qū)內有若干個分立的核心，城市圍繞這些核心拓展成長。按照新古典主義經濟學的觀點，自由市場經濟狀態(tài)下的區(qū)位均衡過程是城市空間發(fā)展的內在機制。①趙芳：《城市空間：一種社會學的理論演進》，《湖南社會科學》2003年第6期。然而，隨著城市化進程中各種問題的增多和復雜，城市治理越來越不僅僅是一個經濟問題。新馬克思主義對既往城市空間思想的批判，在一定程度上開啟了對城市治理的認知轉向。其中具有代表性的是，列斐伏爾在《空間的生產》一書中提出，城市化的實質是一種空間生產過程，是以一種新的方式將全球和地方、城市和鄉(xiāng)村、中心和邊緣連接起來。②Henri Lefebvre，The Production of Space，Wiley-Blackwell，1991.pp.11-12，p.88，p.430.由此，城市被視作社會關系的產物和載體，城市階層劃分也具有深刻的空間向度。與之相應，城市應由人民大眾來管理，讓城市空間為人民大眾服務。③吳寧：《列斐伏爾的城市空間社會學理論及其中國意義》，《社會》2008年第2期。

上述理論學說的演變脈絡，反映了城市治理的思想價值取向變化。可以發(fā)現(xiàn)，以彰顯人文關懷，包容多元化差異，重視社區(qū)宜居性為主要特征的后現(xiàn)代城市治理思潮，正逐步取代崇尚技術、幾何美學，重視整齊劃一、標準化設置的現(xiàn)代主義主張。

（二）全球城市的發(fā)展演進與體系重構

伴隨世界經濟增長重心從英國、德國、美國、亞太的漸次遷移，以及主導產業(yè)從煤炭、鋼鐵向電氣機械、汽車、化學、電子、航天航空，以及互聯(lián)網、高端中介服務等更迭，全球形成了以倫敦、紐約、巴黎、東京等世界城市為核心的幾大都市群。世界城市的崛起，離不開國家發(fā)展、國際競爭合作的大背景，同時也受到其他因素的復雜影響。④寧越敏：《世界城市研究和中國的世界城市建設》，《探索與爭鳴》2019年第3期。但是，毋庸置疑的是，伴隨全球化進程，世界各地的城市已經日益結成了一個“金字塔”序列的全球性網絡。

進入21世紀，世界城市成長機制的復雜性進一步加劇，同時全球城市體系也迎來了新的轉型調整契機，尤其是在全球化進程中出現(xiàn)了顯著的本土化新趨勢。根據全球化與世界城市（Gawk）研究機構最新發(fā)布的2019年度《世界級城市名冊》，中國大陸有38個城市上榜。其中，北京、上海、廣州、深圳位列世界一線城市等級。值得指出的是，在過去幾十年間，越來越多的中國城市融入到世界城市網絡，并且躍升至這一“金字塔”序列的高層級。與傳統(tǒng)發(fā)達國家業(yè)已成熟的全球城市不同，中國大部分城市仍處于新興發(fā)展的上升期，既有北上廣深等正在崛起的綜合性城市，也有溫州義烏等在細分領域具有全球影響力的潛力城市。⑤于洋、焦永利：《全球城市的歷史演進與治理優(yōu)化》，《成都日報》2019年8月7日，第6版。就此而論，中國城市已經成為重構全球城市體系格局的一支重要力量。與此同時，也需看到，盡管中國已是世界第一貿易大國，但是相較于倫敦、紐約等世界頂級城市，中國城市在全球的輻射和影響能力仍然存有差距，甚至可以說在一定程度上尚未取得與經濟規(guī)模相匹配的世界城市地位。近年來，以紐約、舊金山為代表的多個知名大都市暴露出平衡競爭發(fā)展與公共利益關系的難題，出現(xiàn)經濟繁榮與嚴重社會不平等并存的“新城市危機”。⑥參見 Florida，Richard，The New Urban Crisis：How Our Cities Are Increasing Inequality，Deepening Segregation，and Failing the Middle Class and What We Can Do About It，New York：Basic Books，2017.在此背景下，發(fā)達國家世界城市的發(fā)展規(guī)律和前車之鑒，既為中國提供了有益的借鑒和警示，同時也給予中國城市更好地構建城市可持續(xù)競爭力，深刻影響和改變全球城市體系的難得機遇。

