進口保障措施背景下我國食糖產業面臨的機遇與挑戰

彭劍波 劉玲

摘 要：食糖是我國重要的戰略物資，食糖產業關乎國計民生。我國食糖業曾飽受低價進口食糖沖擊之苦，食糖保障措施的實施降低我國食糖進口量、提高我國食糖產量、縮小國內與國際食糖價，客觀上增強我國食糖產業的競爭力。目前，我國食糖產業依然面臨國際環境空前惡化、食糖價格機制扭曲、糖農利益無法保障等內憂外患的挑戰，為促進我國食糖產業健康發展，提出合理利用WTO規則、延長保障措施期限、嚴厲打擊食糖進口走私、實行食糖目標價格政策、完善食糖“保險+期貨”模式等對策。

關鍵詞：食糖產業;保障措施;進口;健康發展

《保障措施條例》于2001年頒布至今已超過18年，我國僅于2002年對進口鋼鐵、2007年對進口食糖采取保障措施。為恢復我國食糖業競爭力，我國商務部經調查后于2017年5月決定：實施為期3年的食糖保障措施，預計于2020年5月21日結束。保障措施為我國食糖業健康發展提供難得的戰略機遇。

一、食糖保障措施實施的基本概況

進口保障措施實施前，我國食糖業存在外患內憂的不利局面：外患表現為，食糖關稅過低嚴重沖擊國內食糖市場，低價進口食糖數量在2011～2016年間急劇增長，增長率高達663.15%，且進口數量的增長幅度明顯高于我國食糖需求量增長的幅度。內憂表現為，食糖戰略性地位認識不足、原料成本畸高、生產技術落后，造成我國食糖業全面虧損，嚴重制約我國食糖產業從“輸血型扶貧”向“造血型扶貧”的轉型發展。

我國商務部2016年9月22日開始對進口食糖進行進口保障措施立案調查，調查時間段為2011年至2016年第一季度，再經過近8個月的審慎調查后認為：食糖進口量增加，我國糖業受到嚴重打擊，且食糖進口量增加與食糖業遭受嚴重損害存在因果關系。商務部做出最終決定：對進口食糖實施為期3年貿易保障措施，時間范圍為2017年5月22日到2018年5月21日，2018年5月22日到2019年5月21日，2019年5月22日到2020年5月21日，保障措施關稅稅率分別為45%、40%、35% 。

我國食糖進口保障措施實施，對食糖業具有“清熱解毒”效應，客觀上有效保護國內食糖產業的健康發展。低價進口食糖對我國食糖產業沖擊力度明顯減弱，我國進口食糖量呈現持續下降態勢，為國內食糖產業爭取了更多的生存空間;同時，食糖保障措施增強了食糖業的生產積極性，全國食糖產量明顯回升，國內與國際食糖價差明顯縮小，食糖業競爭力增強，并在2016年、2017年實現扭虧為盈。

二、進口保障措施為我國食糖產業健康發展帶來的機遇

1.降低我國食糖進口量。據中國糖業協會數據整理得知，食糖保障措施立案調查前，我國食糖產業受低價進口食糖沖擊明顯，進口食糖數量大，2012～2015年食糖進口量分別為375萬噸、455萬噸、349萬噸、484萬噸。受食糖保障措施的保護作用，2016年～2018年，食糖進口量下降為306萬噸、229萬噸、280萬噸，2019年1～9月份239萬噸，如果按照前9個月推算，2019年預計進口食糖318萬噸左右，均低于調查前四年的年均進口量。由于進口保障措施導致食糖進口量大幅下降，為我國食糖產業健康發展帶來難得的發展機遇。

2.縮小國內與國際食糖價差。食糖價差即國內食糖售價減去國際食糖售價的差值。由于巴西、泰國等國外產糖大國的食糖成本不到我國一半，我國食糖成本、銷售價格都高。食糖消費者均希望價格越低越好。如果我國食糖與國際食糖價差太大，會導致國內食糖在國內與國外均缺乏競爭力。因此，食糖價差縮小還是擴大，也是衡量保障措施成效的一個重要指標。據中國糖業協會數據整理，食糖保障措施實施至今，國內食糖與國際食糖價差均在每噸3235元～4424元之間，最大價差為2017年6月22日的4424元/噸;食糖價格差從保障措施實施開始時的4229噸/元到2019年4月22日的3504元/噸，縮小幅度達17.14%;食糖價差雖有小幅波動，但總體而言，呈逐漸縮小的趨勢，說明我國食糖業的競爭力在逐漸增強。由于進口保障措施導致國內與國際食糖價差縮小，為我國食糖產業健康發展帶來難得的發展機遇。

