國際經驗借鑒視角下我國地方稅體系構建研究

丁春玲

一、我國地方稅體系的現狀

地方稅體系是分稅制財政管理體制的重要組成部分，也是稅制改革的重要內容。地方稅是相對于中央稅而言的，在分稅制改革中，將所有的稅種劃分為了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，中央與地方有了各自的稅收收入支配權。關于地方稅的內涵，學術界有寬口徑和窄口徑兩種劃分方法。窄口徑是從稅種劃分的角度，認為分稅制改革中稅收征收管理權和稅收收入權都屬于地方的專享稅稱為地方稅。寬口徑是從稅收的收入支配權角度，認為地方稅包括地方專享稅和中央地方共享稅中分享給地方的部分。

地方稅體系由地方稅種、收入規模、稅權劃分和征收管理四部分組成。在我國目前的地方稅體系中，地方稅種主要包括房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅，契稅、耕地占用稅、土地增值稅、環境保護稅和煙葉稅。在收入規模上，由于地方稅大多稅基小、稅源分散、征管難度大，我國地方稅的收入規模偏小。在稅權劃分上，我國稅法的立法權集中于中央政府，地方政府沒有立法權，僅擁有部分的稅收優惠減免權及稅率的小幅選擇權。在征收管理上，分稅制分設國、地稅兩套征收管理機構，地方稅的征收管理權歸地方，隨著2018年國地稅的合并，構建了統一的稅收征管體系和納稅服務體系。

“營改增”后，隨著營業稅退出稅收歷史舞臺，地方稅收收入缺失了收入占比最大的主體稅種，影響了地方政府的稅源。隨著供給側結構性改革的進一步深入，產業結構升級調整、經濟結構的轉型升級以及大規模的減稅降費政策的實施，地方政府財政收支矛盾突出，構建完善的地方稅體系勢在必行。一方面，完善規范的地方稅體系可以優化地方的營商環境，構建更加公平、透明的制度環境，推動經濟結構的改革和高質量的經濟發展。另一方面，完善的地方稅體系有利于提升地方政府的治理能力，發揮稅收對地方經濟的宏觀調控功能，減輕區域經濟發展的不均衡及稅源分布的差異，推動區域經濟協調發展。

二、國外地方稅體系的構建

（一）部分國家的地方稅體系

1.美國的地方稅體系

美國的政治體制為聯邦制，分為聯邦、州、地方三級政府。聯邦政府和州政府分享權力，其中聯邦政府負責國防、外交、財政等，州政府則負責本區域內地方公共產品和服務的提供，如社會福利、教育、衛生、治安等。州政府在自己的權力范圍內享有最高權力，有很大的自主性。各州在不違背憲法的基礎上，可以制訂自己的法律。因此與聯邦制相對應的是聯邦政府和州政府各自獨立的稅收體系。聯邦政府擁有聯邦稅的立法稅、征管權，聯邦稅的全部稅收收入的支配權也屬于聯邦政府，不直接分享給州及地方政府。州政府擁有獨立的稅收立法權，可以在不違背憲法和法律的基礎上制訂地方稅法，包括稅種、稅率、征稅范圍等的確定、稅收的征收管理權，相應的稅收收入的支配權也屬于州及地方政府。

聯邦稅主要包括聯邦個人所得稅、聯邦社會保障稅、聯邦公司所得稅、聯邦消費稅、關稅、聯邦遺產與贈與稅等，其中個人所得稅和社會保障稅是聯邦稅收收入的主要來源，個人所得稅大約占到聯邦稅收收入的60%以上。州稅主要包括州銷售稅、州公司所得稅、州個人所得稅等，其中以銷售稅、財產稅為主體，但各州存在一定的差異。地方政府稅主要有地方銷售稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅等，所占的比重均比較小。美國的地方稅以財產稅為主體，既有直接稅，也有間接稅，各稅種既存在于中央稅中也存在于地方稅種。相同的稅基可能涉及不同稅種、不同層級的稅收，有一定的交叉和重疊。其特點是地方政府的財權和事權都很清晰，地方稅收收入穩定，地方政府有很高的積極性，但是稅權很分散，不利于中央政府統一的宏觀調控政策的實施。