二、中國特色國際化城市治理的實踐邏輯和理論創(chuàng)新

改革開放以來，中國城市建設和治理曾走過一段與發(fā)達國家相似的路程。伴隨著大城市的人口集聚和空間擴張，中國很多城市同樣面臨著城市環(huán)境污染、交通擁堵、資源消耗、生活時間成本、公共服務負擔加劇等“大城市病”的挑戰(zhàn)。不難發(fā)現(xiàn)，國內一些城市的公共設施和公共空間的現(xiàn)代主義風格顯著，大多著眼于滿足基本的物質生活需要，以通用技術和標準化人居環(huán)境為主流，致使很多城市的建設面貌相近相似。與此同時，也可以發(fā)現(xiàn)，近年來中國很多城市的空間規(guī)劃、設施樣態(tài)、運行機制等正在發(fā)生積極顯著的變化。其中，商務樓宇、綠地公園等各種城市公共空間越來越強調人文關懷、多元化和包容性，大力推進功能提升和轉型，便是一種具體而微的明證。就此而論，中國城市治理已經呈現(xiàn)出從現(xiàn)代主義向后現(xiàn)代主義過渡的特征，順應了世界城市的發(fā)展規(guī)律和潮流，也更為明確地堅定了立足本土的、中國特色的國際化城市治理方向。

（一）國際化城市治理的中國特色意涵

歐美學界的國際性城市研究，無論是使用弗里德曼的世界城市（World City）概念①參見 Peter Hall，The World Cities，London：Weidenfeld and Nicolson，1966.，還是薩森的全球城市（Global City）概念②參見 Saskia Sassen，The Global City，Princeton，NJ：Princeton University Press，1991.，都是側重強調城市的經濟功能。在此基礎上提出的升級版理論是把生態(tài)、社會、治理等方面的變量加入進來，從而可以對一個特定城市的國際化治理水平從金融、文化、創(chuàng)新、設施、環(huán)境、生活便利性等多個維度進行評價和比對。③諸大建：《3.0升級版：全球城市的雙元競爭力概念模型》，《探索與爭鳴》2019年第3期。即便如此，以北京、上海、深圳等代表的中國城市的治理實踐，仍然已經遠遠超出了上述理論模型的架構和內涵范圍。

如果說歐美學者所提出的“世界城市”，其主要驅動力來源于工業(yè)化、全球化的擴展過程，那么中國語境下的城市國際化，更多是從內向維度上強調治理水平的提升。當然，這不是說中國城市絕緣于世界城市體系關起來門來搞治理。事實上恰恰相反，中國城市的國際化進程是在參與和融入全球城市網絡過程中，廣泛學習交流、汲取和吸納世界范圍內經驗和資源，努力把城市自身的綜合治理能力提高到世界一流水準。因此，相較于弗里德曼、薩森等學者所看重特定城市在全球經濟網絡中的節(jié)點和資源配置作用，以及生產性服務業(yè)（尤其是金融業(yè)）的發(fā)展，中國城市的國際化是在治理現(xiàn)代化視閾下更加強調城市的治理績效在全球體系中的相對位置和排序情況。需要說明的是，城市治理績效不單局限在經濟范疇，還涉及到社會穩(wěn)定、民生保障、機制效率、生態(tài)環(huán)境、人文底蘊等多個維度。這也是中國特色的國際化城市治理的一個突出特征所在。

具體來講，中國特色國際化城市治理的核心內涵是要把城市治理水平提升到國際一流標準和要求，并且逐步融入國際化城市體系。另一方面，中國特色國際化城市治理體系的獨特性則體現(xiàn)為對國際社會的開放是可控和有序的，而非無條件的完全開放。這種國際化城市治理的價值指向，反映了中國社會主義現(xiàn)代化建設的“第五個維度”即治理現(xiàn)代化的內在要求。它強調要超越過去“四個現(xiàn)代化”追求以物質形態(tài)為標志的現(xiàn)代化發(fā)展，轉而更加重視體制機制層面的制度體系建設，強調整體性的完備和完善，突顯治理績效的競爭力。④李巖：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：背景、意涵與影響》，《領導文萃》2014 年第12期。這也符合中國追求現(xiàn)代化進程的當前階段特征，是提升中國城市治理國際化水平的前進方向。就此而論，中國城市治理國際化既包含著所要達到的、現(xiàn)代化意義上的善治目標，也囊括了所應遵循的程序、制度和過程性要求。國際一流的城市治理是政府治理、市場治理和廣義的社會治理共同作用的結果。就中國地方政府而言，首先要做的是城市自身的治理，城市公共部門要處理好與社會、與市場的關系，承擔適當職能，提高施政質量，確立完備的規(guī)章制度，依法行政，科學執(zhí)政，執(zhí)政為民。

