淺析會計制度改革對疾控機構(gòu)財務(wù)管理的影響

摘要：2013年會計制度改革，施行《事業(yè)單位會計制度》（舊制度），疾控機構(gòu)財務(wù)管理發(fā)生很大變化，隨著政府會計制度的改革深入推進，2019年《政府會計制度》（新制度）的施行給疾控機構(gòu)財務(wù)管理制度帶來巨大的挑戰(zhàn)。疾控機構(gòu)財務(wù)管理水平的優(yōu)劣直接影響到單位工作效率、財政資源合理使用，甚至影響到單位社會效益發(fā)揮。本文從疾控機構(gòu)角度分析《政府會計制度》改革對財務(wù)管理產(chǎn)生的影響，為疾控機構(gòu)順利實施《政府會計制度》提出看法，讓疾控機構(gòu)財務(wù)人員在新制度改革中不斷提高財務(wù)管理能力，并思考改進對策，希望對疾控機構(gòu)的財務(wù)管理水平提高提供一些有益的參考。

關(guān)鍵詞：政府會計制度;疾控機構(gòu);財務(wù)管理

疾控機構(gòu)是衛(wèi)生健康系統(tǒng)中的全額財政撥款的公益性事業(yè)單位。它不同于醫(yī)療機構(gòu)，人均財政投入多，特別是項目資金財政投入多，其財務(wù)管理重點、難點是項目資金的預(yù)算、撥付、使用、監(jiān)督管理，以及國有資產(chǎn)管理;它直接關(guān)系到傳染病防控、健康教育、衛(wèi)生應(yīng)急等疾控事業(yè)的順利實施。隨著《政府會計制度》改革的深入推進，疾控機構(gòu)項目資金管理面臨越來越大的壓力，既有接受外部審計、績效考評的壓力，又有怎樣將有限的項目資金更好地用在項目上產(chǎn)生更大的社會效益、完成指令性任務(wù)的壓力。

一、新制度對疾控機構(gòu)財務(wù)管理的影響

新制度在舊制度基礎(chǔ)上全面引入權(quán)責發(fā)生制，會計核算重于“實質(zhì)”，新制度的核算模式、核算內(nèi)容、核算范圍、核算方式較傳統(tǒng)會計核算更加規(guī)范、復(fù)雜，疾控機構(gòu)財務(wù)人員缺乏新制度財務(wù)管理的經(jīng)驗，原制度的工作理念、工作思維在短時間內(nèi)也無法適應(yīng)新的工作要求，存在一個磨合的過程，增加了疾控機構(gòu)財務(wù)管理的難度，這是最大的影響。

目前，疾控機構(gòu)所有項目資金實行財政國庫集中支付，財政資金使用效率有所提高，但是，與之配套的財政系統(tǒng)信息沒有跟上，政府財政管理系統(tǒng)（大平臺支付系統(tǒng)）不如網(wǎng)上銀行支付系統(tǒng)，審批程序緩慢造成資金支付效率低下，特別是中途項目計劃改變時，必須重新調(diào)整計劃，再重新申報計劃，這無形中增加了資金支付難度。

（一）財務(wù)管理難度加大，外部監(jiān)督透明化

財務(wù)管理是對單位人、財、物及業(yè)務(wù)、信息實現(xiàn)管理的一種手段，是單位內(nèi)部控制的核心部分，疾控機構(gòu)管理人員要有使命感和敢于擔當?shù)木瘢掠诠芾恚鲃庸芾怼Ｐ轮贫葘部貦C構(gòu)財務(wù)人員影響深遠，它打破了財務(wù)人員原有的工作思維模式，不管是會計模式，還是財政報告，都發(fā)生了根本改變。會計核算從原來以收付實現(xiàn)制為主、特殊業(yè)務(wù)實行權(quán)責發(fā)生制到政府會計核算“雙功能”“雙基礎(chǔ)”模式;財務(wù)報告也從原來以單純決算報告到政府會計的“雙報告”模式，會計核算難度增加，無形中增加了疾控機構(gòu)財務(wù)管理難度。

