沈陽自貿區的國際化、貿易便利化發展路徑探究

李航

摘 要：沈陽自貿區自建立以來，在國際化和貿易便利化方面進行了許多創新，總的來看，商事制度還沒有建立起國際比較優勢，在與國際慣例和國際標準對接上還需進一步努力，信息孤島和數據壁壘問題還有待解決，國際化人才政策還有待加強，政府各職能部門間的權責還不明晰，網絡和信息化建設還需要加強，政府的服務方式和主動服務水平還有待進一步提升。應借鑒上海、天津等自貿區的做法，加快政府職能轉變打造更加科學透明的政務環境，加強政策引導推動產業轉型升級、降低區內企業運營費用和通關成本，加強自貿區基礎設施和軟件環境建設，不斷提升其國際化和便利化水平。

關鍵詞：沈陽自貿區;國際化;便利化;發展路徑

中國（遼寧）自貿試驗區沈陽片區（簡稱沈陽自貿區）于2017年4月10日揭牌，聚集了東北地區最具競爭力的傳統重工業、航空裝備、智能制造、信息技術等高端制造產業集群和商貿物流服務業，目標是建設具有國際競爭力的先進裝備制造業基地。從傳統的地區性產業聚集區到面向全球的產業基地，必須提升沈陽自貿區的吸引力，而打造更高水平的國際化和貿易便利化環境，是其中關鍵之處。

一、自貿區國際化和貿易便利化的主要內容

（一）自貿區國際化

自貿區作為更高層將次的對外貿易區域和平臺，不僅面向國際貿易、國際投資，還需要考慮國際人才流動。其國際化主要表現在，通過對接國際通行的國際貿易、投資法律法規，國際商務活動中的規則慣例，加強政策創新，為區域內的企業和人員提供國際化服務。自貿區國際化具有鮮明的特點，一是銜接國際通行的制度和做法，可以為企業提供國際貿易和投資的便利。二是市場經濟主導，市場規則和商業規律得到各方的尊重和遵守。三是自貿區的產業體系高度開放，積極與全球化的產業分工，并努力實現在產業鏈上的攀升。四是政府重服務輕管理，不僅有著積極的財稅金融政策支持，更極少對市場主體進行干預，往往是以事先告知的方式實施管理服務，列出負面清單引導企業合法合規經營。五是社會文化氛圍更加開放，環境宜商宜居，對國際人才有著更強的吸引力。

（二）自貿區貿易便利化

自設立上海自貿區開始，中國分5批設立了上海、廣東、福建、天津等18個自由貿易試驗區（如表1所示）。這些自貿區承擔著改革和制度創新試驗田的任務，在貿易便利化也比我國對外簽訂的自貿協定更加詳細，針對性強，直接服務區域內企業。從類別來看，各個自貿區的貿易便利化主要集中在通關便利化，通過簡政放權，創新海關監管和服務模式，推行統一申報、集中查驗、分批核放的方式，對出境手續進行簡化，實行一體化監管，以達到一線放開、二線管住的目的。自貿區貿易便利化措施主要包括：一是對接國際貿易通行規則和監管制度，建立“一站式”申報查驗、無紙化國檢、快檢驗快放行，以及國際貿易“單一窗口”和貨物分類監管。二是改革原產地簽證管理方式，試點第三方檢驗結果采信制度，對港澳臺通關實行便利化措施，以減少企業的等待時間和成本。三是鼓勵貿易業態創新，設立保稅展示交易平臺，開展禁止類進口機電產品維修再制造和非中國制造的機電產品在監管區維修再制造業務。除此之外，各個自貿區也都有著自己的特色政策，主要是根據自身資源稟賦出臺的政策，以實現對區域經濟優勢的發揮和對區域經濟發展的輻射。比如，廣西自貿區的政策傾向于與中南半島國家的貿易，便利化措施涉及到眾多的熱帶水果和農產品。

二、沈陽自貿區國際化和貿易便利化有關做法

（一）沈陽自貿區國際化的做法

沈陽自貿區自成立起就積極復制上海自貿區的經驗做法，著力在進出口港口等基礎設施、跨國企業資金和人才流動、現代物流體系以及國際貿易糾紛上提升國際化水平。但客觀來看，沈陽自貿區在制定相關政策上、打造工作流程上缺乏相應的獨立性，改革措施的自主性也不強，嚴重影響了自貿區國際化水平的提升。