（二）國際化城市治理的中國特色框架

在中國特色治理現(xiàn)代化意涵下，建設國際一流的城市治理體系，內在蘊含著國際化城市的政務管理、社會治理、公共服務3個維度（見下頁圖1）。這3個維度回應了國家與社會、政府與市場的治理現(xiàn)代化核心關系，⑤張小勁、李巖：《從語義圖解到模式理解：〈關于全面深化改革若干重大問題的決定〉中關于治理問題的論述》，《當代世界與社會主義》2014 年第 1 期。也能與中國地方政府城市治理的具體工作內容相結合。由此也構成了中國特色國際化城市治理的基本框架。按照國際化城市管理、治理、服務的不同過程，其治理的主要內容包括：國際化城市安全與風險防范、國際化城市規(guī)模與人口控制、國際化智慧城市與大數(shù)據庫建設、國際化城市社區(qū)建設、國際化城市綜合執(zhí)法與精細管理、國際化城市市民需求與公共服務等方面。

圖1 中國特色城市治理國際化的三個主要維度

此外，國際化城市治理創(chuàng)新的路徑主要包括：一是研究城市國際化的發(fā)展規(guī)律，國際化城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應。二是城市管理與高新技術相融合，實現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。三是創(chuàng)新國際化城市的社區(qū)治理，打造國際一流和諧宜居之城，建設健康幸福美好的“城市精神家園”。

（三）國際化城市治理的中國特色指標體系

一般而言，世界一流的國際化城市是指與全球大多數(shù)國家發(fā)生經濟、政治、科技和文化交流關系，在政治、經濟、科技等方面具有超群影響力和競爭力的城市，是全球經濟、政治、文化、社會活動的中心節(jié)點，在生產消費、文化傳播、國際交往等全球城市網絡體系中發(fā)揮著樞紐性作用。

參照紐約、倫敦、東京等世界一流的國際化城市的主要特征，結合改革開放以來中國的城市治理模式和經驗，基于上述中國國際化城市治理的特色意涵和基本框架，可以梳理出一套具有代表性的、中國特色的國際化城市治理指標體系（見表2）。

（四）中國特色國際化城市治理的舉措建議

打造世界一流的中國特色國際化城市治理體系，就特定城市而言，應遵循“四個結合”的原則性思路。一是頂層設計與基層探索相結合。在頂層設計層面，成立統(tǒng)籌性的抓總機構，實現(xiàn)橫向維度的部門協(xié)同和縱向維度上的層級互動。在基層探索層面，應當依托現(xiàn)有城市街道（社區(qū)）的國際化資源稟賦、功能定位和發(fā)展現(xiàn)狀合理劃分國際化治理單元，鼓勵開展多樣化、創(chuàng)新性的基層國際化治理探索。二是經驗借鑒與本土創(chuàng)新相結合。對標世界一流城市（區(qū)），有選擇、有重點地結構化學習其治理經驗，實現(xiàn)國際經驗學習與中國內生性城市治理需求相匹配。三是系統(tǒng)推進與重點突破相結合。圍繞建設世界一流的中心城市，增強城市的全球資源配置能力和影響力，既要有推動城市治理水平總體提升的全覆蓋方案，同時也要打造城市街區(qū)國際化高地，精準發(fā)力，重點突破。四是保障秩序與激發(fā)活力相結合。在強化城市治理創(chuàng)新，打造國際化城市治理體系進程中，要處理好安全穩(wěn)定與開放活力之間的關系，努力在社會安定有序與經濟健康活力之間尋找均衡解。

表2 中國國際化城市治理指標體系

續(xù) 表

1.更新城市治理理念，明確國際化標準與規(guī)范。

實現(xiàn)城市治理的國際化需要在治理理念更新上下功夫。從城市管理向城市治理的轉型，盡管一字之差，卻反映的是政府作為治理主體開始尊重和引導社會、市場力量參與公共產品的供給與管理，體現(xiàn)了推進城市現(xiàn)代化建設的重大進步。

城市治理理念的國際化，意味著尊重現(xiàn)代城市自然形成的豐富業(yè)態(tài)，尊重城市自身發(fā)展的客觀規(guī)律和邏輯，合理引導城市的經濟業(yè)態(tài)發(fā)展，提高城市建設的審美能力，打造國際化的城市生態(tài)，提高治理績效。國際化的城市發(fā)展是一個長期過程，它與城市的文化風貌、居民的人文氣息也是相輔相成的。如果對于國際化的涵義、內容、標準、路徑和推進方式等基本要素還缺乏清晰的界定和統(tǒng)一的認識，在一定程度上將制約國際化城市治理的有效推進。