2.法國的地方稅體系

法國在政治體制上屬于單一制國家，法國的地方政府分為三個層級，分別是大區、省、市鎮，憲法確定了稅收制度的地位。適應于單一制政治體制，法國的稅收立法權、征收管理權都集中于中央政府，地方政府只擁有有限的稅率調整及稅收減免權。稅收收入的支配權集中于中央政府，地方稅也統一上交中央，由中央政府對地方政府進行稅收返還。法國的稅收體系中沒有中央地方共享稅，地方的財政收入由中央財政通過轉移支付、各種補助進行撥付。

作為世界上最早征收增值稅的國家，法國的稅收制度非常完備，稅種繁多，稅制也較為復雜。開設的中央稅種有增值稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅、遺產稅、關稅等。開設的地方稅種有土地稅、居住稅、營業稅。在法國的稅收收入中，增值稅占比最大，達到稅收收入的45%左右。法國的稅收體系的特點是間接稅為主，財權集中于中央政府，有利于統一的宏觀調控，但是地方政府財政主要依賴于中央政府，影響地方政府的積極性。

3.日本的地方稅體系

日本在政治體制上屬于單一制國家，地方政府分為都府道縣和市町村兩級，實行地方自治。在稅法體系上，日本的稅收體系分為中央稅和地方稅兩級，中央征收的稅種稱為國稅，都道府縣和市町村征收的稅種稱為地方稅。稅收的立法權集中在中央政府，地方政府擁有地方稅的課稅選擇權和法定地方稅的稅率的選擇權，同時地方政府可以在《地方稅法》規定的稅目之外課證法外稅。

在稅種結構上，中央稅包括個人所得稅、消費稅、法人稅、遺產繼承稅、贈與稅等。地方稅包括個人居民稅和個人事業稅、法人居民稅和法人事業稅、地方消費稅、固定資產稅等。日本的稅收體系的特點是稅權適度分散，中央統一立法權與地方財政自主權相結合，地方財政收入穩定，但是征管效率不高。

4.英國的地方稅體系

英國也屬于單一制政治體制的國家，英國地方政府構成較為復雜，大部分分為郡和地區兩級，兩者之間不存在行政隸屬關系。在稅法體系上，英國的稅法體系分為國稅和地方稅，稅收的立法權、征收管理權和收入分配權高度集中于中央政府，地方稅占全國稅收收入的10%左右，屬于地方財政收入。中央稅主要有個人所得稅、公司所得稅、資本利得稅、資本轉移稅、土地開發稅、石油稅、遺產稅及贈與稅、增值稅、關稅、消費稅和印花稅等。地方稅主要是家庭房產稅，地方政府每年根據中央政府確定的開支限度規定房產稅的稅率。

英國的地方稅體系的特點是稅權高度集中，事權與財權也集中于中央政府，地方政府僅有有限的稅率調整和稅收減免權。地方的財政收入主要依賴于中央政府的稅收返還和政府補助，自主性較差。

（二）對我國的啟示

1.稅權配置方面

由于各國的政治體制的不同，各國的地方稅體系也存在很大的差異。在稅權配置方面，單一制國家由于中央集權制的影響，稅權也變現為高度集中，如法國、英國，稅收的立法權、征收管理權和收入支配權大多集中在中央，相應的事權也大部分集中于中央，地方政府自主權比較差，地方財政收入高度依賴于中央政府，好處是中央政府的宏觀調控政策便于推行和實施，調控權限比較大，缺點是地方政府財力不穩定，不利于提供地方公共產品和公共服務。也有部分單一制國家，稅權適度集中，如日本，稅收的立法權和征收管理權大部分集中在中央，地方政府擁有法外課稅的選擇權，對地方政府來說，有了一定的靈活性，地方政府可根據自身的事權和財力的情況來決定是否進行法外課稅。聯邦制國家的稅權配置，與其政治體制也是相適應的，稅權較為分散，如美國，稅收的立法權、征收管理權和收入分配權根據行政權力的不同分散在三個層級的地方政府，地方政府財力穩定，能夠充分滿足地區內的公共需要，中央政府的宏觀調控能力受到一定的影響。