1.商事制度還沒有建立起國際比較優勢。沈陽自貿區圍繞企業生命周期各個階段所需服務所提供的服務流程，相對比較繁瑣，還具有很大的優化與簡化空間。不僅和香港、新加坡這樣的自由貿易港有著巨大差距，即使是和國內的天津、廣州等自貿區相比，也有著較大的改善余地。比如，企業設立作為企業生命周期的起始點，其設立是否便利，對于外來企業而言是非常重要的初始印象，但沈陽自貿區當前企業設立的流程、效率、時限和費用等各方面都還沒有做到最優。特別是在線一體化服務上，沈陽自貿區內各部門的許可審批職能、工作服務流程還沒有做到整合統一，與國際上自貿區通行做法有著較大差距。

2.在與國際慣例和國際標準對接上還需進一步努力。與國際的對接包括軟硬件兩個方面，軟件上主要是指知識產權保護、財政政策、金融政策與國際慣例和標準進行對接，硬件上主要是基礎設施對接國際標準。沈陽自貿區當前表現出來的通關效率不高問題，既有體制機制和制度的軟件因素，也有交流物流體系與國際標準對接不暢，通關體系不符合國際慣例的因素。沈陽自貿區地處關外，雖然是中蒙俄經濟走廊的重要支點城市，但無論是高速公路、國際機場還是城際軌道交通都還比不上廣州、深圳、上海這些大都市，基礎設施建設還需要加大投入，特別是航空、鐵路、軌道、公路等多種運輸的無縫銜接還沒有實現，建立自貿區集疏運一體的交通物流體系還有較長一段路要走。

3.信息孤島和數據壁壘問題還有待解決。從國際經驗為看，簡化區域內的政府辦事流程，實行“多證合一”的辦事方式，實現事中事后的監管體系，是各個自貿區消除信息壁壘的重要基礎性工作。但從目前來看，由于建立時間還不長，政府職能部門的改革還沒有完全跟上，沈陽自貿區的信息采集、信息共享系統還遠沒有建立起來。最突出的一點就是管理者還沒有采集到企業層面的數據，沒有針對企業的數據庫，導致政府間多個管理部門在企業管理上無法做到彼此信息共享、管理同步，特別是會影響到各個部門、環節之間的數據互信，不僅給管理帶來了難度，也會在一些環節人為增加企業的成本，最終影響到沈陽自貿區對各地企業的吸引力。

4.國際化人才政策還有待加強。面向全球發展的沈陽自貿區要想展現出更加國際化的競爭力，必須需要有一個能夠吸引國際化人才的軟環境。但相對于上海、廣州、深圳等國內走在前列的自貿區，沈陽自貿區吸引國際人才的相關政策還比較落后，無法起到吸引國際人才的目的。沈陽作為東三省地區的城市，城市國際化程度本來就不高，吸引外來從才特別是國際化人才的難度也比較大。但目前來看，沈陽自貿區的人才獎勵政策競爭力不足，且缺乏系統性，針對國際高級人才流動出臺的居留許可、人員簽證、工作簽證、申請在華永久居留權等一系列便利化措施，還沒有完全落到實處。有些吸引政策需要當事人來往于多個政府部門，辦理的難度也比較大，政府還沒有完全從管理到服務的理念轉變，這在一定程度上削弱了沈陽自貿區的競爭力和吸引力，不利于其國際化水平的提升。