同時，新制度要求所有事業(yè)單位每年向社會公布財政年報，打破了原來只向主管部門報送報告后就完事的模式，被動接受外界評價、監(jiān)督，這對財務(wù)管理起到積極推動作用。[1]

（二）預(yù)算管理難度增大，會計核算要求提高

新制度對疾控機構(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考核產(chǎn)生重大影響，對納入單位預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，要求在同一個會計核算系統(tǒng)中進行“平行記賬”，即在進行財務(wù)會計處理時，也進行預(yù)算會計處理，并且，財務(wù)會計要素與預(yù)算會計要素相互協(xié)調(diào)，財務(wù)報告與決算報告相互補充，共同反映單位財務(wù)運行情況和預(yù)算執(zhí)行情況，會計核算通過財務(wù)報表與決算報表之間的勾稽關(guān)系去實現(xiàn)，加大了預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考核的難度。

《政府會計制度》實現(xiàn)雙軌核算體系，打破了過去單純的單軌核算體系，從過去的以收入、支出核算為主，兼顧少量的資產(chǎn)、負債核算，到《政府會計制度》“3+5”會計核算模式，無形中增大了核算內(nèi)容，加大會計核算難度，這對于沒有成本核算概念的疾控財務(wù)人員來說，難度顯而易見，同時，要求疾控財務(wù)人員對于特殊業(yè)務(wù)要有職業(yè)判斷能力，例如哪些資金需納入單位預(yù)算管理、哪些費用需納入當期費用核算、哪些費用在哪些期間攤銷，哪些費用需要預(yù)提等，會計人員實際操作難度加大，會計核算要求提高。[2]

（三）資產(chǎn)配置優(yōu)化，成本管理強化

執(zhí)行舊制度時，疾控機構(gòu)沒有對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)折舊攤銷進行規(guī)范，也就難以對資產(chǎn)進行優(yōu)化配置。而新制度規(guī)范了計提折舊和攤銷的計算，能準確反映疾控機構(gòu)資產(chǎn)的實際價值、使用現(xiàn)狀，對資產(chǎn)管理部門和使用部門能提供符合實際的會計信息;能實時、全面地反映本單位國有資產(chǎn)在配置、資產(chǎn)運行中的各種情況，從而促進單位國有資產(chǎn)優(yōu)化。[3]

疾控機構(gòu)在發(fā)展過程中，其整體發(fā)展水平會受事業(yè)成本影響，通過有效成本管理，節(jié)約疾控事業(yè)成本，從而提高疾控事業(yè)成本利用率。原制度對于現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)都是按照收付實現(xiàn)制進行核算，沒有考慮事項效益期，不能有效地反映出疾控機構(gòu)的財務(wù)成本，比如發(fā)生的房租費、報刊費等。新制度增設(shè)待攤費用、長期待攤費用、預(yù)提費用等，強化成本管理，準確核算財務(wù)運行成本。

（四）財務(wù)報告核算加強，決算報告反映更準確

新制度引入了企業(yè)會計報表，增加了現(xiàn)金流量表編制，在財政預(yù)算管理加強的情況下，對有效體現(xiàn)單位支付能力起到積極作用。新制度全面引入權(quán)責發(fā)生制，在會計科目設(shè)置、財務(wù)處理中，強化財務(wù)會計。同時，新制度擴大資產(chǎn)、負責核算范圍。比如資產(chǎn)方面，增設(shè)公共基層設(shè)施、政府儲備物資等核算內(nèi)容;負責方面，增設(shè)預(yù)計負責等核算內(nèi)容。這些都極大地強化了財務(wù)核算報告。

《政府會計制度》要求疾控機構(gòu)對單位納入預(yù)算管理的全部現(xiàn)金，從預(yù)算編制開始到執(zhí)行完畢，進行全過程核算，準確反映單位預(yù)算收入、支出情況，貫徹落實預(yù)算法，滿足上級主管部門、財政部門和單位自身的預(yù)算、決算管理要求。[4]

