非營利性和營利性民辦高校分類管理存在的主要問題及對策

摘 要：經過數十年的發展，我國民辦高等教育取得了相當顯著的成果，成為了高等教育界的生力軍。而相比較民辦高等教育迅速發展的態勢，在國家制度及相關政策的制定方面相對薄弱，缺乏對于非營利性和營利性民辦高校的合理界定，分類管理存在很多問題，在一定程度上影響了民辦高等教育的健康發展。文章從民辦高校分類管理的必要性出發，對非營利性和營利性民辦高校分類管理存在的問題進行了分析，并就如何做好民辦高校分類管理工作提出了幾點有效對策。

關鍵詞：非營利性;營利性;民辦高校;分類管理;運作程序

要實現民辦教育的穩定健康發展，就應該依照非營利性和營利性對其進行分類管理。事實上，早在2002年起草和制定民辦教育促進法的過程中，分類管理的相關概念就已經被提出，不過受各種因素的影響，并沒有能夠在相關法律法規中體現出來。2010年，在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》中明確提出：應該積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理，之后的很多法律法規也對分類管理進行了探索。不過也必須明確，現階段，非營利性和營利性民辦高校分類管理中存在一些問題，影響了分類管理的效果，需要教育部門的重視和解決。

一、非營利性和營利性民辦高校的區別

一是辦學目標不同。非營利性民辦高校的辦學目標是人才培養，將知識的創造、傳播作為根本義務，強調科學研究和社會服務，其辦學資金主要來自個人或者社會團體捐贈，存在與發展更多的依靠學校聲譽。營利性民辦高校的辦學目標是追求利潤，強調利潤獲取率的提高，根本目的是獲得商業上的成功;二是辦學主體不同。從世界范圍分析，非營利性民辦高校的辦學主體以宗教機構和慈善基金會為主，營利性民辦高校的辦學主體則多是自然人和企業;三是辦學理念不同。國際層面，非營利性民辦高校一般都將自身的辦學理念定性成“為全人類服務”，強調通識教育，關注知識的創造、保存和傳播。營利性民辦高校則將學生當成了客戶，其辦學理念是尋找乃至滿足客戶需求，為學生的職業發展提供良好機遇;四是產權屬性不同。非營利性民辦高校的所有者不明確，產權社會化，董事會成員僅享有管理權而沒有剩余財產的索取權和分配權。營利性民辦高校有著非常明晰的產權歸屬人，高校所有權歸投資者或者股東所有，其在正常辦學期間擁有決策參與權和利潤分配權，若學校終止辦學，投資者或股東能夠在完成償債后，對剩余資產進行分配。

二、非營利性和營利性民辦高校分類管理的必要性

一方面，能夠實現對于民間教育資本的吸收。從國外私立高校的發展情況分析，無論是在日本、美國還是德國等國家，私立高校的發展都經歷了從不規范到規范的過程，我國教育部門可以從中吸收經驗，制定出切實可行的法律法規，做好民辦高校的分類管理，將其分為非營利性和營利性兩類，以此來促進高校辦學水平的提高。必須認識到，新的發展環境下，民辦高校分類管理勢在必行，其不僅能夠幫助民辦高校實現預期的辦學目標，也能夠吸引更多民間資本來推動民辦高校發展，進一步明確非營利性和營利性民辦高校的教育目標，為我國高等教育事業的發展提供良好的推動力;另一方面，能夠推動教育扶持政策的出臺。我國對于教育工作非常重視，政府部門也愿意為民辦高校的發展提供支持，不過一個非常重要的前提條件，就是必須對民辦高校進行非營利性和營利性分類管理，如果缺乏有效分類，則政府部門的扶持政策往往很難出臺和實施，因為在這種情況下，政府給予民辦高校的扶持和補助很容易被應用到其他方面，影響其優化教育作用的充分發揮。就目前來看，民辦高校沒有開展有效的分類管理，缺乏對于非營利性民辦高校的扶持力度和稅收優化，同時對于營利性民辦高校的扶持力度也偏大，并沒有能夠取得理想效果。

三、非營利性和營利性民辦高校分類管理存在的問題

（一）缺乏明確界定

就國內外非營利性和營利性民辦高校的分類管理情況進行分析，兩者界定的標準通常體現在兩點，一是是否營利并且對投資者進行分配，二是是否納稅。但是市場經濟環境下，這兩點已經無法實現對非營利性和營利性的準確區分，而從我國非營利性和營利性相關的法律法規分析，對于民辦高校而言，無論是否營利，都就可以享受稅收優惠政策。就目前來看，我國民辦高校的數量不斷增加，規模也在持續擴大，這就要求必須切實做好非營利性和營利性民辦高校的合理區分，在保證其公益性目標的同時，避免民辦高校在發展中被追求利潤的動機所淹沒。考慮未來發展，如果沒有對非營利性和營利性民辦高校進行分類，則營利性高校雖然依然可以享受相應的稅收優惠政策，但是也會失去融資的機會，在需要資金注入的情況下，往往無法取得相應的貸款金額，因為作為公益性法人，相應的財產不允許低壓，也無法在資本市場直接融資，這樣會對高校的發展造成影響。

