財政專項扶貧支出研究綜述及對策

呂楠楠?王漢章

摘要：精準扶貧的關鍵因素是財政專項扶貧資金的增加和使用效果。在脫貧攻堅與全面建成小康社會之年，本文從財政專項扶貧支出的涵義、特點、目的、意義以及借鑒國外經驗的基礎上，提出對策建議，并在此基礎上梳理了以往研究的共識與局限性，提出加大實現攻堅脫貧的財政投入，保障抗疫防疫、脫貧攻堅和建成小康社會的全面勝利。

關鍵詞：財政專項;扶貧;綜述

2020年是我國全面建成小康社會的收官之年，又是脫貧攻堅決戰決勝之年，因此，財政專項扶貧資金及相關舉措非常重要。

一、關于財政專項扶貧支出的涵義及特點理論回顧

《中央財政專項扶貧資金管理辦法》（財農[2017]8號）提到，中央財政專項扶貧支出用于以工代賑、扶貧項目、少數民族地區、“三西”農業建設、國有貧困農場扶貧、國有貧困林場扶貧;使用范圍為建設貧困地區的小型公益性生產生活設施，支持貧困地區的特色產業，提高貧困人口的抵御風險能力和自我發展能力。有學者（2017）基于新發展理念提出，財政專項扶貧支出作為政府扶貧攻堅的專項轉移支付，與“創新、協調、綠色、開放、共享”高度契合。有學者提出財政專項扶貧支出是以中央財政專項撥款的方式進行的，由財政部門和有關扶貧機構使用和管理用于幫助貧困地區發展經濟、脫貧致富的重要資金。有學者（2014）提出財政專項資金有三個特點：一是來源于財政或上級單位;二是用于特定事項;三是需要單獨核算。

我國財政專項扶貧支出是中央和地方政府為貧困地區和貧困人口改善基本生活條件、支持貧困人口自我發展、促進貧困地區經濟發展、解決農村人口貧困化問題的轉移支付專項資金，既是脫貧攻堅戰役的“基本保障錢”，也是貧困農民的“保命錢”。基于上述財政專項扶貧支出的涵義界定，財政專項扶貧支出具有三個特點：一是撥款主體為政府，即政府是主要的專項扶貧資金來源;二是受益主體為貧困村民，即財政扶貧專項支出是為了給貧困地區的農民創造機遇;三是專項扶貧資金必須用于特定的領域，扶持貧困地區的發展。

二、關于財政專項扶貧支出的目的及意義研究綜述

國家統計局有關數據顯示，我國農村貧困人口2018年末仍有1 660萬人，雖然較十年前有大幅度下降（2009年為9 899萬人），我國也已取得了顯著的反貧減貧成效，但是我國貧困人口基數巨大，減貧脫貧壓力巨大，同時，伴有返貧現象發生，所以扶貧任務依然十分艱巨。一般來說，市場經濟社會的反貧困，應通過政府部門和市場主體兩條路徑來進行。一國政府是按照社會利益和公平原則，通過財政稅收提供公共產品，進行公共財政支出的合理安排，政府行為主體應該是非盈利性和無償的，因而政府對解決貧困問題具有市場主體不可替代的義務。但市場主體是以盈利為目的進行的資本經營，扶貧減貧是企業的公益活動，不是其應有的責任，故而市場主體不是脫貧的主體。因此，在貧困是世界上各個國家廣泛存在的亟待解決的重點難題這個大背景下，在目前乃至今后相當長的一段時間內，政府的財政專項扶貧支出將在減貧脫貧領域繼續發揮重要的作用。

基于財政專項扶貧支出的目的方面，李苗、崔軍（2017）指出，財政專項扶貧支出的最終目的是全體人民實現脫貧減貧，擺脫貧困，進而步入小康社會的建設目標，使全體人民群眾共享我國經濟社會發展成果，達到共同富裕。徐愛燕等（2017）則認為公共支出在促進扶貧項目經濟投資方面具有舉足輕重的作用，能夠增加貧困地區和貧困人口的基礎設施及公共服務供給，公共財政通過提供就業機會、社會保障直接增加貧困人口收入，解決農村貧困人口的收入與健康、衛生、醫療問題，實現了部分地區和貧困人口的脫貧致富。王藝鳴、胡久凱（2018）提出財政扶貧轉移支付的目的在于形成貧困地區的生產性資本和公共資本，提高貧困地區的勞動生產率，使其在單位時間內創造更多價值。對于財政專項扶貧支出的社會經濟意義而言，周艷等人（2018）指出，財政專項扶貧資金以貧困地區、貧困人口為支持重點，主要以各級政府的扶貧項目為主，同時進行農田水利、道路交通、公共基礎設施建設的投入，提高貧困地區的收入水平，改善貧困地區的經濟條件。