3.提高我國食糖產量。據沐甜科技數據顯示，保障措施立案調查之前，2013/14～2015/16榨季，我國食糖產量分別為1331.8萬噸、1055.6萬噸、870.19萬噸，食糖產量呈遞減趨勢;受保障措施調查實施影響，2016/17～2018/19榨季，食糖產量分別上漲為928.82萬噸、1031.04萬噸、1076.04萬噸，上漲幅度達15%。廣西作為我國最大的食糖主產區，其食糖產量占全國產量60%以上，食糖保障措施的實施也扭轉了廣西食糖產業產量下降的局面，據廣西糖網數據整理得知：2013/14～15/16榨季，廣西食糖每榨季月均產量分別為122.26萬噸、105.22萬噸、85.17萬噸，食糖月均產量呈遞減趨勢，減幅最高達19.06%，特別是食糖保障措施前的2015/16榨季，月均產量僅為85.17萬噸，產量降至谷底;食糖保障措施立案后，2016/17～2018/19榨季，廣西每榨季月均產量分別為88.5萬噸、100.42萬噸、105.67萬噸，月均食糖產量呈遞增趨勢。由于進口保障措施導致食糖產量大幅提高，為我國食糖產業健康發展帶來難得的發展機遇。

三、進口保障措施背景下我國食糖產業面臨的挑戰

（一）國際環境空前惡化是首要挑戰

1.國外食糖出口鼓勵政策刺激出口增量擠壓國內食糖業的生存空間。巴西是全球第一大食糖生產與出口國，我國食糖保障措施于2016年9月立案，巴西政府為刺激食糖等產品出口，巴西央行自2016年10月啟動降息至今，降息次數超過十余次，2019年8月1日再次降息，不到三年時間，降息幅度高達237.5%，巴西通過頻繁降息，客觀上增強巴西食糖的出口能力。此外，巴西對外實施食糖進口許可制度，但對內采取食糖出口鼓勵政策，導致巴西出口食糖價格低于其國內食糖價格，極大刺激巴西食糖出口增量。全球第二大食糖生產國的印度，實行對國內糖業軟貸款及中央財政貼息政策，印度政府2018/19榨季對印度糖業提供105.4億盧比的利息補貼，且將在2019/20榨季提供167億盧比的出口補貼。全球第三大食糖出口國的泰國同樣采取名義為甘蔗種植補貼實際為出口補貼的政策，刺激其國家食糖出口。

2.空前低價的國際糖價波及國內糖價。據商務部統計，以食糖生產大國為首的食糖出口國紛紛采取食糖出口鼓勵政策，導致2018年全球食糖貿易出口量超過10萬噸的國家（地區）共42個，扣除固定貿易出口量，剩余可供自由出口的食糖量高達3819萬噸，全球食糖嚴重供過于求，國際糖價基本維持在12～13美分/磅左右。我國實施食糖保障措施以來，國際糖價呈持續下降趨勢，2016年9月～2019年4月期間，國際糖價由17.9美分/磅的高位持續下降到12美分/磅左右。尤其值得注意的是，2019年2月以后，國內與國際食糖價差有擴大趨勢。國內糖價大幅偏離最低成本，說明我國食糖業面臨的國際環境有進一步惡化的趨勢。

3.食糖走私猖獗嚴重影響國內食糖業復蘇。我國的國界線漫長，相關部門近年來雖在查控走私方面做了不少工作，但力度不夠，導致食糖走私入境量逐年大幅抬升。緬甸每年進口食糖量大幅超過其國內食糖消費量，緬甸的鄰國有泰國、印度、老撾、孟加拉和中國，其中泰國、印度、老撾為食糖出口國，孟加拉國食糖已經自給自足，緬甸超過國內食糖消費量的食糖基本上都從中緬邊境通過走私渠道進入我國。