（二）運作程序混亂

現階段，我國教育方面的法規體系中存在很多缺乏明確表示的問題，如民辦高校創辦人收益回報政策是否應該落實、民辦高校分類是否合理、監督部門是否深入了解民辦高校的辦學動機等。同時，民辦高校法人運作程序相對混亂，表現在民辦高校法人地位的獲取和中職，辦學結構的形式劃分等，如果缺乏可靠的法律法規作為支撐，則必然會引發民辦高等教育管理工作的無序性和混亂性。對我國現階段的《教育法》進行分析，其主要是依照公辦學校的非營利性高校模式進行定義，但是其缺乏對于民辦高校相關規定的全面分析，導致其無法為民辦高校的發展和管理提供參考依據，其中最為典型的一點，就是辦學人權益與民辦高校權益等同，在這種情況下，辦學人權益較民辦高校的其他合法權益有著更高的優先級，這也使得民辦高校如果想要實現長遠穩定發展，就必須做好非營利性和營利性的分類管理。而即便是通過回避分類管理的方式，繞開相關的法律問題，也無法就民辦高校體制改革中存在的矛盾和問題清除。基于此，在民辦高校快速發展的情況下，有關部門必須加快法律條文的構建和完善。

（三）營利性高校面臨困境

在我國民辦高校中，存在著非營利制度下的營利性事實，其在很大程度上阻礙了民辦高等教育的進一步發展，這樣的情況也使得政府部門企圖通過非營利性和營利性分類管理，對相關問題進行梳理。而對于民辦高校創辦人而言，非營利性外衣下的營利是其固有慣性，即便分類管理的相關政策得到了推行，多數民辦高校依然會選擇非營利的屬性，使得營利性高校面臨發展困境。雖然從政府部門的角度，可以通過強化監管的方式來進行規范，但是依然存在不少問題，如監管成本偏高、監管定位難度大等。

四、非營利性和營利性民辦高校分類管理有效對策

分類管理是推動民辦教育優惠政策落實的前提，也是構建規范制度體系的基礎。新的發展環境下，我國民辦教育分類管理已經全面展開，相關法律法規得到了完善，而針對非營利性和營利性民辦高校分類管理中存在的問題，有關部門應該充分重視起來，采取切實可行的措施和方法，提升分類管理的效果。

（一）做好內部治理工作

分類管理的最終目的，是形成非營利性和營利性兩種不同類型的民辦高校，依照相應的外部約束和內部治理機制，實現民辦高等教育的可持續發展。而開展分類管理工作的關鍵所在，就是應該實現外部約束下的內部治理轉化。民辦高校內部治理的核心，在于最終控制權的歸屬，具體包含了三個方面的內容，分別是決策機構、管理機構和監督機構。內部治理能夠就民辦高校的內部運行機制問題進行解決，直接影響著民辦高校的教學權益以及辦學質量，對于民辦高校而言，想要保證分類管理的實際效果，需要做好控制權的合理轉移。

（二）完善利益協調機制

民辦高校分類管理的主要目標，是形成非營利性和營利性民辦高校分野的民辦高等教育格局，這個過程必然涉及利益格局的調整以及利益的沖突，從政府部門的角度，應該堅持利益均衡的基本原則，建立起相應的利益協調機制來確保分類管理的順利實施。在具體時間中，不少民辦高校創辦者對于分類管理存在疑慮，主要是害怕失去對于學校的控制權以及學校資產的所有權，這也表明，產權與控制權是利益協調的焦點所在。產權方面，應該考慮民辦高校資產結構的復雜性，建立起具有中國特色的非營利民辦高校產權制度;控制權方面，則應該首先社會化，給予創辦者合理的補償，推動控制權的順利交際。對于營利性民辦高校，應該鼓勵創辦者自主選擇應力性質，政府部門給予一定的支持和鼓勵，如土地使用優惠政策、稅收優惠政策等，幫助減輕辦學負擔。

（三）推動兩級協同管理

一直以來，中央政府對于民辦高等教育都抱有核心制度供給層面的硬性約束，將部分自主權下放給地方，采取的措施更多的體現為政策性框架，地方政府的行為會受到中央政府制度建構的約束，這也使得中央政府能夠始終把握民辦高校教育的引導全和宏觀控制權。在我國，民辦高校為省屬高校，無論是招生指標、教學評估、財政支持還是專科設立全部由地方政府負責，這也導致民辦高等教育的區域發展不平衡，呈現出了較強的地方性特征。對此，應該將民辦高校分類管理置于國家頂層政策設計的框架下，強調中央與地方兩級協同管理，以實現預期發展目標。這里的頂層設計必須保證法制化和明確化，能夠對地方利益訴求進行約束，避免出現事后補救以及被迫的政策性調整。

五、結語

總而言之，非營利性和營利性民辦高校分類管理是公共服務改革中的一個重要課題，也是新形勢下民辦高等教育制度創新的重要內容，其主要目的是對民辦高等教育發展中存在的非營利合法性下的營利性驅動問題進行解決。通過有效的分類管理，非營利性民辦高校能夠不斷提高自身的辦學水平，營利性民辦高校也可以為社會培養出更多的優秀人才，推動我國高等教育事業的穩定健康發展。

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基金項目：本論文為廣東省哲學社會科學規劃學科共建項目《營利性與非營利性民辦高校分類管理研究——以廣東省為例》的研究成果之一，項目編號：GD18XJY19。

作者簡介：劉蕾（1981.09- ），女，漢族，湖北武漢人，碩士，校聘副教授，研究方向：經濟法、環境法。