當代西方政府問責制度對我國的啟示

[摘 要]我國的問責制基本局限于行政問責制，面對行政問責制所出現的種種問題我們借鑒了當代西方政府的問責制度，進而對我國的問責制提出建設性的建議——中國必須走向民主問責制。

[關鍵詞]行政問責制;民主問責制;啟示

所謂“問責制”，顧名思義，即對責任的追究。問責制主要可分為行政問責制與民主問責制。行政問責制是政府的違法行為及其后果都必須和能夠受到追究的制度。其包含實行執法責任制和執法過錯追究制，完善并嚴格執行行政賠償制度等，要求做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。目前我國的行政問責制還存在一些問題，譬如：職責權限和責任劃分不清，官本位觀念根深蒂固，行政問責文化滯后，道德自律弱化，民主法律意識淡薄，行政問責配套制度缺失，信息公開制度缺失，績效評估機制缺失，責任主體救濟制度缺失，監督問責制度虛置。

一、借鑒：當代西方政府問責制度

西方發達國家的官員問責體系由立法機關、行政機關、司法機關、政黨、利益集團、新聞輿論和公眾等多個主體組成，問責的形式包括行政問責、政治問責、法律問責和倫理問責等幾個方面，下面我主要詳細介紹的是西方政府的行政問責。

（一）加強行政系統的內部控制，完善行政問責制

政府責任的實現機制之一是行政自律機制，當代各國政府均建立了政府內部的責任控制體系。如行政機關上下級之問的監督、行政監察機關和審計機關對政府機構及其工作人員的監督、行政救濟與行政復議等等。當代西方國家加強行政系統內部控制的措施主要包括如下方面：

1.促進政府行政公開，讓公眾獲得更多的政府行政資料與信息。如美國 1966年公布的《信息自由法》規定了每個機關都應使公眾獲得的信息范圍，規定了公開政府信息的程序等重大法律原則。美國國會于1976年制定了《陽光下的政府法》，該法要求一切行政會議除法定的例外情況，一律公開舉行，公民可以旁聽，會議結束時公開會議記錄。美國 1996年制定了《電子信息公開法》，運用信息技術來提高政府運作的透明度。2000年l1月30日，英國通過了2000年《信息公開法》（Freedom of Information Act 2000），從而打破了英國的保密文化傳統。

2.嚴格規定各種執行機構與代理機構的行政責任。如英國，在傳統的議會主權和部長負責制下，各部部長就政策和部門內部的操作管理向議會承擔個人責任;執行機構設立后，機構負責人通過部長就政策執行和服務管理向議會承擔責任。英國內閣辦公廳每年都對執行機構的發展、運行及其績效狀況進行總結評價并以《執行機構評論》或《執行機構報告》的形式將評估結果公布于眾。議會也要求所有機構做年度報告和財務報表，首先交給國家審計署審核 ，之后上交給國會。執行機構的首席執行官或總裁需要出席公共會計委員會或國會特別委員會的會議.就執行機構的活動問題接受質詢 。

3.完善政府內部控制機制。2003年美國《提升政府責任法》目的是增強監察長工作的獨立性和高效性，以便對行政機關的工作進行獨立客觀的監督和調查。1990年，美國國會通過《首席財務官法案》，要求各聯邦組織任命首席財務官 （CFO），以集中進行財務管理 ，并采用更標準化的會計制度 。首席財務官負責向行政及立法機關報告組織的財務狀況。

4.完善“吹口哨”的檢舉者保護機制。“吹口哨”是對官僚濫用職權進行內部控制的一種方法。“吹口哨”是指對機構內的錯誤行為進行揭露的人，特別是揭露上級的錯誤行為。美國于1989年出臺了《檢舉者保護法》，該法規定，政府雇員可以向特別法律顧問辦公室提供機關違反任何法律、規定或條例、管理極度不善、大量浪費資金、濫用權力或對公共健康與安全構成實質性或特定危險的證據，而無需害怕打擊報復，除非本人同意，可以不暴露身份。

5.強調代表性和公共參與。在行政過程中允許公眾參與及利益集團代表的出現，能夠促使行政官員與公共意見接觸。如美 國 1946年的《行政程序法》、1972年的《聯邦咨詢委員會法案》以及1978年的《文官改革法》均設定了相關條款 ，以鼓勵代表性與公共參與。

（二）加強議會對政府的政治控制，完善政治問責制

民主政治制度下，政府的一切施政措施及其工作人員的一切行為都必須以民意為依據，因而，政府必須對民意負責.進而應對民選的代議機構負責。政府對議會的責任是一種政治責任，政府承擔政治責任的方式主要包括被質詢、道歉、辭職、接受不信任投票、承擔不信任案后果，解散等。

（三）加大責任追究力度，完善法律問責制

政府及其工作人員違反法律規定的義務、違法行使職權時，必須承擔相應的法律后果，即法律責任。行政機關的違法行政行為必須被撤銷、變更、確認違法、責令重作、損害賠償;公務員因違法失職、濫用職權、貪污腐敗等行為必須受到行政處分和刑事處罰。政府是為公共利益服務的法人，當政府機關的行為侵害人民權利時，應像其他法人組織一樣承擔侵權賠償責任，當今許多國家都制定了國家賠償法;20世紀中葉以后，政府侵權賠償責任的范圍不斷擴大，政府賠償的范圍幾乎覆蓋了所有的行政領域。