2.加強城市治理條塊協(xié)同，推動更高效的系統(tǒng)治理。

城市治理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，既需要做好頂層設計，也需要各部門、各單位做好工作協(xié)同，積極推進探索創(chuàng)新和基層落實。應當承認，“治理碎片化”仍然是當前中國城市治理普遍存在的一種現(xiàn)象，也是一個治理難點。

推進國際化城市治理，自然也面臨著提升治理協(xié)調性、增進治理績效、降低治理成本的重大挑戰(zhàn)，因此需要進一步在協(xié)同治理上下功夫，實現(xiàn)縱向聯(lián)動、橫向聯(lián)合。一方面要重視城市治理的整體性思維，增強不同職能部門協(xié)同治理的主動性，繼續(xù)推進城市治理的共建共享，把資源優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢。另一方面要形成城市協(xié)同治理的常態(tài)化機制，按照系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念和方式，進一步理順從政策制定到政策執(zhí)行，從規(guī)劃、建設到運維的城市治理全鏈條和總系統(tǒng)。

3.激發(fā)城市治理創(chuàng)新動力，拓展更廣闊的國際視野。

城市治理的國際化，內在要求拓展更廣闊的國際視野，調動國際治理資源，投入更多精力開展探索性、創(chuàng)新性和提升性的治理實踐，主動引領城市治理創(chuàng)新。特別是在諸如氣候變化、環(huán)境保護等面向未來城市發(fā)展的公共議題上，中國眾多城市在全球治理層面的話語權和影響力均有待提升。此外，中國城市治理的國際化人才隊伍還比較緊缺，國際化人才交流和引入機制有待進一步完善和提升。

4.重視城市公共服務供給，提升基礎民生保障能力。

近年來，中國在教育、醫(yī)療、交通等公共服務上持續(xù)加大投入力度，已取得顯著的成效。但是，國內很多城市的公共服務建設面臨著空間不足、布局不均等現(xiàn)實困難，同時由于尚處于快速城市化進程中，外來人口遷入和人口流動規(guī)模仍然巨大，將繼續(xù)給城市公共服務的供給帶來壓力。基本公共服務事關基礎民生和社會穩(wěn)定，也是城市治理的重要方面，仍需進一步深化改革，因地制宜加大基本公共服務供給，優(yōu)化城市公共服務資源的空間布局，突破難點，提升保障能力。

5.擴大社會動員深度廣度，調動多元主體參與治理。

傳統(tǒng)的城市治理模式體現(xiàn)為政府作為單一主體，通過自上而下的方式對各類城市問題進行規(guī)制、管控等處理。政府責任的過度延伸，容易模糊社會主體的治理責任，陷入依賴行政資源投入，增加社會成本的治理困境。在城市治理的現(xiàn)代化轉型中，需要回歸治理主體的功能本位，兼顧簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，實現(xiàn)政府、市場、社會的良性互動。

6.找準城市治理的比較優(yōu)勢，打造國際一流的可持續(xù)競爭力。

中國城市治理的國際化早已超出經濟領域的簡單范疇，形成了“經濟國際化”“文化國際化”“政治國際化”多個維度并存的情形。倫敦、東京、巴黎等國際中心性城市，之所以能夠構成全球資源要素流動的重要節(jié)點，發(fā)揮著“頭部效應”，都是建立在它們強大的國際影響力和獨特的比較優(yōu)勢之上。通過橫向比較，不難發(fā)現(xiàn)，國際化城市治理水平的提升，也需要依托各類國際化城市獨特的結構性功能和資源稟賦特性。因此，中國國際化城市治理不僅要對標國際一流城市的各項建設標準，還需要通過橫向比較找準自身定位，凸顯具有本土化特色的國際化價值，從而建立起在世界城市“金字塔”體系當中的節(jié)點性和樞紐型地位。

綜上所述，中國的城市化進程和世界城市的“金字塔”體系都將步入新的發(fā)展階段。在全球競爭與合作的嶄新格局下，基于改革開放四十余年的探索積淀和治理現(xiàn)代化的目標指向，中國已經基本形成了一套具有特色的國際化城市治理的本土化方案。這一“中國方案”是不同于歐美發(fā)達國家城市治理模式的差異化類型，在一定程度上也豐富了關于世界城市建設的理論與實踐。