保障措施實施后，由于從正常途徑進口的食糖量減少，從中緬邊境走私入境的食糖不減反增，數額巨大，僅從緬甸走私入境的食糖量每年至少237萬噸以上。據云南糖網資料顯示，最近幾年，食糖走私除從陸地入境以外，從海上走私入境也頻繁出現。2018年6月1日，大連海關破獲一起繞關走私食糖大案，白糖價值達1000多萬元;2019年6月18日，上海海關查獲走私糖大案，抓獲2個走私團伙，在公海進行走私交接，案值達7.5億元。

（二）食糖價格機制扭曲是重大的挑戰

糖料政府指導定價且食糖市場定價的價格機制背離市場經濟發展規律，以最大食糖主產區廣西為例， 2016/17～2018/19榨季每噸甘蔗政府指導價分別為480元、500元、490元，甘蔗政府指導價雖可暫時保障甘蔗收購成本穩步提高，但忽視了對食糖銷售價格的保護，沒有達到保護蔗農利益的目的。根據南寧糖業股份有限公司各年度審計報告提供的每噸食糖含稅成本的計算方法，依據平均500元/噸甘蔗收購價格及13.6%的產糖率等標準，估算出每噸食糖的含稅成本為6226元/噸。因受食糖保障措施影響，2016年11月到2018年2月約一年左右的時間，國內食糖平均售價高于成本，食糖產業存在盈利，其余時間段的國內食糖銷售價格均低于食糖含稅成本，食糖產業虧損運行。若食糖產業虧損，糖農收回糖料款困難，下一季度會縮小糖料種植規模，造成糖料緊缺價格上漲，食糖生產成本進一步提高，使食糖產業的虧損加劇。根據廣西糖業協會2019年6月統計數據得知：2018/19榨季廣西6000元/噸的食糖成本及5200元/噸的食糖含稅價已造成廣西糖業40億元的虧損。

（三）糖農利益無法切實保障是不容忽視的挑戰

我國食糖業在土地、人力資源等資源稟賦方面存在劣勢，糖料種植成本和食糖產業運營成本高出傳統食糖出口國1～2倍，且呈逐年增加趨勢。以蔗糖為例，2011/12～2014/15榨季，我國甘蔗收購成本從500元/噸下降到400元/噸，下滑幅度高達20%;雖然甘蔗收購成本逐榨季下降，減少了食糖生產成本，但是我國食糖平均銷售價格下降幅度的絕對數更大，2011/12～2014/15榨季的平均售價為6607元/噸、5522元/噸、4647元/噸、4866元/噸，售價下降幅度更是高達26.4%;此外，甘蔗收購成本占我國食糖售價比重不斷提高，分別為63%、73%、78%、77%，存在明顯的成本倒掛現象。糖料收購成本與食糖售價倒掛使食糖產業負擔加重、發展受阻，糖農出售糖料款無法從糖廠及時收回，糖料種植收割利益無法得到切實保障。我國食糖業機械化水平同樣落后，糖料種植機械化比例僅為7%左右，加上國家對食糖業政策資金支持力度不夠，導致糖料種植成本高收入低，削弱糖農生產積極性。糖農“棄糖務工”現象普遍，危及食糖產業的長遠穩定發展。

四、促進我國食糖產業健康發展的對策

食糖保障措施一定程度上提高了國內食糖業的競爭力，但由于國內食糖業仍處于恢復過程中，具有明顯的脆弱性，食糖產量尚未恢復到進口保障措施調查前1200萬噸/年的水平。特別是2018年以來，因糖價大幅下滑，食糖業再次面臨普遍虧損狀態。南寧糖業股份有限公司是我國食糖業最大的國有控股上市公司，該公司在2018年虧損高達13.63億元。為了促進食糖產業進一步健康發展，建議采取如下對策措施：

（一）合理利用WTO規則，延長保障措施期限

美國、歐盟、日本等發達國家對食糖保護性進口關稅均在180%以上，是我國食糖進口關稅的三倍以上，面對空前惡化的國際環境，我國對食糖產業適當保護既是理直氣壯且必不可少的。WTO《保障措施協議》第九條對發展中國家保障措施的期限給予特優待遇，即在特殊情況下可延長到10年;《中華人民共和國保障措施條例》第二十六條也有延長保障措施的具體規定 。由于延長保障措施既有現實需要，又有法律依據，也有成功的案例可遵循，因此，延長食糖保障措施具有必要性、合法性、可行性。同時，廣西糖業協會在云南、廣東、新疆和海南等省區糖業協會的支持下，于2019 年7月5日，依法向商務部正式提出了書面申請，請求對食糖保障措施進行延期復審立案調查，并根據調查結果建議再將保障措施的實施期限從2020年5月起再延長4年。因國內食糖產業正處于產業調整的關鍵時期，十分脆弱，亟需穩定、規范的良好外部市場環境予以保障，商務部等有關單位應審慎研究、順勢而為，為我國食糖業健康發展創造良好的外部環境。

