我國農村社會養老保險制度的法律規制

穆宇

摘? 要：在我國農村地區，由于人口老齡化加快、家庭小型化、勞動力大量流出以及土地收益下降，養老保險正發揮著越來越重要的作用。然而我國農村社會養老保險制度還存在立法環節薄弱;保障過低難以滿足養老需求;監管體制不健全的問題，探索應當加快制定國家層面的法律，以及通過多渠道滿足農民的養老需求，進一步明確政府職能，健全監管體制等多種措施，以推進農村社會養老保險制度的不斷完善。

關鍵詞：農村社會養老保險制度;城鄉統籌;社會保障;法律規制

中圖分類號：D920.1? ? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-3769（2020）01-118-04

十九大報告提出要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系以及完善城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。然而由于農村經濟落后等社會歷史方面的原因，我國農村養老保險制度起步晚，發展慢，在城鄉一體化進程中暴露出許多問題[1]。

一、我國農村社會養老保險制度的現狀及困境

（一）我國農村社會養老保險制度的現狀

當前，我國面臨著人口老齡化加劇的問題。據悉在農村未來25年中，農村高齡人口的平均增長率為1%，為平均增長水平的兩倍[2]。由于社會歷史以及經濟等因素，我國農村家庭逐漸趨向小型化;農民對土地依附程度逐漸降低，大量勞動力外流;土地收益難以負擔老人的晚年開支。這些原因大大沖擊了傳統的農村家庭養老模式，農村社會養老保險制度未來必將承擔越來越重的農村養老任務。1986年民政部開始施行農村養老保險制度，2009年新型農村養老制度的實施是一項重大突破，2014年決定合并新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）以及城鎮居民養老保險，實現城鄉統籌，農村養老保險制度在我國已經探索了三十年[3]。建立農村養老保險制度，保障的是失地農民，農民工，農業勞動者的合法權益。隨著社會的發展，其參保人員也不斷擴大，即參保條件為年滿16周歲，不是在校學生，非國家機關和事業單位工作人員以及未參加職工基本養老保險的城鄉居民都可以在其戶籍地參保。當下，農村社會養老保險制度以個人繳費，集體補助和政府補貼為模式，這一模式穩定地從“新農保”時代運行至今。其有兩個明顯的特點：其一，體現了以政府為主體的強制性制度安排，確保政府的財政補貼在養老保險中的支出數目。我國的農村社會保險制度由基本養老保險與個人賬戶兩部分構成。對于基本養老保險的部分，是由政府全權補貼的。其二，體現了較強的社會屬性。農村社會保險制度在《社會保障法草案》中予以規定，然而不同于“農村低保戶”等其他福利救濟制度，政府并不是所有資金的“繳納者”，而是采用了堅持以農民個人作為繳納主體的模式。

（二）我國農村社會養老保險制度的困境

我國農村社會養老保險在推行過程中遇到了許多困境。其一，我國農村貧困人口基數大。2016年10月17日，《中國的減貧行動與人權進步》白皮書指出，在2015年已經完成1442萬人脫貧的基礎上，從2016年起每年都要完成1000萬以上貧困人口的脫貧任務。然而，由于歷史和地理等方面的原因，截至2017年，全國農村貧困人口數仍存在3046萬[4]。在現行需要個人繳納較大數目的養老保險模式下，農民們往往無奈視之。其二，我國農村老齡化速度加快。現今，我國農民面對的現實，往往是“未富先老”，養老保險承擔較大壓力。其三，廣大農民的參保熱情不高。首先，農村養老保險制度大多只作為一項政策來宣傳，一些地區尤其是貧困地區的農民并不知道如何投保。其次，政府投入的工作量較少，使得農村保險制度的“社會性”特征削弱[5]，“社會保障”模式淪為“個人儲蓄”模式，難以獲得廣大農民的認同。再加上農民的文化水平較低，受傳統觀念的影響，不愿意接受新的養老方式，而傾向于傳統的家庭養老以及土地養老。其四，基金籌措困難，難以實現保值增值的目標。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》中規定用于社會保障的基金不能“入市”和直接投資。基金增值的方式較為單一，盡管保持了資金的穩定性，但是由于渠道單一，長期以往將不利于制度的可持續發展。