二、疾控機構(gòu)財務(wù)管理的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）預(yù)算編制執(zhí)行不到位，控制考核形同虛設(shè)

疾控機構(gòu)普遍存在簡單按照財政部門預(yù)算編制要求進行編制收支預(yù)算，沒有結(jié)合單位實際開展事業(yè)活動的需要去編制預(yù)算，財務(wù)人員也沒有認真同業(yè)務(wù)人員充分討論事業(yè)活動開展情況，哪些事業(yè)活動最需要資金，哪些事業(yè)活動相對次要，哪些項目資金寬松，哪些項目資金相對較緊張等。疾控機構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行情況比較重視，但對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)重視不夠。在預(yù)算執(zhí)行上，全年執(zhí)行不均衡，上半年執(zhí)行進度較緩慢，下半年執(zhí)行較集中，年度最后一兩個月不考慮支出合理性，也不講究效益性，只管突擊用完預(yù)算了事。

特別是基層疾控機構(gòu)預(yù)算管理不到位，主要表現(xiàn)在兩方面：一是財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人員不重視預(yù)算管理，不明白預(yù)算管理在財務(wù)管理中的重要性;二是具體編制預(yù)算的財務(wù)人員專業(yè)能力不強，責任心不重，怕麻煩，圖簡便，即簡單歸集業(yè)務(wù)科室、后勤科室年度預(yù)算數(shù)，使用增量預(yù)算法，在上年的預(yù)算基礎(chǔ)上，簡單參考上年預(yù)算，同時預(yù)算執(zhí)行也沒有按照進度進行，績效考核不到位，從而造成財政資金使用效率不高，長期存在項目結(jié)余情況。[5]

（二）項目資金使用效率低下，浪費較嚴重

當前各級疾控機構(gòu)收入中超過90%為財政撥款收入，是絕對主要資金來源，財政撥款中扣除人員經(jīng)費后，幾乎為項目資金，其中70%左右為中、省財政補助資金，這部分項目資金是指令性資金，基層疾控機構(gòu)未將其納入年初預(yù)算或預(yù)算不具體，致使這部分項目資金使用效率低，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金多，甚至超過兩年也未執(zhí)行完，但重大公共衛(wèi)生、基本公共衛(wèi)生、其他公共衛(wèi)生、健康教育宣傳以及突發(fā)公共衛(wèi)生等疾控事業(yè)卻能按時完成，存在業(yè)務(wù)與財務(wù)不一致的現(xiàn)象。

（三）國有資產(chǎn)管理不嚴，存在流失現(xiàn)象

疾控機構(gòu)財務(wù)管理的難點之一是固定資產(chǎn)管理，單位普遍不太重視，存在著重錢輕物、重采購輕管理的思想。有的基層機構(gòu)長期不認真清理固定資產(chǎn)，不認真對單位所使用的固定資產(chǎn)進行全面盤點，存在資產(chǎn)卡片賬與實物賬嚴重不符的情況，財務(wù)人員與資產(chǎn)管理人員互相不配合，各記各的賬，各管各的物，造成資產(chǎn)分類不嚴，資產(chǎn)配置不清晰。同時，財務(wù)人員在平時的報銷工作中，對哪些該記入固定資產(chǎn)而沒辦理固定資產(chǎn)入庫手續(xù)的，未認真督促相關(guān)人及時進行固定資產(chǎn)登記，也未定期與使用部門進行核對，存在固定資產(chǎn)流失現(xiàn)象。

（四）財務(wù)制度不健全，會計核算不具體

疾控機構(gòu)財務(wù)管理工作由本地財政部門主導(dǎo)，其自主性不足，相對醫(yī)療機構(gòu)競爭和管理壓力較小，強化財務(wù)管理需求的意識不迫切，缺乏主動提升財務(wù)管理水平的積極性，致使現(xiàn)有財務(wù)制度陳舊、死板，不能適應(yīng)《政府會計制度》改革需要。

