關于加強國有土地資產管理的思考

羅志芳

摘 要：新形勢下，國有土地資產管理中遇到了新的問題，如何加強管理，既能充分實現土地的收益，又能實現生態、社會效益最大化。本文分析了國有土地資產管理的重要性，指出存在的問題，提出了完善國有土地資產管理的思考。

關鍵詞：國有土地;土地資產管理;問題;對策

一、國有土地資產管理的重要性

土地的資源化管理和資產化管理是實現土地管理總體目標不可缺少的兩個方面，其中，資產管理是土地管理的一個重要手段。2017年全國國有土地使用權出讓收入52059億元，同比增長40.7%。數據一方面說明政府在積極組織土地供應，另一方面也說明，國有土地有償使用的政策實施為我國經濟建設發展提供了強有力的保障。

1.實現土地資產的保值增值

土地的價值包括當下土地的價格和未來土地收益的折現價值。土地資產的保值增值體現在其自然增值和投資增值以及能抵御貨幣的通貨膨脹方面。土地因面積不能增加、壽命長久、供給有限、基礎設施不斷完善、人口不斷增加等，土地的價值隨著時間的推移不會減少或滅失，反而能夠實現自然增加。政府部門對土地的基礎設施和市政設施投入增加必然導致土地效用增加，從而影響土地價值提高，這是投資性增值，是土地增值的物質基礎。土地具有保值增值的特性，還體現它能抵御通貨膨脹，我國改革開放四十年的時間證明，土地和房產是最能抵御通貨膨脹的資產。

2.實現土地資源的集約節約利用和可持續發展

土地其位置是固定的，不能移動。從土地資源管理的角度，合理開發和保護每一寸土地已列入我國基本國策，《土地管理法》規定必須實行耕地占補平衡制度。由于我國人地矛盾嚴峻，人均耕地占有量不到世界人均的1/3，每年耕地的數量還在不斷減少，土地的可持續利用已成為國土資源管理部門的重要內容，集約節約利用土地是重要舉措。一是優化土地資源的配置。通過市場優化配置，實現土地的有償、有效利用，縮減農用地的用地審批，推動增減掛鉤工作的深入開展，防止土地浪費以及片面追求經濟利益而造成大量耕地被占用的現象產生。二是要保障土地效益的可持續性。在土地經營中，強調土地資源的時間和空間安排上的科學性、長期性和全局性，強調個體和社會整體的土地權益保護，土地資產管理的最終目的應是土地資產經濟效益最大化和社會、生態利益最大化的統一，以推動整個社會的持續發展。

二、國有土地資產管理存在的問題

1.違法占地、違法批地現象比比皆是

國務院代表國家享有對土地的所有權，但實際工作中，具體是由省、市、縣政府確定如何組織供地，土地出讓的方式、土地價格的確定，并且土地收益也完全由各級政府掌握。各級政府的總目標難以協同達成一致。例如一些地方政府為了追求土地收入，有未經審批擅自供地現象，有以劃撥方式供地的情況，也有以罰代批方式供地發生，盲目供地的后果，是造成低價出讓土地、“帶病”出讓土地的現象時有發生，利用相關政策先征后返的用地方式，不僅造成大量的國有資產流失，也造就了閑置的土地、過多占用耕地現象等等。特別是現在基層地方政府為了按上級要求落實減政放權，將本應屬于縣級國土資源部門管理的宅基地審批權限下放到了鄉鎮人民政府，造成縣級國土資源部門無法管理，鄉鎮人民政府懶得管，違法占用耕地建房的現象遍地開花，占用耕地行為比比皆是。

2.開發區片面追求招商引資，存在未足額收取土地出讓金的問題

相關法規明確規定，土地出讓金必須足額收繳，在繳清全部土地出讓價款的情況下才能辦理土地登記。地方政府通過設立經濟區，達到一定規模的聚集效應，同時利用土地出臺靈活的優惠政策，在土地出讓價款繳清后按扣減土地成本進行返回，或按稅收比例進行返回。雖然這是各國經濟發展過程中普遍奉行的政策之一，但由于各級地方政府操作沒有統一的標準，為了追求經濟利益的最大化，沒有宏觀規劃，優惠政策無止境放寬，不僅不能招到優良的企業，而且造成產業布局不合理，不能起到規模聚集的效應，特別是一些企業為了迎合政府的招商引資，巧立名目，為圈地而招商引資，導致了腐敗滋生和國土資源的大量浪費、流失。

3.在企業改制過程中，對國有土地資產存量處置不當

企業改制過程中，各級政府沒有從明晰產權關系入手，只計算少量土地價值和大量的房產價值，將國有土地資產的價值少計或忽略不計，但實際進入市場后，土地資產的價值遠遠大于房產的價值，對于隱藏的土地增值收益，產生了新的土地資產流失現象。主要問題：一是評估企業改制資產時，人為壓低土地評估價格，擴大房產和設備或其他資產的價值，使應屬于國家的土地收益進入了用地單位或個人的手中;二是一些行政管理部門或用地單位，在未經審批，并沒有辦理相關手續和實現國有收益的情況下，將企業資產進行轉移處置，或者收益直接歸企業的債權單位，造成了腐敗行為的滋生和國有資產的流失。

