突發公共衛生事件應急審計探究

朱智鴻

【摘要】新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件爆發以來，我國各級政府投入了大量財政資金，社會各界捐贈了大量款物支援湖北疫情防控。國家審計有義務監督好公共財政資金的使用、維護好社會各界愛心款物的公平分配秩序。為此，圍繞突發公共衛生事件的突發性、社會危害性、預期不確定性、處置復雜性等特點，尋求在應急審計的組織架構、法規準則、職能定位、方式方法上有所突破，從應急審計管理預案制定、應急審計內容確定、應急審計運行流程再造、應急審計質量管控方面進行突破性制度設計，將應急審計監督有機內嵌于國家應急管理體系中，進而提升突發公共衛生事件的處置水平。

【關鍵詞】突發公共衛生事件;應急審計;國家審計;管理預案

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）07-0092-5

一、引言

從2020年1月開始持續發生的新冠肺炎（NCP）疫情突發公共衛生事件，牽動著黨和政府以及全國人民的心弦。除了全國數萬名醫護人員不顧生死逆行武漢馳援疫情防控，國家也立即啟動了財政應急預案，短短數日籌措到1000多億元的財政資金并將其用于疫情防治工作，社會各界也紛紛捐款捐物支援湖北。海量的款物能否被高效及時地分配到疫情防控的各個層面供其使用，全國人民都非常關注和期待。

國家審計在突發公共衛生事件（簡稱“突發事件”）中如何監督好公共財政資金的使用、維護好社會各界愛心款物的公平分配秩序，既是確保財政資金依規使用的職責所在，也是回應社會關切、促進公平正義的必然要求，更是服務好突發事件平穩有序處置的題中之意。如何在突發事件中統籌審計監督人力資源、準確定位審計監督主責與邊界、及時披露公共款物使用信息、同心同向服務好突發事件的平穩有序處置，既是審計服務國家治理的現實迫切需要，也是國家審計業務拓展的新興研究方向，以及突發事件應急審計學術研究的傳承和延續。

二、突發事件概述

突發事件，是指突然發生的造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒及其他嚴重影響公眾健康的事件[1] 。

（一）突發事件的主要特點

1. 突發性。通常由于群體性不明原因疾病研判的醫學專業性要求和傳染病法定程序使然，在未形成一定規模危害的情況下，由病源等引發的公眾健康問題在潛伏一段時間后往往會突然大規模爆發，既會嚴重損害公眾生命健康，也會極大地影響正常社會秩序，讓社會和群眾猝不及防，來不及進行必要的緊急補救和應對。

2. 社會危害性。突發事件一旦大規模爆發，會廣泛傳播到多個區域或地區，對人民的生命健康造成嚴重的甚至是毀滅性的打擊，進而影響家庭完整、財產安全和社會穩定。同時，也會連鎖引發各類醫療資源、生活資源、公共交通、商業流通、生態環境、學校教育、網絡輿情和工業生產等各個領域的波動和恐慌，打破社會正常秩序和平衡狀態。

3. 預期不確定性。正是由于突發事件的突發性，造成了疫病的潛伏性、隱蔽性、復雜性、流行病學專業性等具有不確定性。因何致病？傳播鏈是什么或通過什么介質傳播？醫學治療技術難點在哪里？未來趨勢是什么？何時趨于消亡？這些問題都有待持續觀察、研判。這種不可預見性、不確定性，讓相關部門很難對事態的形成和發展給出一個明確的時間表和步驟圖，給非程序化決策帶來了很大的挑戰[2] 。

4. 處置復雜性和綜合性。由于醫學知識的專業性很強，每個生命個體的生理體征各異，因而突發事件的群體性疫情傳播方式極為復雜，短期內了解并掌握防控規律實為不易，既要具備一定的專業知識和科學精神，也要具備一定的社會綜合治理閱歷和經驗。處置這樣的事件，需要專業支持和社會管理兩個層面共同綜合發力，統籌體制機制程序和工作效率效果的有機統一，兩者缺一不可、互為補充。

（二）應急處置對審計的要求

1. 及時監督，滿足信息公開。應對突發事件除了需要醫護人員，還需要消耗大量的財政資金和生產生活物資。這些海量資金和物資的來源、撥付、調配、使用等各個環節的執行情況，既關乎事件處置本身的效果和進展，又會引起社會的廣泛關注。因此，審計監督及時、高效、簡便、有效地介入，既是促進醫護資源公平有序使用的必要之舉，又能夠憑借其獨立立場適時披露權威的客觀信息，營造有利于警示和提醒突發事件處置氛圍。

