教育PPP項目績效評價研究

何中平　劉素坤

摘要：PPP模式在我國教育事業領域的應用是我國教育供給側改革的重要創新，其應用越來越廣泛。為了提高財政資金的使用效率和教育事業發展水平，本文在探究我國教育PPP項目績效評價研究現狀及問題的基礎上，結合教育項目的特殊性、以過程評價和結果評價相結合原則為主，以全面系統易操作原則為輔，提出一套針對教育PPP項目績效評價的指標體系和具有實際操作性的績效評價方案。

關鍵詞：教育PPP項目;績效評價;指標體系

《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出大力支持公平教育，從而達到質量高的、效果明顯的、更具有公平性的目的，實現現代化高校教育發展的可持續化。近幾年來，我國教育方面取得了重大進展，但也存在一些問題，比如教育方式與體制的滯后性，教育質量不高、高等教育資源浪費不公等現象，學生對生活和學習的環境要求也逐步提高。教育供給側改革單靠我國傳統建設校院模式，不論是在資金、經驗，還是管理方面，都不能滿足學校和學生需求，而PPP模式正好可以解決高校教育建設突出問題，滿足學校基礎設施建設對資金的需求。截至2018年5月31日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中收錄339個教育類PPP項目，研究教育PPP項目績效評價有助于幫助PPP項目推進和管理。

教育領域應用PPP模式是教育改革的創新，教育的特殊性，使得教育PPP項目的立項、實施與監管更加的嚴格。科學客觀的績效評價是確保財政資金合理利用和學校建設運營的重要手段，而構建科學、合理的教育PPP項目績效評價指標體系是績效評價的關鍵步驟。因此，本文以績效評價相關理論為指導，借鑒PPP模式中其他領域項目的績效評價方法和經驗，為教育PPP項目績效評價提供參考;同時，根據教育類項目教育育人等特殊性，綜合建立教育PPP項目的績效評價指標體系。

一、教育PPP項目績效評價研究的現狀和問題

劉夢祺（2017）、呂宜之（2019）從不同視角研究PPP模式在教育領域的應用，以及總結國外成功經驗。徐勤（2018）認為PPP模式是推進教育供給側結構性改革的創新機制，高職院校應用PPP模式運營，有利于激發社會資本活力，但同時也存在著眾多風險。于光輝和張秋敏（2019）也存在類似觀點，認為PPP模式有利于充分發揮市場機制作用，提升職業教育的供給質量和效率。程坤（2015）構建了高校教育PPP項目可行性評價的體系指標，評價了高校PPP項目目前的系統，更高效地運用私人資產的作用。

鮑睿寧和舒家先（2016）以安徽省池州市PPP示范項目為例，分析PPP項目運行績效評價的難點與思考。袁競峰等（2012）以VFM為導向，采用關鍵績效指標（KPI）方法，識別出48個PPP項目績效指標。楊現慶和張會（2019）基于政府監管角度，通過關鍵因素識別，基于四個維度經濟性、效率性、效果性和公共性，構建建設期鐵路PPP項目績效評價指標體系。

綜上所述，目前國內外關于教育PPP項目的相關研究主要集中在PPP模式在教育領域的應用可行性、應用模式和風險管理等方面，但是關于績效評價的相關研究較少，且不深入，研究內容多是定性研究，定量研究較少，因此，本文主要針對教育PPP項目，提出具體的績效評價的原則、內容、構建具體指標體系，實現績效評價簡單化、定量化。

二、教育 PPP 項目績效評價指標體系構建原則及思路

（一）教育PPP項目績效評價指標體系構建的原則

1.過程評價和結果評價相結合的原則

教育PPP項目中績效評價一定要遵循過程評價與結果評價相結合的原則。在PPP項目實踐過程中，有可能存在兩種不同的偏向：一種僅僅注重結果評價，而另一種僅僅關注著過程評價。而實際上來講，“過程評價”是實現“結果評價”的基礎前提，“結果評價”是“過程評價”的最后目標。所以必須結合看結果評價與過程評價，不能片面的關注結果，更不能存在僅僅關注過程的本末倒置的現象。

2.體系完整性和簡單實用性相結合的原則

PPP項目在教育中的應用的績效評價體系要完整、系統、全面地反映出教育PPP項目中應用的實際情況。需要績效評價體系通過各項指標之間的相互配合來完成，其中包括一級指標和二級指標甚至三級指標。這要求各指標相互配合、相互補充，從而系統全面地反映出高校教育在PPP項目中績效各組成部分之間的相互聯系及其內在規律性。此外，各績效具體指標之間的內容、含義、方法方面都要有統一性，要保持相互的銜接。

（二）教育PPP項目績效評價指標體系構建的思路

《關于推廣政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中對績效評價已提出明確要求，同時，PPP項目在立項之前就已經通過VFM評估（物有所值，強調公共產品供給的效率、效能和經濟性），項目立項就意味該項目的效率、經濟性比傳統的投資模式具有優勢。本文主要基于PPP項目操作過程和結果兩個維度出發，衡量其績效情況。

本文研究目的是立足政府角度對教育PPP項目績效評價，幫助政府實現監管職能，督促項目公司嚴格執行合同規定內容，運用績效評價結果建立反饋、調節機制，探索可復制推廣的成功經驗，為教育PPP項目積累數據資料與經驗。