疾控機構(gòu)會計核算沿用事業(yè)單位會計制度核算模式，沒有真正將企業(yè)會計“實質(zhì)重于形式”原則引入疾控機構(gòu)會計核算，比如領(lǐng)用材料核算、預(yù)付款核算等，沒有真正實行權(quán)責發(fā)生制核算，對于會計科目設(shè)置也不具體，特別是待攤費用、預(yù)提費用等科目，沒有形成本單位的會計核算流程，不能真實反映單位財務(wù)狀況、運行成本，最終對單位財務(wù)管理產(chǎn)生消極作用。

三、新制度下疾控機構(gòu)財務(wù)管理對策

疾控機構(gòu)要想健康、穩(wěn)定地發(fā)展下去，應(yīng)該結(jié)合新制度， 制定完善本單位會計核算與財務(wù)管理制度，并且單位財務(wù)管理制度要與其他制度配套， 只有這樣才能充分利用好單位資源，達到單位發(fā)展的最佳狀態(tài)，為社會多做貢獻。

（一）加強預(yù)算管理，推動會計信息披露

新制度明確要求規(guī)范建立預(yù)算管理系統(tǒng)，要求疾控機構(gòu)管理人員提高管理意識，主管部門監(jiān)管到位，財政部門應(yīng)從預(yù)算編制系統(tǒng)著手，把預(yù)算編制系統(tǒng)與核算系統(tǒng)整合到一個系統(tǒng)，以利于財政加強預(yù)算監(jiān)管。《政府會計制度》對單位預(yù)算管理提出了更高要求，這要求疾控機構(gòu)在編制預(yù)算時，要細化到每個項目末級科目，從年初預(yù)算開始，財務(wù)科牽頭，所有科室人員參與，財務(wù)科與各個科室充分溝通，由各科室根據(jù)疾控事業(yè)發(fā)展情況、上級指令性任務(wù)情況，采用零基預(yù)算法編制預(yù)算，再上報財務(wù)科，并充分討論修改，通過“兩上兩下”程序準確編制本單位年初預(yù)算，最后由單位領(lǐng)導(dǎo)集體決定審批上報財政。在下達預(yù)算數(shù)時，同時下達執(zhí)行計劃，重視預(yù)算執(zhí)行率，保證年度均衡安排支出，避免年終突擊開支。若遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件，采取“一事一報”措施，手續(xù)照辦，并且主動接受上級部門，特別是財政部門績效考核，做實預(yù)算管理工作。同時，推動會計信息對外披露，履行會計人員的職責，滿足管理者的需要，公示年度財務(wù)報告、決算報告，報告單位實際財政狀況，接受社會監(jiān)督，促進會計信息質(zhì)量提高，促進單位財務(wù)管理水平提高。

（二）強化項目資金管理，厲行節(jié)約提高效率

疾控機構(gòu)項目資金，特別是中、省級財政補助資金，從年初編制預(yù)算開始就按照計劃納入年初預(yù)算，分項目結(jié)合項目任務(wù)、項目具體活動，整合配套資金，制定詳細的項目實施方案，由項目具體負責的科室牽頭，財務(wù)后勤人員配合，嚴格執(zhí)行項目實施方案，與單位績效考核掛鉤，實時跟蹤項目執(zhí)行進度，發(fā)現(xiàn)偏差，及時與相關(guān)科室溝通、提醒。同時，嚴格按照公共衛(wèi)生專項資金管理辦法，結(jié)合單位實際活動環(huán)節(jié)，制定項目資金使用制度，配合績效管理制度實施，定期開展項目資金績效評價，對評價結(jié)果加以利用，以提高項目資金使用效率。

（三）強化國有資產(chǎn)管理，防止流失

對國有資產(chǎn)，特別是固定資產(chǎn)，應(yīng)完善管理體制，確保安全和完整，對現(xiàn)有固定資產(chǎn)進行清查盤點和技術(shù)鑒定，落實年度計劃報廢、強制報廢或需要大修的固定資產(chǎn)數(shù)，確定固定資產(chǎn)原值、折舊使用情況、剩余使用年限，為次年固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷，打好會計基層工作，從而為真實反映疾控機構(gòu)資產(chǎn)真實情況提供依據(jù)，為后續(xù)資產(chǎn)購置提供決策憑據(jù)，對于報廢或大修的固定資產(chǎn)應(yīng)辦理其報廢、配置以及大修的申請手續(xù)，并把固定資產(chǎn)的配置和大修費用列入年度預(yù)算[6]。