（二）加強執法力度，嚴厲打擊食糖進口走私

實踐已經證明，僅靠海關緝私部門查處走私并不能全面遏制食糖走私行為，為達到標本兼治的效果，建議：第一，落實主體責任，凝聚打擊食糖走私的強大合力。落實海關總署、公安部、自然資源部、國家市場監管總局等國家部委在打擊食糖走私方面的主體責任，并由全國打私辦牽頭，協調前述部委定期與不定期分析判研、打擊全國性的食糖走私活動。第二，增強全國性打擊食糖走私力度。由于食糖走私已有蔓延之勢，不加強打擊全國性的食糖走私力度難以產生震懾效果。第三，加強陸路邊境、海岸線的管控查緝。尤其要通過新的技術手段，加強對海平面、海岸線的走私活動的跟蹤、監督。第四，加強對大案要案的深查，在查獲走私貨物的同時，要做到“一案雙查”，既要查處食糖走私分子，也要查處其保護傘。

（三）采用調放結合，實行食糖目標價格政策

食糖目標價格政策是在糖料價格由市場調節的機制下，政府公布價格信號引導食糖市場做出正確的價格預期，保證糖料生產者合理收益的一種農業價差補貼政策。歐盟通過食糖目標價格等措施，極大提升了歐盟食糖產業的競爭力，成為食糖凈出口地區。食糖目標價格政策的具體做法如下：食糖市場價格由市場決定，食糖目標價格由糖料收購價決定，糖料收購價是由糖料生產成本加一定的收益確定，糖與料價格間接掛鉤，從而決定糖廠支付糖農糖款。若食糖市場價高于食糖目標價格，政府不干預且不發放補貼;若食糖市場價低于食糖目標價格，政府以食糖價差對應的糖料收購價對糖農每噸糖料直接補貼，保證糖農收益穩定;由于區域間運輸升貼水及成本存在差異各食糖主產區食糖目標價格也應存在差異;目標價格在榨季初公布，并至少公布兩個榨季的預期食糖目標價格，以引導糖料種植和食糖生產。通過調放結合的目標價格方式以市場為導向，但保持國家調節的可能性，也激發糖農種植的積極性，直補差額由政府財政補助，食糖生產企業可低價收購糖料從而降低成本，企業降本增效競爭力增強，政府稅收也隨之增加，達到政府、企業與糖農“三贏”的良性循環效果，從而促進我國食糖產業長足健康發展。

（四）整合土地資源，提高機械化生產水平

我國糖料種植以小農種植為主，我國人工費用在糖料種植收獲中的比重越來越大，同時人工成本持續走高，勢必造成食糖成本居高不下，因此，政府有必要出臺相應政策，整合土地資源，提高糖料機械化生產比例。首先，借鑒澳大利亞甘蔗機械化生產經驗，實行大農戶收購小農戶、土地收購補貼、土地整合后按比例入股等措施推動土地資源整合，實現糖料規模化種植。其次，政府通過購買補貼手段，鼓勵糖農購買農用機械設備，并提供免費機械化種植培訓，推廣糖料機械化生產水平，降低糖料生產成本，擴大食糖利潤空間。

（五）兼顧各方利益，完善食糖“保險+期貨”模式

食糖“保險+期貨”模式是繼農業保險后未來農業降低風險的重要創新模式，對該模式的具體建議如下：首先，將成本納入保險和期貨公司分級定價的考慮當中，根據糖農對風險的承受力及對保費額度的要求設計不同價位的產品，多元化的農業風險規避產品可以滿足糖農多樣化需求。其次，將“保險+期貨”模式滲透于食糖產業各個環節，糖農種植環節、糖廠加工環節、糖業企業銷售環節，各方利益主體共享收益共擔風險，保險公司和期貨公司也能有更多的利潤來源，調動保險、期貨公司參與的積極性。再次，加強交易市場秩序管理，避免期貨市場和保險市場利用監控空白的尋租行為出現，實現期貨市場和保險市場分開管理，期貨交易信息公開透明。