2. 實時介入，滿足預防需要。由于突發事件的突發性，相關部門通常來不及提前準備預案。因此，為了確保現場處置的精準、恰當與公平，就需要審計實時跟進介入，事后再行監管就意義不大了。對于各項醫護資源的分配使用，要實時引入第三方審計，使其以旁站式的監督方式共同參與相關工作，發揮其預防糾偏的作用。為此，就要求審計從傳統的事后監督模式調整為全程實時跟蹤模式，以及時發現突發事件處置工作中存在的不規范、不合理的苗頭性、傾向性問題并促進整改[3] 。

3. 專業建議，滿足服務需要。突發事件處置工作中難免會出現一些未盡事宜或不周全的情形。除了職能主管部門應及時發現、調整資金和項目管理中的不足，審計監督部門也可跳出事務性工作，以旁觀者的立場更為清晰準確地洞悉突發事件處置工作中的風險和漏洞，以專業的視角提出健全相關政策制度、規范資金物資管理、完善項目執行等方面的建設性建議。這就要求國家審計除發揮好基本監督職能外，還要站在更高層次上為有效提高突發事件處置效率和恢復工作秩序發揮建設性作用。

三、突發事件應急審計的改革架構

（一）常規審計現狀

由于《審計法》等法律法規賦予了審計工作的法定地位，所以審計機構的設立、工作履職、人力資源調配和經費保障等都是單獨列支的，旨在確保其立場獨立、程序嚴謹、工作專業、結論權威，具有其他監督形式所不具有的綜合性和全面性。國家審計常規模式在常態化經濟社會發展中發揮的監督、評價、鑒證職能有著不可否認的優勢，但在處置突發事件的緊急狀態下，其法定的程序、固化的模式、科層式組織架構、嚴格的準則規范不夠契合突發事件的突發性、公共性等特點，存在過于追求程序法定而降低效率等問題。無論是審計的目標程序、方式方法、準則依據，還是審計質量控制、審計信息披露，都囿于傳統經典的審計理論架構去安排部署對突發事件的審計監督。如果在救災款物審計運行模式、應急審計組織架構和審計質量風險管控等一系列制度安排上突破不大，就不能很好地凸顯審計服務于突發事件處置工作的大邏輯，從而不能理順突發事件為主、審計為輔的主次關系。

（二）應急審計改革架構

對于突發事件應急審計工作，宜將原來從審計角度來迎合突發事件的監督服務轉變為從突發事件角度來研判審計監督的制度安排。通過研究思路的調整，從審計監督定位、組織架構、監督模式、程序再造等方面進行部分突破性的設計創新，為突發事件平穩有序處置提供契合的監督保障。所以，應緊緊圍繞突發事件的特點和應急處置要求，聚焦疫情防控相關決策部署的落實情況，相關財政、稅費、貸款優惠減免等政策的到位情況，各級財政安排的疫情防控資金管理使用情況以及社會捐贈款物的分配使用情況，從應急審計的管理預案、組織架構體系、運行流程再造、質量管控和信息披露等方面進行突破性制度設計，將應急審計監督有機內嵌于國家應急管理體系中，助推突發事件的有效處置。

（三）應突破的重難點

1. 法規準則方面。《審計法》和《審計法實施條例》有關審計機關職責的條款中，均未明確對突發事件審計的表述。在《國家審計準則》中也沒有對突發事件的審計人員方案、證據記錄、信息披露、質量控制等審計細則進行規范，僅在其第四十五條年度審計項目計劃執行過程中的第三項有簡單表述，即“突發重大公共事件需要進行審計的應當按照原審批程序調整”。在審計法規準則方面，針對突發事件的審計監督還是空白，沒有既有的可遵循依據或規則，而且在常規審計中所形成的審計準則、審計框架、審計程序和審計風險防控體系，以及相對穩定成熟的審計監督模式，均無法適用于突發事件跟蹤審計。所以，對突發事件的應急審計對象、內容、方法、程序和審計介入的時機、節點、組織形式及審計成果等審計全流程，在審計準備、實施、報告各階段適宜的審計程序框架和審計取證、質詢、成果的專業工作細則和規范，以及對各種應急事項落實情況的績效考核和評價標準等方面要重點進行全面設計安排，力爭有所突破以實現應急審計的科學化、規范化。