（四）重建財務(wù)管理制度，修訂會計核算制度

新舊制度存在很大的差異，財務(wù)人員應(yīng)該積極結(jié)合單位自身的發(fā)展情況，梳理單位業(yè)務(wù)流程，配合內(nèi)部控制制度、績效管理制度，重新制定單位財務(wù)管理制度，不斷加強疾控機構(gòu)自身的財務(wù)分析能力，促進疾控機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

新制度對疾控機構(gòu)會計核算產(chǎn)生重大影響，按照新制度要求，結(jié)合本單位實際情況，充分考慮本單位會計信息需求，對原會計核算制度進行修訂。從會計科目設(shè)置開始，對明細科目、輔助核算充分討論，形成本單位的會計科目核算體系，特別是新增科目，如待攤費用、長期待攤費用、預(yù)提費用、預(yù)計負責、受托代理負責等。通過邊學邊實踐，形成本單位新的會計核算流程，達到完善本單位會計核算制度、反映單位真實財務(wù)狀況、運行成本的目的，最終對單位財務(wù)管理起到積極作用。

（五）強化會計基礎(chǔ)工作，提升會計人員綜合素養(yǎng)

財務(wù)管理的優(yōu)劣，在很大程度上取決于會計基礎(chǔ)工作的好壞，從領(lǐng)導(dǎo)層面開始，重視會計基礎(chǔ)工作，疾控機構(gòu)財務(wù)人員在加強業(yè)務(wù)學習的同時，按照各自崗位職責，明確各自崗位任務(wù)，在不相容職務(wù)分離的基礎(chǔ)上，出納、會計、財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)各行其職責，主動接受內(nèi)部審計、外部監(jiān)督，不斷提高會計基礎(chǔ)工作。[7]

《政府會計制度》對于從事疾控財務(wù)管理的人員提出了更高的標準和要求，疾控財務(wù)人員應(yīng)努力提升自身的專業(yè)素養(yǎng)，一方面，單位管理層要多為財務(wù)管理人員創(chuàng)造條件，多讓財務(wù)人員外出參加必要的專業(yè)知識培訓，并加以激勵，多讓財務(wù)人員與外界交流、溝通、學習，提升財務(wù)人員工作主動性;另一方面，讓財務(wù)人員不斷了解國家財政新政策、新制度，全力打造疾控專業(yè)化的財務(wù)管理隊伍。

四、結(jié)語

《政府會計制度》改革對疾控機構(gòu)財務(wù)管理影響深遠，給財務(wù)管理人員帶來了機遇和挑戰(zhàn)。財務(wù)管理人員應(yīng)該轉(zhuǎn)變過去的管理思維，勇于接受挑戰(zhàn)，以利于提高管理水平，優(yōu)化財政資源，推進疾控機構(gòu)財務(wù)管理工作實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。同時，在專業(yè)人員、硬件設(shè)施、運作模式等方面應(yīng)采取相應(yīng)措施，基于新舊制度變化與疾控機構(gòu)財務(wù)管理現(xiàn)狀，分析現(xiàn)階段財務(wù)管理的難點，梳理和規(guī)范財務(wù)工作流程，重塑疾控機構(gòu)財務(wù)管理制度和財務(wù)管理體系，切實提升單位管理能力。從長期看，建立有效的監(jiān)控機制，能更好地順應(yīng)《政府會計制度》改革，更好地推進疾控機構(gòu)財務(wù)管理工作，使單位得到持續(xù)、健康發(fā)展。

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作者簡介：張守春（1970—），男，山東單縣人，會計師，專科，主要從事財務(wù)管理研究。