三、教育PPP項目績效評價指標構建

（一）教育PPP項目過程績效評價指標

教育PPP項目評價要求需要完善的過程，從具體方面講，就是做到對其公正性、公平性、公開性和科學性的主要評價。

1.過程的公正性

過程的公正性主要是指PPP項目在教育中的過程要做到遵守法律法規的基本精神和符合基本邏輯的要求。比如PPP項目進入高校教育方面的基礎建設的固定回報問題。雖然現在固定回報的方式已經被中央政府所禁止，但是地方政府在PPP項目的操作中依然會利用固定回報的方式來吸引私營企業的注資。過程公正性的指標體系的二級指標有競爭充分性、政府公信度和準入條款等內容。這些量表都是定類量表，可以根據對特地地區的教育PPP項目前后的變化或專家訪談，問卷調查獲得相應的數據。

2.過程的公平性

過程的公平性是指在教育PPP項目中的過程不能損害特定群體的利益和要求。一般來說，教育PPP項目在實際過程中主要涉及的群體利益包括教師、學生、學生家長、地產擁有者、資產所有者等。所以，教育在PPP項目中的過程必須有這些群體的參與，參考群體的建議與想法。過程公平性的指標體系的二級指標包括了征求廣大學生意見，征求廣大老師意見，征求學校員工意見。

3.過程的公開性

過程的公開性是指在教育PPP項目中的過程要盡力做到公開披露，包括學校PPP項目中的信息公開披露和程序公開披露。教育PPP項目中的過程公開可以使教師學生以及社會各界人士能夠及時準確地了解到項目的必要性、過程以及效果。這保證了廣大老師學生以及學生家長的知情權和參與權，接受社會各界的監督。同時避免政府或私營企業的“暗箱操作”和決策失誤，提高教育PPP項目的科學性，使其增加規范性和透明度。過程公開性評價指標體系包括以下內容：信息披露完備度，信息披露及時度，信息披露準確度。

4.過程的科學性

過程的科學性主要是指教育PPP項目中的程序應該符合科學性和客觀發展規律的要求，過程的科學性在于項目參與人選的科學性、程序的科學性和時間的科學性。人選的科學性要求參與項目的政府人士和私營企業工作人員應具有其應有的專業方面的知識和業務能力。項目中外部人員的參與能夠高效地實現PPP項目的實行。程序的科學性要求PPP項目過程中的程序必須是特定的，不能遺漏。遺漏會導致PPP項目的效率低下。時間的科學性是要求在PPP項目過程中時間充裕。過程科學性的評價指標包括以下內容：時間充裕性，政府機構人員的專業性，法定程序遺漏情況。

根據以上內容構建如表1所示的指標體系。

（二）教育PPP項目結果績效評價指標

結果評價主要是評價在項目中對教育發展的影響。具體包括在教育中對基礎設施建設的發展影響，對教師薪資待遇的影響，學生普遍就學公平的影響。

1.教育基礎設施建設

教育基礎設施的建設主要是衡量教育總體發展程度的指標。教育基礎設施建設的水平可以大致表明特定的教育事業總體發展情況是否存在問題，以及未來的發展要求。目前中國的PPP項目在教育方面的發展還相對落后，供給的穩定性不高，供求之間的矛盾依然非常突出，甚至還會制約整個國民經濟發展。近些年高校擴招擴建，隨之帶來的問題也會增加，為了滿足這種大規模增長所帶來的資金及其他需求，就需要各類企業不斷地在高校教育事業中進行投資，提高市場供給能力。基礎設施建設的評價指標體系包括了基礎設施存量、基礎設施維修情況和基礎設施滿意度等指標。

2.教師薪資待遇水平

對于教育事業的發展來說，教師的薪資及其他待遇是與教育事業的發展緊密聯系在一起的。不僅要求教師的薪資和福利的水平不斷提高，還要求老師的教學教育能力不斷上升。在教育PPP項目中，可以引進私人企業注資學校基礎建設，開設校內商鋪，留住高校生可用資金，高校從中的收益回報即可以工資的方式提高老師的薪資福利。教師薪資待遇水平的評價指標體系主要包括了教師的薪資人均水平，教師數量的穩定性，教師退休補貼等指標。

3.學生普遍就學公平

教育PPP項目的一個重要目標就是要實現全體學生的升學公平，分享社會教育進步發展所帶來的成果，縮小地方的升學差距，以可承受的要求享受教育發展所帶來的成果。對于發展中的中國來說，正是需要高等人才的時候，統籌兼顧，促進經濟發展，這是一個長遠的目標。因此，教育的發展正是其中重要的一項要求，普遍提高學生的教育文化水平和質量，對于中國建設社會主義和諧社會，促進全面小康社會具有特別重要的意義。學生普遍就學公平的評價指標體系主要包括不同階層教育學生數量，教育學生水平，教育學生平均費用等指標。

根據以上內容構建如表2所示的指標體系。

參考文獻：

[1]楊現慶，張會.鐵路PPP項目績效評價指標研究[J].會計之友，2019（20）.

[2]鮑睿寧，舒家先.PPP項目運行績效評價的難點與思考——基于安徽省池州市PPP示范項目的實證分析[J].經濟研究參考，2016（53）.

[3]袁競峰，季闖，李啟明.國際基礎設施建設PPP項目關鍵績效指標研究[J].工業技術經濟，2012，31（6）.

[4]于光輝，張秋敏.職業教育院校PPP模式的風險研究[J].教育學術月刊，2019（07）.

[6]呂宜之.民辦高校融資路徑優化與選擇策略[J].教育發展研究，2019，39（5）.

[6]徐勤.高職院校PPP項目實施中的風險及其治理[J].職教論壇，2018（6）.

[7]劉夢祺.PPP模式在中國高等教育發展中的應用及法學思考[J].重慶大學學報：社會科學版，2017，23（3）.

作者簡介：何中平（1970—），女，遼寧瓦房店人，高級經濟師，主要從事公共事業管理研究;劉素坤（1982—），女，河北邢臺人，講師，博士，主要從事產業經濟研究。