BOT項目實施的風險分析及應對策略

賈蕓霞

摘 要 BOT融資模式主要應用在公共基礎設施建設當中，采用這種模式不僅可以減輕政府的財政壓力，還可以盡早地滿足人民生活的基本需求，給人民的生活帶來極大的便利。但BOT項目具有周期長、投資金額大等特點，給項目的實施過程帶來了許多風險。本文以S市生活垃圾焚燒發電廠BOT項目的實施為例，以項目實施的整個過程為脈絡，將項目實施的全過程分為項目建設期、項目運營期以及項目移交3個階段，分析各個階段在具體實踐操作中潛藏的風險，并分析每一種風險產生的具體原因，從而找到相應的防范措施，為項目實施提供有力的保障。歸納起來，項目建設期的風險防范主要通過采用正確的項目成本預算編制方法;確定合理的資金結構，拓展融資渠道、融資方式;選擇資金實力雄厚和建設經驗豐富的總承包商;購買財產保險，分散不可抗力風險。項目運營期的風險要通過組建專業的生產管理團隊、控制生產成本、利用合同規定調整價格來防范。項目移交階段的風險要通過項目的日常維護和提升項目各階段財務核算的規范性等措施來應對。

關鍵詞 BOT項目 風險分析 應對策略

隨著社會經濟的發展，BOT融資模式越來越廣泛地應用到我國的公共基礎設施建設當中，這種模式的應用不僅可以減輕政府的財政壓力，還可以盡早地滿足人民生活的基本需求，但BOT項目具有周期長、投資金額大等特點，給項目的實施過程帶來了許多風險。如果不能有效地防范這些風險，就有可能給國家或者投資者帶來巨大的損失。因此對風險的分析和有效的應對措施對BOT項目的實施尤為重要。本文通過對BOT項目概念的學習和對其特點的概括，分析BOT項目實施過程中存在的風險及相應的風險防范措施。

一、BOT項目及實施風險的相關理論

（一）相關概念解釋

BOT是英文“Build—Operate—Transfer”的縮寫，通常直譯為“建設—經營—轉讓”。BOT項目是指由社會資本或項目公司承擔新建項目的設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。

BOT項目的實施風險是指在項目實施過程中某些原因導致項目建設不能按時完工甚至最終也無法完工的風險，以及在項目運營后無法收回項目投資成本所造成的投資損失等風險。

（二）BOT項目融資的主要特征

BOT項目適用于運營過程重要、運營責任重大的項目。其主要目的在于引入、利用社會資本或項目公司資本，并轉移項目的設計、建造及運營風險。項目公司舉債或直接投入資金，可以減輕地方政府的融資壓力，提前滿足社會與公眾的需求。

BOT項目融資的主要特征：一是投資金額大，融資成本較高，最少是幾個億的投資，很多達到十幾個億，也有幾十億上百億的投資項目;二是項目周期長，合同期限一般為20～30年;三是收益的不確定性大，未來的收益受到市場、經濟環境等因素的影響，具有不確定性。

正是BOT項目的上述特點及這種風險的轉移，給項目公司造成了巨大的壓力，為了應對項目實施過程中出現的風險，本文以S市生活垃圾焚燒發電廠BOT項目實施為例，分析項目實施過程中潛藏的風險，并尋找應對措施，使項目的順利實施得到保障。

（三）S市生活垃圾焚燒發電廠項目背景

為規范城市生活垃圾處理市場，S市城市管理局與H生物質發電有限公司簽訂了《S市生活垃圾焚燒發電廠特許經營（BOT）項目合同》，主要處理S市每天產生的生活垃圾，設計處理規模為1200噸/日，主要工藝為符合國家規定和環保要求的流化床焚燒爐。特許經營期為25年。S市城市管理局經過招標、評審，最終確定H投資集團公司和S市設計工程有限公司為中標聯合體，H生物質發電有限公司是該聯合體為實施此項目成立的項目公司，承擔項目的設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責。并有S市城市管理局與H生物質發電有限公司簽署《垃圾供應與結算合同》作為本合同的附件。

H生物質發電有限公司以4.05億元的投資和35.5元/噸的生活垃圾處置費服務按本合同、技術規范的條件籌措資金，建設廠區，在特許期內經營、維護本生活垃圾焚燒發電廠，獲取垃圾處置費及上網售電收入作為運營費用和項目的投資回報，在合同期滿后將完好的生活垃圾焚燒發電廠無條件移交給S市城市管理局。

二、BOT項目實施過程中的風險及原因分析

（一）項目建設期風險

1.項目成本預算風險。項目設計完成并通過審批后，要做好項目建設的預算工作，每一個節點資金的使用都要涵蓋到預算中。比如建設工程款的支付金額及支付節點、設備及主要材料的采購金額。預算要考慮各種風險因素，如果考慮不夠周全，在項目建設的過程中出現大的偏差，將會使項目建設的管理變得非常被動，難以實施。