二、我國農村社會保險制度存在的問題

（一）立法環節薄弱，國家層面的法律文件缺失

農村社會保險制度作為一項保障農民的重要制度，在落實時卻大多依靠政策施行。1992年國務院出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》）中規定，由縣（市）政府根據《基本方案》制定《農村社會養老保險暫行管理辦法》。1995年由民政部發布的《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》（以下簡稱《意見》）是對于農村養老保險制度的進一步細化。2016年，該文件已經被廢除。2014年，國務院出臺的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》進一步說明城鄉居民養老保險合并的指導思想以及原則性的管理辦法，并規定各省（區、市）人民政府要結合本地區實際情況，制定具體實施辦法，并報人力資源社會保障部備案。這些規定大多屬于行政法規，再由地方政府根據行政法規，政策來制定規章。然而各個地方標準不一，變動較大，缺乏穩定的法律統一指導[6]。

2011年7月1日實施的《中華人民共和國社會保險法》作為立法層面的指導規定卻較為原則，只是提出要完善農村社會養老保險制度的法律規范，而并未做具體規定。2015年修訂的《老年人權益保障法》在社會保障部分也僅提及要通過基本養老保險制度保障老年人的生活。由此可知我國的相關具體的法律法規并不完善。

（二）保障過低，難以滿足養老需求

農村社會養老保險制度設立之初就是就是通過填補“家庭養老”“土地養老”的空缺，進而緩解農村老人“養老難”的問題。然而該項制度在實施起來卻難以滿足老年人的需求。城鄉居民養老基本保險繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，并且規定各省市可以根據自己的需求上調標準。然而，對于一些經濟發展落后，收入偏低的偏遠地區，人們往往采用低繳費標準。每年100元的繳費，最后所獲得的養老金還不到每月100元，這顯然難以滿足養老需求。相反，一些相對發達的地區往往自己調整標準，或者增設較高繳費標準設置，例如北京市最低繳費標準為農村居民上年人均純收入的 9%，最高繳費標準為城鎮居民上年可支配收入的30%[7]，城鄉居民可在此區間選擇。這樣的反差對比，體現出農民的“逆向性”選擇，更需要養老保險予以保障的農民反而難以得到保障，農村社會養老基本保險制度難以缺乏“普惠性”，難以發揮其制度優勢。

（三）監管體制不健全，制度難落實

地方政府在養老保險制度中作為“牽頭羊”，不僅要結合地方實際履行立法職能，更在基金的籌措，管理，支出等各個環節中起著重要的作用。然而，由于基層人手有限，人員素質較低，經費有限，出現了地方政府對基金監管不力，進而濫用、移用養老金的問題。在實現城鄉統籌之后，農村中負責養老保險的多為縣級農村社會養老保險站及下設機構。2014年《意見》中規定要盡快實現對養老基金的“省級化”管理，加快信息化建設，并且要積極探索村民代表監督的方式。然而，農村信息建設速度緩慢，缺乏信息的曝光，也缺少專門的部門對整個環節進行監管。盡管構想出村民代表監督的方式，但由于缺乏具體的規定，使其大多淪為面子工程。不健全的監管體制不僅使投保的農民難以了解相關情況，更嚴重地是由于缺乏監管而導致養老金被推遲發放、縮減的后果。

三、我國農村社會養老保險制度的法律對策

（一）加快制定國家層面的法律，提高立法層次

2011年由全國人大常委會制定的《中華人民共和國社會保險法》中有關農村社會養老保險制度的內容已經不能全面、準確地適應現今城鄉統籌下的農村社會養老保險制度。全國人大常委會應當在積累國內理論和實踐經驗的基礎上，制定出一部專門針對農村群體的養老保險法[8]，發揮特別法的具體指導作用、體現農村自治性，在保險范圍、收繳方式、支付方式、基金管理和監管等方面做出具體的規定。有了上位法的具體指導，地方各級人大、人大常委會應據此制定出符合本地區現狀的法律。各省應當努力實現全省標準統一，切實解決不同地區標準相差過大、制度雜亂無章的問題，促進農村社會養老保險制度不斷規范、完善。