歸納起來，財政專項扶貧支出的目的就在于緩解直至消滅貧困地區的貧困現象，使全部人民步入全面小康社會;意義在于能夠在很大程度上改善貧困農民的生活條件，使貧困居民能夠共享經濟發展的偉大成果。

三、財政扶貧措施的國際經驗與借鑒

（一）關于財政扶貧資金投向的經驗

在財政扶貧減貧歷程方面，印度主要分為兩個階段。第一個階段：在第四個五年計劃期間，將“綠色革命”作為主要內容，為解決貧困農民的糧食問題和緩解農村貧困問題，“農業精耕縣計劃”、“農業精耕地區計劃”和土地改革得到了公共財政的大力支持;第二個階段：在第五個五年計劃期間，以穩定增長、消滅貧困、滿足低收入群體的最低需要為目標，為幫助和促進貧困地區發展，能夠給貧困農民帶來直接利益的“以工代賑”項目、“農村綜合發展”項目、能夠提升貧困群體人力素質的“青年職業培訓”等多種項目得到政府財政的大力支持。由印度財政減貧的兩個階段可以看出，印度將財政扶貧資金更多地投入農業、以工代賑項目、農村綜合發展項目以及提供勞動力技術培訓方面，不僅解決了貧困農民的溫飽問題，還能夠積極帶動農村貧困居民就業，使扶貧資金真正地服務于農村貧困人口。

（二）關于財政扶貧資金的管理和績效評價經驗

首先，為了更加精準地評價財政支出績效，西方各國針對評價部門設計了一套多元化的評價體系，設立一個統一的實施財政支出績效評價工作的管理主體，如美國會計總署。再針對不同的評價領域和側重點，組成相應的部門各司其職，并且受到專門績效評價委員會的監督，如美國國家績效評價委員會專門負責《政府績效與成果法案》的實施與監察。其次，西方各國致力于建立一整套完善的法律法規體系，從法律層面對財政支出績效評價作了解釋，以立法的方式對財政支出績效進行評價。財政支出績效評價在財政資金的使用和監督過程中發揮著重要的作用，在績效評價過程中，首先，要明確評價的方法、規則、程序和組織原則，對于涉及的各相關利益主體的權利和義務也會進行界定，所以各國的財政支出績效評價工作的運行都置于法律的約束框架之下;其次，西方各國為保證績效評價的公平客觀性，設置和界定了科學合理的評價指標體系，如美國和澳大利亞，從而保證了評級指標在同期、同域及同質方面的可行有效;最后，評價結果和建議會通過媒體向公眾披露。

四、脫貧決勝之年，財政專項扶貧支出的對策建議

在今年突發新冠肺炎疫情的背景下，脫貧難度加大，因病因疫致貧或返貧人口增加，面對疫情財政專項扶貧資金更應加大力度支持，保障脫貧攻關的落實和戰勝疫情，實現財政專項扶貧支出的根本目的。

（一）全力保障并加大資金投入。中央與地方財政在保障疫情防控的同時，加大對貧困地區和貧困人口的財政投入。繼續壓縮中央財政一般性支出，加大對貧困地區的專項扶貧資金規模，支持向貧困地區、貧困人口傾斜的公共衛生、醫藥、醫院的財政投入，增加農業產業的資金投入。在今年各級財政已投入抗疫防疫1 000多億元的基礎上，追加公共衛生支出。同時，中央財政的專項扶貧資金增加到1 500億元（2019年為1 261億元）。各級地方財政應同步加大扶貧資金，突出扶貧資金使用與投入重點。財政部應督促各級地方財政相應調整支出結構，向深度貧困地區傾斜，保證脫貧攻堅與全面建成小康社會。

（二）做好財政資金的引領作用，協調引導普惠金融向疫情重點地區和貧困地區投入，努力克服疫情影響，既要抓好嚴防嚴控疫情，又要有力促進貧困地區經濟可持續發展，助力脫貧攻堅。做好財政積極支持扶貧產業和龍頭企業以及扶貧項目盡快有序復工，吸納貧困人口就業增收。積極給予勞務輸出地和輸入地要精準補貼，資助貧困勞動力有序返崗。對金融企業投入防疫與扶貧的資金給予財政貼息;對開辦防疫疾病保險的保險產品，財政給予保費補貼或減免;對貧困農村防疫與疾控支出，財政給予保證。

（三）建議財政部發行“抗疫”特別公債，用于全國防疫抗疫工作和疫情研究、醫藥開發，重點使用在疫情嚴重地區和貧困地區。

（四）建議財政部發行“脫貧攻堅”特別公債，用于全國貧困地區與貧困人口的脫貧支出，保障脫貧減貧的財政供給。

參考文獻：

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作者簡介：呂楠楠（1994—），女，山東聊城人，主要從事財政理論與實務研究;王漢章（1959—），男，天津人，教授，碩士，主要從事財稅理論與實務研究。