2.融資風險。項目建設期需要投入大量的資金，該項目合同確定的總投資額為4.05億元，這就需要項目公司通過適當的籌資渠道和相應的籌資方式，及時籌足建設所需資金，如果在建設的過程中資金不能及時到位，將可能導致建設的中斷，延長建設期，增加投資成本;還要注意分配好項目公司投入資金和債務融資所取得資金的比例問題，防止出現嚴重的財務風險，同時盡可能地降低資金成本。

3.選擇工程建設總承包商合作的風險。基礎設施建設工程在BOT項目投資中所占的比例較大，按照設計完成施工是項目實施的重要環節。垃圾發電廠屬于環保類企業，其基礎設施具有較強的資產專用性，需要由專業的技術人員完成項目的建設和運營。如果合作的承包商實力達不到項目設計的要求，或者管理水平不高、沒有類似項目的建設經驗，就有可能無法按期完成項目建設工作，給BOT項目的實施帶來風險。

4.不可抗力風險。項目建設過程中還可能出現自然災害、政府禁令、軍事行動等不能預見且不能避免的客觀情況，造成項目無法正常實施的風險。

（二）項目運營期的風險

在項目建成投入運營之后，還要考慮可能存在的風險，項目的有效運行關系到其獲利情況，而項目前期的投入都要通過項目運營后所獲得的利潤來彌補。

1.缺少專業水平較高的生產管理團隊導致生產不能順利進行造成的風險。垃圾發電廠引進的都是目前國際上在垃圾處置及發電方面具有先進水平的生產設備，本項目采用3爐2機，即日垃圾處理能力400噸/臺的垃圾焚燒爐3臺，汽輪發電機2臺，發電容量為18～24MW，按1200噸/日處理規模一次性建成投產。如果沒有懂技術的專業人員來操作、沒有一支專業的管理隊伍，將很難完成合同要求的垃圾處理量和發電任務，對企業造成生產經營的虧損。

2.生產成本控制的風險。垃圾發電企業主要的原材料是生活垃圾，生活垃圾是政府無償提供的，沒有采購成本。企業成本主要發生在日常設備材料采購中：一是企業設備維護和更新的備品備件;二是為了達到不斷提高的國家環保排放標準，逐年增加的消耗性環保材料。如何控制好采購風險、節約成本，是企業在生產成本控制方面存在的問題。

3.合同價格不能適應市場的要求，總收入太低，無法收回投資成本的風險。BOT項目合同中已經對運營期所提供的服務或者商品擬定好了價格，但由于項目建設期較長，待項目建成運營，已經過去了幾年的時間，這時候的市場和合同簽訂時已大不相同，所定的價格可能低于市場價格，這樣就會導致運營期總收入太低，不能收回投資成本，甚至沒有足夠的資金支付債務融資的資金成本，從而對公司造成經營期的風險。

（三）項目移交的風險

BOT項目的最后一個階段，即項目移交階段，仍然可能存在風險。可能發生的風險主要包括移交期變更風險、驗收失敗的風險、財務結算時有誤的風險。

三、BOT項目風險的應對策略

（一）建設期風險的應對

1.項目成本預算風險的應對。一是根據項目概算書做好各階段的項目預算，并把項目預算分解到每一個時間段內，本文所研究的BOT項目按照財務核算的期間劃分為年度和月份預算。二是確定工程款支付節點的依據，本項目按照項目進度確認表來確定支付節點，逐月滾動編制工程項目預算表，具體做法是把所簽訂的采購合同，包括土建、安裝工程和設備采購合同，各合同編號列入表中，作為預算審批的依據，與項目總預算相配合，一方面可以控制項目的成本，另一方面可以及時跟蹤項目的進度，為項目建設的按期完成發揮監督作用。另外在編制預算時要考慮到通貨膨脹因素，避免原材料價格出現大幅波動帶來的風險，可以通過統一招標確定原材料供應商，必要時可以與供應商建立長期合作的關系，獲取價格優惠的原材料。

2.融資風險的應對。根據對有關的國家產業政策及項目公司風險承受能力的分析，確定投資者投入資金和從金融機構融資的資金比例，最大限度地優化資金結構。本項目資金的40%（4.05*40%=1.62億元）為投資者投入，其余部分（4.05*60%=2.43億元）通過項目融資獲得，這一比例符合財務風險管理的要求。為了取得融資，要積極拓展融資渠道，分散融資風險。通過對利息進行合理的控制，避免出現融資成本超標問題。

本項目在建設期間以H投資集團公司（項目公司的母公司）擔保方式籌資，建成后以垃圾處置費收入及電費收入作為抵押，申請項目貸款（項目合同的融資部分約定“本項目下的融資可以使用本項目在運營管理年限內的收益權作擔保”），再以H投資集團公司的部分房產作抵押為輔，完成融資過程。