（二）探索多渠道滿足農民的養老需求

1.加強統籌，提高政府補貼

國務院印發的《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》中決定，從2018年7月1日起將實施養老保險基金的中央調劑，以解決由于地域差異而導致一些地區無法按時發放養老金的問題。城鄉居民基本養老保險也應借鑒此舉，合理發揮中央統籌的作用，統一管理全國的養老基金，并根據實際情況細分確保貧困地區的農民能夠按時領取養老保險金，使廣大村民都能公平地享有社會保障權。

2.聘用專業人才拓寬基金利用渠道

應當努力探索養老金保值增值的方式，發揮地方政府的自我管理職能[9]。具體措施上國家可以在全國劃定基金新型投資方式的試點，嘗試讓養老基金在專業基金管理公司的運營下進入市場，在保證穩定性的基礎上實現基金增值，解決養老保險保障低的難題。同時，在選擇專業的基金管理公司上，應努力采取公開的方式，選取認可度高、適合當地的基金管理公司。此外，考慮到縣級政府的財政水平較低、人員素質有限，選舉專業化的基金管理公司應由省級政府主導，在基金的保值增值上努力實現全省統一。

3.合理選擇繳費檔次，滿足保障需求

城鄉居民基本養老保險共有十二個檔次，個人繳費檔次越高，年老后每月獲得的養老金越多。縣級人類資源和社會保障部應當積極宣傳制度，講清制度，尤其講清該項制度的福利性。鼓勵有條件的農民投保高水平的保險，滿足養老需求。

（三）明確政府職能，健全監管機制

作為我國農村社會養老保險制度的主體之一，各級人民政府應該明確自己的責任定位，在制度出臺、制度貫徹執行、以及后期的評測考核方面積極作為[10]。既要抓住中央政府的制度要義、又要結合地方實際，構建服務型政府。由于經辦該項事務的主要為縣級農村社會養老保險站及下設機構，經辦人手不足、素質欠缺大大阻礙了這項制度的推行。只有加強人力的投入以及提高人員素質才能更好地在基層落實制度。省級政府人社部應當定期組織對基層經辦保險事項的人員進行培訓，尤其是在制度銜接等較難問題上，要努力講清楚制度要義，確保農民利益的實現。

此外，在監管體制上也要積極進行探索。首先，要加快農村社會養老保險制度的信息化。不僅要在參保人員、參保時間、繳納資金等方面實現信息化管理，同樣養老基金投資、支出等各個環節都要有跡可循，只有“暴露在陽光下”才能更好地實現制度的正義。其次，要努力發揮外部監督的作用。根據2014年出臺的《意見》，各地應積極探索村民代表參與監督的方式，讓人民參與進來才能多方合力促進制度的推進。村民代表參與監督，應該作為一項具體可行的制度被規定下來，而不是“心血來潮”的面子工程。最后，各級審計部門也應對人力資源與社會保障部的“賬面”進行突查，認真審計制度執行效果，并及時反饋情況，對制度貫徹不合格的縣及時上報。

四、結語

亞當·斯密在《國富論》中說道，“一國國民每年的勞動， 本來就是供給他們每年消費的一切生活必需品和便利品的源泉。”這說明，人民有權平等地享受國家發展的成果，更有權利幸福地安度晚年生活。農村社會保險制度與其他的社會救濟，社會保障制度一同構筑成為保障農村老年人基本水平的救助墻[11]。建立健全好農村社會養老保險制度，才能更好地使廣大農村人民“老有所養”，才能在不甚發達的農村地區播下幸福、公平、和諧的種子。面對農民日益重要的養老問題，國家立法機關應該積極借鑒國內國外經驗，制定出符合中國農村實際的《養老保險法》，各級政府也應該依法行政，健全監管機制，切實將制度的實義落實到基層。立法機關與行政機關應共同推進農村社會養老保險制度的發展和完善，為中國特色社會主義保障體系的建立做出貢獻。

參考文獻：

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