（四）加強主觀責任對公務員行為的內部控制，完善倫理問責制

政府責任的內部控制手段即主觀責任，是指忠誠、良心以及認同，它是行政者自己本身對責任的感受。倫理是公共行政人員對其行為的一種“自我責任”（self-accountability），或一種內部控制（inner—check）的形式。這種內部控制需要通過要求公共行政人員遵循一系列外部標準才能得以實施。這就要求確立相應的倫理責任制度。

二、啟示：從行政問責制走向民主問責制

行政問責是按照行政管理系統，上級追究下級官員在重大問題上行政責任的制度。民主問責制是民主憲政所特有的官員（包括最高層官員乃至政府）問責制度，它不僅包括行政問責制，還包括一系列其他問責制。民主問責制度具有問責主體范圍廣，問責系統化、規范化、科學化，問責制度化等特點。

民主問責制是我國建設法治政府的一個重要實現途徑。我國目前民主問責制剛剛起步，各種配套制度和機制尚未建立，民主問責的氛圍尚未形成，因此，要建立并實施真正意義上的問責制度，必須從以下幾個方面著手：

（一）由“權力問責”向“制度問責”轉變

我國目前實施的行政問責帶有大量的人治色彩，以往的責任追究，往往以“權力問責”的方式進行，出了問題，追究與否、追究哪些人、什么范圍、什么依據、什么程度、什么責任，主要根據上級領導的意圖和意見進行，隨意性較大。這就導致追究“直接責任”多，追究領導層“間接責任”少，追究一把手領導責任的就更少。而實行“制度問責”后，出了問題該不該追究責任，追究誰的責任，更多的是依據事實和有關規定來進行。《中華人民共和國公務員》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等，成為問責處分的主要依據，其處理程序更加制度化、規范化。這個顯著變化標志著我國現行問責制正在由“權力問責”向“制度問責”轉變。

（二）由“同體問責”轉向“異體問責”

根據我國現行的政治架構以及憲法和法律的相關規定，對政府機關及其官員擁有合法問責資格的行動者很多，其中包括人民代表大會及其常委會、司法機關、上級政府機關、政府的專門監督機關（包括監察機關和審計機關）、政黨（包括民主黨派）、社會團體和公民個人等。雖然它們都擁有問責政府及其官員的資格和權力，但實際的情況卻是除了中國共產黨、中央政府或上級政府機關外，其它的行動者都是缺位的。在既有的問責事件以及社會關注的“審計風暴”和“環評風暴”中，人大（代表）、政協（委員）和民主黨派（成員）等無一例外地全體失語。因此，嚴格說來，當前的問責制只是政府體制的自我監督和自我修正，更多具有組織管理層面上反饋控制的含義，而不具有憲政意義上權力制衡的價值。而從民主政治的角度講，控制政府責任不僅需要行政體制內自上而下的等級控制，而且更需要包括公民或社會團體、民主黨派、司法機關和立法機關等所廣泛施加的民主監督。相比于“同體問責”，“異體問責”更具有公信力，更有效力，而且還是“同體問責”的基礎。就對問責者的問責而言，問責制顯然已經超出了對政府及其官員問責的范疇，而是包含了對其他具有行政監督權的國家機構及其官員的問責，從而涉及到更加基礎性的民主責任制度。在這個層面上，問責制是更加龐大的民主政治責任制度的有機組成部分，并依靠民主責任制度的發達和進步而得以發展和完善。

（三）加大政務公開和政府透明度

目前，只有大力推進電子政務和政府信息化建設，提高政府透明度，實施政務公開，才能把政府及官員置于公眾監督之下。立法機關可通過多種方式行使問責主體的權利，例如，進行獨立調查，舉行聽證會，開設代表與公眾之間的電話熱線等。

（四）構建新的官場文化

問責制度要求政府對公眾負責，而傳統的吏治文化要求只對上級負責，在幾千年官本位的背景下，有不少的領導干部只講“政績”不講官德，只唯上級是從，只看領導臉色而不顧公民的需要，甚至為了“升官發財”而貪污腐敗，損害黨和政府的形象，嚴重損害人民群眾的根本利益。所以，新舊官場文化還有不小的沖突，需要很長時問來適應、磨合。問責制同樣有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責任范圍擴大、甚至掩蓋更大責任的工具。而兩種官場文化之間的過渡，也可以說是中國政治、經濟和社會文化總體轉型的一個部分。

總之，行政問責制存在很大的局限，在依法治國，政治的民主化和責任政府理念的背景下，民主問責制的啟動將有利于提高官員的自律性、責任心及為人民服務的質量;有利于打破干部“能上不能下”的陋習;有利于促進干部作風的轉變;有利于整肅“吏治”，維護執政黨和政府的信譽，從而更大程度地保護公眾利益，推進我國政治文明建設。

參考文獻：

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[2]韓志明《“后風暴”語境下的政府問責和問責制》，《甘肅行政學院學報》，2008年第2期

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[5]劉亞玲、張 航《我國行政問責制的發展現狀綜述》，《內江科技》，2008年第7期

作者簡介：

王婭娜，女，中南民族大學公共管理學院助教。