（二）沈陽自貿區貿易便利化的做法

沈陽自貿區貿易便利化的政策措施，主要是復制上海、福建等自貿區的經驗做法，著眼于優化外商投資企業設立和服務自貿區企業，先后推出了工商登記和商務備案單一表格、單一窗口的做法。歸納起來主要有幾點，一是推行負面清單管理，自2017年7月10日起實施，負面清單列明了不符合國民待遇等原則的外商投資準入特別管理措施。二是實行先進區后報關，只要是在海關注冊登記的區內企業，可先憑貨物艙單等信息進行簡要申報，后續在規定時限內完成正式進境貨物申報手續。三是實行批次進出，集中申報，從一票一報改為多票一報，外貿企業的申報次數明顯減少，以降低企業的通關成本，提高物流效率。四是實行通關一體化，以標準化信息和單證為基礎，向單一平臺進行申報，以實現最高效的管理。五是實行貨物分類分區監管，非保稅貨物與保稅貨物分類監管。截止目前已為15187家企業辦理注冊手續，外資企業136家，注冊資本15億美元。可以從以下幾個方面考察沈陽自貿區貿易便利化水平。

1.政府各職能部門間的權責還不明晰。從各個自貿區的經驗來看，通過明晰各個職能部門間的權責，才能實現政府服務的高效率。但當前來看，沈陽自貿區政府改革還不夠，政府各職能部門間從橫向到縱向都還沒有明晰的權與責的劃分。從橫向上來看，沈陽市政府各部門、沈陽自貿區管委會各部門之間的權責劃分不清晰，相互之間的工作流程銜接不通暢、信息數據不共享，對企業的服務還沒有形成工作合力，有的時候甚至還出現了推諉扯皮。這些不理想的狀態，實際上是對單一表格、單一窗口和多規合一政策的破壞，導致其無法落到實處。從縱向上來看，沈陽市政府和沈陽自貿區之間的職責劃分不清晰，自貿區的獨立性比較差，許多工作還需要到市政府的各個部門來辦，在實際工作中給企業帶來了很多不必要的麻煩。雖然政府正推進放管服的改革，但還需要時間才能真正實現。

2.網絡和信息化建設還需要加強。網絡化、信息化是全球各個知名自貿區高效率服務的關鍵，是貿易便利化最重要的基礎。相對于其它環境，現在的自貿區體現了經濟全球化、社會信息化、文化多樣化的時代特點，通過網絡信息化建設，推行全流程的電子化處理，才能真正適應當前時代需要。但從沈陽自貿區的現實情況來看，雖然一直在加強軟硬件建設，但從企業設立到各種資質的辦理，甚至是企業日常運營所需的電力辦理等，都還沒有實現完全的電子化，需要企業向一些職能部門提交各類表格，甚至需要多次辦理，真正的平臺化辦事系統還沒有達到企業的需求，沈陽自貿區自身的政務服務網站所能提供的在線服務也比較少，用戶體驗還達不到最優。

3.政府的服務方式和主動服務水平還有待進一步提升。沈陽自貿區的貿易便利化水平還取決于自貿區政府部門的服務水平。事實上，沈陽自貿區成立以來，自貿區政府也圍繞著打造具有競爭力的國際化自貿區推進行政審批改革，以打造高效服務政府。但從實際情況來看，受到傳統觀念的影響，沈陽自貿區政府的服務方式和主動服務水平都還不夠。沈陽自貿區政府服務受傳統理念影響比較明顯，政府服務方式缺乏創新意識，對企業所需的服務研究不深，無法及時為企業提供所需服務。比如，所有的企業都會歡迎延時服務、預約服務等帶有便民性質的服務，但有些企業會更需要上門服務，有些企業則對中介服務有很大的需要，等等。這些都需要政府服務部門進行深入的調研，經常性走訪自貿區內的企業，及時了解企業所想所需，適時地推出創新服務。同時，要轉變政府工作人員的工作理念，加強每位人員的主動服務意識，真正為各家企業提供主動服務。