另外，融資技巧對項目成本大小的影響也很大。根據項目投資的特點，投資建設期間，資金需要分步投入，那么根據預算確定好資金支付節點后可以分步融入資金，這樣可以節約資金使用成本。本項目融資是根據項目的進度放款，在放款的過程中，銀行會根據項目進度嚴格審核確定放款時間節點，因此項目進度的確定非常重要。

3.選擇工程建設總承包商合作的風險對策。通過公開招標的方法確定承包人，主承包單位的施工資質必須符合招標文件的要求，分包必須依法依規。本項目選擇的總承包方是重慶三豐環境集團有限公司，該公司不僅資金實力雄厚，而且在生活垃圾焚燒發電廠的建設方面有豐富的經驗，已在國內建成幾十個類似項目，這就為項目的建成提供了有力的保障。只要加強對施工中各個環節的監管，在保證施工質量的同時控制好施工的進度，項目建設的按期完工就不是什么問題。本項目建設期2.5年，2018年7月試運營，8月正式投產運營，順利完成了項目建設，進入了運營期。

4.不可抗力風險應對。針對不可抗力風險，要事先購買財產保險，由保險公司承擔部分風險，降低公司的損失。

（二）運營期風險的應對

1.缺少專業水平較高的生產管理團隊，生產不能順利進行造成的風險應對。在生產運營初期，公司要聘請專業的管理團隊來提供輔導，培養一批專業技術人員來滿足生產運營的需要，進入穩定期后再自行完成生產運營，確保在運營期創造最大的經濟效益。本項目在建設完成后又與重慶三豐公司續簽了技術服務協議，由對方提供技術服務支持，圓滿完成了生產運營過渡時期的生產任務，垃圾處理量滿足了合同要求，發電量穩定，每月總收入在1000萬元左右。

2.生產成本控制的風險應對。企業設備維護和更新的備品備件以及為達到國家環保排放標準所需要采購的消耗性環保材料，是企業運營期間的主要成本。本項目采用集中采購的方式，通過招投標選擇最優供應商，建立長期合作的關系，穩定了材料的采購成本。另外在物料及環保材料的管理方面，采用了ERP供應鏈系統，從采購申請開始就有系統統一的監管，保證財務數據和實際業務的一致性，發揮財務的監督作用，形成了一套完整的成本管理體系。這就是本項目采用的成本管理方法。

3.合同價格不能適應市場的要求，總收入太低，無法收回投資成本的風險應對。由于BOT項目建設期較長的特點，在簽訂項目合同時雖然擬定了商品或者服務的價格，但是也考慮到了建設期完成后市場變化的因素，所以往往在簽訂合同時也會給出一定的調整合同價格的條件。只要市場的變化滿足價格調整的條件，就可以重新擬定價格來適應市場要求，避免價格太低給企業帶來風險。在本項目中，所制定的調整條件是：如果國家政策、標準、規范的要求提高，造成項目實際收益低于設定的項目資本金收益率8.94%，可對垃圾處置服務費（原定價格35.5元/噸）進行調整。這個實際收益率通常用項目內含報酬率來表示。要判斷是否滿足這個條件，需要預測項目特許經營期內的現金流量，計算項目的內含報酬率，若所計算出的內含報酬率低于設定的資本金收益率，就可以通過調整垃圾處置費來增加收入，應對市場價格變化帶來的風險。在計算確定實際收益率的過程中，政府相關部門還會指定專門的機構來進行認定，企業只需要準備充分的財務資料來配合就可以完成，當然企業也要事先做好測算，滿足條件再來申請價格調整事項。

（三）項目移交的風險應對

根據項目合同的要求，特許經營期結束后要將完好運行的生活垃圾焚燒發電廠無償移交。為了順利通過移交的驗收工作，首先在日常工作中就要做好對廠區和設備的維護，保證項目的正常運行。其次，在移交前1年對項目進行一次恢復性大修，大修后還要在接收方的監督下對項目進行功能測試，使各項功能參數符合項目合同技術標準和要求。最后，如果移交日期發生變更，需要簽訂補充協議，另行確定移交時間。

項目建設完成后要進行項目決算，如果財務結算有誤，也會影響項目的正常移交，這就要求由具備BOT項目核算經驗的財務工作者負責項目建設期和運營期的核算，或者派財務工作者到類似的企業學習財務核算知識，保證核算的正確性。BOT項目的財務核算具有其特殊性，沒有相關實踐經驗的財務工作者很難勝任。

四、結語

BOT項目的投資金額大、回收周期長等特點決定了在項目實施過程中會存在很多不確定因素，也就是風險。因此在項目實施之前，就要對項目有一個全面的思考，通過對各個細節的分析來發現風險產生的原因，并且有效規避風險，這是企業在管理中應該重點關注的地方。希望本文的觀點能給相關項目管理提供一些啟發，同時本文關注的風險因素還不全面，需要廣大同行繼續研究、互相學習，把各項管理工作做好。

（作者單位為清大國華環境集團股份有限公司）

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