2.稅種設置及收入規模方面

在稅種設置方面，大部分的國家都設置了直接稅和間接稅兩大類，其中部分國家的地方稅以直接稅為主體，如美國，直接稅表現為以所得稅和財產稅為稅收收入的主要組成部分。部分國家的地方稅以間接稅為主。總體來看，各國都有相對獨立的地方稅體系，有明確的地方主體稅種設置。在收入規模上，聯邦制國家的地方稅收收入規模較大且穩定，單一制國家的地方稅收收入大多占比較小，地方財力主要依靠中央財政的稅收返還、政府補助等形式。

三、借鑒國際經驗，完善我國地方稅體系的思路

（一）合理劃分共享稅，明確地方稅主體稅種

“營改增”后，我國的地方稅體系存在著缺乏主體稅種，收入規模偏小的問題。目前增值稅、企業所得稅、個人所得稅都屬于中央地方共享稅，其中增值稅和企業所得稅是我國稅收收入中占比最大的兩個稅種，可以說我國進入了大共享稅時代。共享稅將部分財力配置到地方，對于穩定地方政府的財政收入有非常重要的作用。因此在共享稅的劃分上，應以當前的稅制改革為契機，合理劃分中央與地方政府之間的分享比例，調動中央和地方兩個積極性，使之與中央政府和地方政府的事權相匹配，緩解地方政府財政收支的矛盾，穩定地方政府的稅收收入預期，滿足地方性公共物品提供及經濟建設的需要。同時，明確地方稅收收入體系的稅種構成及主體稅種，將與地方密切相關的、存在資源稟賦的、征管存在便利性的相關稅種劃歸地方，如加快房產稅的立法及改革，將現存稅種中與房地產相關的土地增值稅、房產稅、契稅、土地使用稅等立法改革成為房地產稅，然后劃歸地方。也可以將消費稅中的部分劃歸地方，如在零售環節征收的消費稅，也是一種思路。通過合理劃分共享稅，明確地方稅主體稅種，實現央地財力關系協調。

（二）建立適應我國國情的、稅權適度分散的地方稅體系

建立適合中國國情的、與我國的政治體制相適應的地方稅體系，中央集權與地方適度分權相結合的模式。一是將地方稅體系以法制化的形式固定下來，適度賦予地方政府稅收立法權、征收管理權和收入支配權，可以在統一的稅法的范圍內給予地方政府更大的執法選擇權，我國幅員遼闊，不同地區存在很大的差異，在稅權的配置上也應根據地方的稟賦差異、區域經濟發展來協調。同時可以隨著經濟發展進行動態微調，保證稅法制度的連貫性和穩定性。二是從國際經驗上來看，主要發達國家的地方稅體系中中央政府與地方政府之間的事權劃分都非常清晰，科學合理劃分事權能夠實現中央政府與地方政府財權與事權的匹配。三是合理確定地方稅收入的規模，與地方的區域經濟發展水平、歷史傳統相適應。

（三）完善政府轉移支付制度，多元保障地方政府收入

在中央政府與地方政府財權與事權明確劃分的基礎上，完善政府轉移支付制度。根據地方的事權及支出責任的范圍，針對地方政府財力缺口進行一定額度的轉移支付。因此專職支付制度的完善一定是建立在財權與事權明確劃分的基礎上，由中央財政轉移給地方財政的此缺口的部分。建立縱向轉移支付與橫向政府間的轉移支付相結合的模式，多元保障地方政府收入。加快轉移支付制度的法制化進程，將轉移支付制度涉及內容及形式從法律層面予以規范和約束，減少轉移支付的隨意性，并對轉移支付結果進行科學嚴謹的評價與監督。通過完善政府轉移支付制度，多元保障地方政府收入，更好地發揮地方政府地職能，有效提供公共產品和服務，引導推動區域經濟的發展。