三、國內其它自貿區的成功經驗借鑒

（一）走在創新前列的上海自貿區

上海自貿區是中國大陸設立的第一個自貿區，在自貿區建設上發揮著國內領頭羊的作用，其很多做法都被復制到其它自貿區。在自貿區國際化和便利化方面，其主要經驗至少在三個方面，一是實行負面清單管理模式。將一直以來實施的正面清單管理轉變為負面清單模式，實現了法無禁止即自由的管理理念落到實處，大幅減少關稅壁壘，真正實現簡政放權。圍繞這一要求，對工商登記制度、國際貿易制度和手續進行了優化和簡化，同時采取外商投資備案制而不是審批制，將管理的重點放在事中和事后監管。這一系列做法，實現了對企業管理最小限度的干預，可以讓企業心無旁騖地發展而不用擔心會有人為設置障礙的問題發生。二是推進海關監管制度創新。實行一線放開、二線管住、區內自由、分類監管的理念，對不同的貨物進出境采取不同的監管模式，最大可能地適應企業的貨物進出境需求，從而為自貿區發展營造良好的環境。三是深入進行金融創新。圍繞自貿區國際化需求，上海自貿區發揮自身遠東金融中心的優勢，在金融領域進行了大膽創新。比如，在區內試行人民幣資本項目可兌換服務，同時擴大跨境人民幣的使用，使人民幣國際化進程在上海自貿區邁出一大步。另外，結合自貿區投資便利化的需求，上海自貿區對外匯管理體制和制度進行改革，重點進行了利率市場化改革，從而提高資金配置效率。這一對接國際慣例的做法，很好地適應了外國企業和個人投資需求。

（二）發揮區位優勢典范的天津自貿區

天津自貿區成立于2015年4月，自身依托京津冀一體化和濱海新區等國家戰略，擁有發達的交通運輸體系和港口優勢，又能輻射東北區地區，在其發展過程中，區位優勢比較突出，推動了自貿區的快速發展。一是對政府和市場的關系進行重新定位。從一顆印章管審批、一個平臺管信用到一份清單管邊界等，“十個一”的政府職能清單，很好地詮釋了政府服務職能，加上事中事后監管的風險管理模式，極大地提升天津自貿區的貿易國際化和便利化水平。特別是通過賦予自貿區管委會相關立法權限，出臺自貿區條例，將政府管理要求提升到法律層面。二是擴大開放領域。在外商投資管理上，不僅借鑒了上海自貿區的負面清單做法，直接使用與上海、福建、廣東都使用的負責清單，同時還對服務業和制造業放寬了外來投資的準入限制，只要負面清單之外的事項，基本上不需要進行審批，極大地提升了外商投資的透明度和投資效率。三是大力推行互聯網+的做法，通過構建的國際貿易單一窗口，區內企業可以通過任何一個在線單一窗口完成操作，進行相關的單據上報等事項。同時，對海關通關和檢驗檢疫制度進行創新精簡，方便企業進行對外貿易操作，也很大程度上提升了天津自貿區的競爭力和吸引力。

四、沈陽自貿區的國際化、貿易便利化發展路徑建議

（一）加快政府職能轉變，打造更加科學透明的政務環境

沈陽自貿區國際化便利水平的提升，基礎就是政府職能的轉變，需要從管理到服務理念的轉變。因此，一是科學定位政府和市場的關系，最大限度地簡政放權。沈陽市政府和自貿區管委會應堅持充分放權，包括市政府應充分向管委會充分放權，避免出現自貿區企業相關事項還需要到市政府職能部門辦理的現象。同時，管委會也要深化放管服改革，推進行政審批改革，只要不涉及負面清單的內容，比如公共服務供給、企業生產經營等環節的審批盡可能放開。注重發揮中介組織的作用，事前監管盡可能交給中介組織，把監管重點放在事中事后監管上。二是轉變政府管理模式，從管理轉變為服務。樹立主動服務意識，開展深入的企業調研，了解企業的所想所需，設立針對性服務，也提高事中事后監管以及審批的精準性。建立健全信息共享平臺，實現不同職能部門之間的數據和信息共享、互認，既減輕企業報送單據的負擔，也提高監管的有效性。三是加強信息化建設，提高服務效率。借鑒上海、廣東自貿區經驗做法，大力推動電子政務系統，將審批、登記、申報、資質認定、知識產權管理等涉企事項都盡可能地實現在線完成。同時，圍繞企業生命周期，針對處于不同階段的企業需求，提供一站式主動服務。比如，企業注冊登記初期的基礎服務，關鍵發展時期的融資服務，等等，盡可能減輕企業的負擔。