4.政府實行“毛地”出讓，縮減國有土地資產收益

地方政府為了盡快將土地組織出讓，獲得土地收益，經常性地將“生地”，即未經一級開發的土地，有些甚至是與農民的征收拆遷補償安置都沒有完成的“毛地”組織供地，或者以土地換基礎設施。這樣做，雖然減輕了政府的前期投入壓力，也大大加快了城市建設的步伐，促進了經濟的發展，但也產生了突出的問題：由項目用地者負責征地拆遷、三通一平建設、基礎設施改善不利于土地市場的宏觀調控;開發商一般實施邊賣房邊拆遷，易引發征地拆遷矛盾，而且因為周期過長，造成土地囤積和閑置，形成“帶病”出讓土地，土地出讓金也因為是征地拆遷未完成，而造成土地出讓金不能及時繳清，國有土地收益流失。政府如果能及時將待出讓的土地儲備起來，將能夠很好地實施土地宏觀調控，通過優化供地結構促進房地產市場健康發展。

三、完善國有土地資產管理的對策

1.加強國土審計，全面實行督查制度

面對一些地方政府違規批地、違法占地，造成國有土地流失行為，國土資源內部管理應全面加強上級對下級的督查制度，按季度督查土地未批先占、批甲占乙、土地閑置等情況，對查出的違法行為及時制訂整改方案，落實整改措施，追究經辦人員的履職情況，無論違法者違法成本多大，該拆除的一律拆除，該恢復的一律恢復現狀，對違法行為堅決打擊，保護好每一寸土地;各級審計部門在外部也應加強對國土資源部門的全面審計，不僅僅審計國土資源部門的財務經費收支情況，更應加強對土地出讓前、供地后、產權登記管理情況、土地出讓金收繳情況的全面審計，為國有土地資產流失設下一道防護網。

2.加大宣傳力度，鼓勵工業用地靈活供地，土地出讓金分期繳納

目前，根據中央深化改革精神，湖南省在全省范圍內推行“彈性年期出讓”、“先租后讓”和“租讓結合”三種供地方式并存的工業用地供應制度。有些省份提出降低用地成本的舉措，包括對減少土地出讓底價，可以分期繳納價款，出讓年限可以由產業周期彈性確定，設置10年、15年、20年、25年、30年五種工業用地彈性供應年期，可獲得土地使用權。這樣，企業前期用地成本大幅度降低，也減少土地出讓金欠款行為的發生。國土資源部門要加大宣傳力度，鼓勵工業用地實行彈性供地政策，引進優良的用地項目，減少土地款返回企業制度的實行，杜絕項目圈地行為，即為現代化建設經濟服務的同時，努力促進工業用地集約節約使用。

3.完善房地產評估體系，促進企業土地資產管理

企業改制過程中，國有土地資產巨大，企業會計核算時，一般作為“無形資產”來核算，是企業的隱形收益來源，既不能體現企業改制時土地真正的市場價值，也不利于政府監管部門對資產的評估。目前，房地產評估中地價有：基準地價、標定地價、評估價等，應建立一套科學合理的土地資產會計核算辦法，加強資產的價值計量，完善企業土地資產評估的理論方法體系和技術操作規范，在會計核算時，能不斷使土地資產在經營和轉讓時價值得到客觀體現。也能加強對于土地供地時國有土地資產的價值評估，實現國有土地資產價值收益最大化。

4.加強國有土地資產宏觀調控，加大土地儲備力度

政府開發的新增建設用地，收購、收回的舊城改造土地，企業改制土地，需要進行市場經營活動的土地納入土地儲備范圍，統一由土地儲備機構進行儲備、管理、經營。政府應加強土地儲備的宏觀調控，分類別分項目進行儲備。以前各級政府的土地儲備項目主要依賴于銀行融資或由開發商墊付土地前期資金，或由項目用地者預交土地款。這些做法有關明顯的弊端：銀行融資由于土地儲備不能辦理相關土地登記證書，很多時候在銀行融不到資，另一方面銀行貸款有時間限制，導致土地儲備項目由于資金不得不縮短開發的時間，政府就組織供地了;如果由開發商支付前期土地儲備的資金，在土地出讓方面多多少少會受到開發商的利益結構影響。為了使土地儲備更加科學、有效的運作，2017年開始發行土地儲備專項債券，為一級土地市場提供了自主權，使土地供應更及時、更有效、更有針對性，各級地方政府根據所需儲備的項目申請專項債券資金，根據項目實施土地儲備，確保了經審批可以出讓的土地都牢牢掌握在政府的手中，也為政府擴大土地收益提供保障。

參考文獻

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（責任編輯：蘭卡）