（二）加強政策引導，推動產業轉型升級

天津自貿區的發展經驗表明，發揮自身優勢，強化對區域經濟的輻射，可以讓自貿區得到更好的發展。沈陽自貿區背靠東北地區乃至全國最好的傳統制造業，應加快制造業與服務業的聯合發展，使區內和東三省地區更好地參與自貿區建設及“一帶一路”建設中來，為遼寧省產業轉型提供助力。具體而言，沈陽自貿區可以在幾個方面下功夫。一是加快傳統重工業向高端重工業的轉型。沈陽擁有全國最健全的傳統重工業部門，在重工業領域的產品設計、研發、制造上有著無以倫比的優勢，重點是要深化國有企業改革，給老重工業企業松綁，激發其活力。比如，加快實行混合所有制改革試驗，積極引入社會多種資本參與到傳統重工業企業的改造和發展中來。二是加快高新技術產業發展。沈陽一地高等教育的密度和實力可以排進全國前十，擁有大量的知名高校和科研院所，重點是要打造合作效率更高、轉化率更高的“產學研”平臺，將企業的資金、市場等資源與高校科研院所的研發實力集合起來，提升高新技術企業的自主創新能力。三是加快培育發展現代服務業。可以立足沈陽本地大型制造業企業比較集中的優勢，重點發展現代制造服務業，既可以培育新的產業，催生新的經濟增長點，又可以為傳統制造業轉型提供助力。如此一來，通過沈陽自貿區的貿易產業轉型，可以大大提升自貿區對外商投資的吸引力，奠定自貿區國際化的基礎。

（三）降低區內企業運營費用和通關成本

與上海、廣州、深圳這些自貿區相比，地處東北的沈陽自貿區優勢并不明顯，需要更加實在地讓利于企業。降低企業成本，讓企業以更低的成本完成通關，對吸引更多的企業進駐有著很大的作用。一是根據區內企業實際出臺相應的降低企業成本的舉措。比如，對國家有明確收費標準或規定的行政性收費，執行最低標準，可以自主減免的堅決減免，并將所有本地定價的項目以清單方式向社會公布，讓企業更好地控制運營成本。二是提供更好的企業融資平臺。融資是所有企業面臨的難題，尤其是高新技術中小企業，融資的重要性不言而喻。可以通過設立風險補償基金，推出貸款貼息，降低擔保，以及實行轉貸應急機制等方式，降低企業融資成本。同時，出臺優惠措施吸引更多的金融企業入駐自貿區，鼓勵其根據區內企業推進金融產品創新，為企業融資提供更多的選擇。三是加強區內中介服務組織建設。通過行政審批制度改革和政府職能轉變，將所有能夠由社會承擔的職能交給社會，鼓勵和培育社會組織、中介組織。在此基礎上，鼓勵區內企業盡可能購買第三方服務，同時推行政府購買服務，以實現區內企業通關成本等多種成本的下降，進一步提升自貿區的競爭力。

（四）加強自貿區基礎設施和軟件環境建設

一方面，加強自貿區基礎設施建設。基礎設施建設水平的好與壞，在很大程度上決定了沈陽自貿區融入國際的速度和深度，沈陽自貿區有著東北地區最健全的鐵路貨運編組站、高鐵站、空港城、高速公路以及沈陽港等組成的交通網絡，是整個東北地區的交通樞紐。應在此基礎上，重點是完成各種交通運輸方式之間的無縫連接體系的建設，使自貿區可以快速融入亞歐高速運輸走廊、東北亞航空網絡，進一步構建起面向俄羅斯、東亞、中亞和本地的開放型網絡。另一方面，加強自貿區軟件環境建設。在信息化、網絡化軟件建設上，要圍繞海關、海事、邊檢、市場監管等部門的監管職能，以及行政審批的各個部門和環節，打造無紙化辦公和在線監管網絡，縮短審批和檢查通關時間。在法律環境建設上，要加強對知識產權的保護，建立對接國際標準的商業爭議調解和仲裁體系，借鑒上海自貿區的經驗做法，建立仲裁機構。同時出臺政策，放開對國際化仲裁員的引進限制，與相關院校合作，開展專業調解仲裁員的培訓以及相關執業資格認證，以提高沈陽自貿區的調解仲裁能力，給區內企業提供符合國際標準的高水平服務，進一步奠定沈陽自貿區的國際化便利化基礎。

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