2. 職能定位方面。突發事件不僅會直接對人民的生命健康安全造成重大損害，還很容易引起社會恐慌和不穩定情況的發生。應對突發事件既需要醫學專業處置能力，也需要社會綜合處置能力作保障。在社會綜合處置能力體系中，除了必需的相關應急職能部門協同配合工作，體制機制內的督辦監督也是不可或缺的重要力量[4] 。應急審計的職能定位就應圍繞高效快捷地處置突發事件主線進行謀劃。要把應急審計的國家治理政治站位融入具體的業務履職中，傳統的事后監督職能就要轉化為實時應急處置的現實動能和工作合力，評價職能就要轉化為應對突發事件輿情演進的正向“發聲器”和主旋律引領者，鑒證職能就要轉化為干部干事謀事的強力站臺和支持者。通過緊密融合在突發事件處置的干部隊伍中，寓監督于服務，既作為普通干部參與社區患病人員的隔離工作，也親自加入紀監隊伍進行盡責的督查問效，把“裁判員”的定位合理拓展到“運動員”定位，以精湛的專業精神和良好的政治素養匯合成應急處置的磅礴力量。

3. 方式方法方面。常規審計中的審計計劃報批、項目實施、問題披露、報告呈送等都有嚴格的業務流程、格式規范和時限要求。在突發事件審計中，原來的審計項目立項、成立審計組、送達通知書、查閱財務賬簿、個人調查、報告征求意見、處罰批復、審計信息披露等若干環節、程序、方式方法，都要服務于應急總要求。多人編組共同組織實施可能轉變為單兵作戰，見人見事見物可能轉變成可控的票單、照片、視頻、通話記錄，關鍵環節的內控流程可能轉變成人盯人、事連事、物見物，相關的制度規則可能轉變成現場的責任擔當和良知呼喚，嚴謹規范的工作底稿可能轉變成諸多單個結果和樣式各異的原始單據，逐級報批呈送的公文范本可能轉變成電話匯報、郵件轉發和微信或QQ留言，對外信息披露公告可能轉變成不定時公布的數字、品名、規格、問責名單等。面對海量的受眾人群、龐大的資金款物和應急處置需求，傳統的人工檢查手段、事后審計介入、固化的現場審計模式、單一的取證方式和嚴謹的時限程序要求，都要為適應應急審計而實時調整。

四、突發事件應急審計具體路徑

（一）應急審計管理預案制定

1. 應急審計組織機構。要把應急審計從常規審計中獨立出來，明確其性質、定位、范圍，把握其規律、特點、原則和要求。當下疫區均成立有疫情防控指揮部，下設辦公室和綜合組、醫療救治與疾控組、物資與市場保障組、宣傳組、社會穩定組等若干工作組。特別是物資與市場保障組承擔著大量醫護設備器械和生活保障物資的管理、調撥、使用工作。從應急審計介入突發事件處置工作的高度，除了在審計部門內部成立傳統的科層制領導機構對接外部相關業務，還宜將審計人員按照“二二制”分為兩部分：一部分嵌套編入物資與市場保障組，和該組人員形成“1+N”團隊，確保每一個工作小組都有一名審計人員進行具體業務跟蹤審計，發揮業務審計的專業監督作用;另一部分編入各級督導組或地方紀監部門，憑借其專業優勢履行各項應急處置工作的政治監督和防控措施的落實督辦職責，發揮政策審計的政治監督作用。

2. 應急小組的工作職責。政府審計部門應急領導小組主要負責統籌安排部署國家審計機關自身疫情防控工作，對接協調疫情防控指揮部的相關事宜，及時協同國家監委督查、檢查工作并實時反饋應急審計中發現的問題線索[5] 。外調參與物資與市場保障組的審計組，主要負責捐贈款物、醫護物資和醫護費用的捐繳、管理、分配、使用等環節的實時監督鑒證工作，及時預防、糾偏、改進、建議相關應急處置工作中的不妥或尚待完善的地方，服務于突發事件應急處置工作大局。參與督導組或紀監部門的審計組，主要圍繞疫情防控、醫療救治、物資保障、交通運輸、市場監管等重點領域，對相關職能部門的履職情況開展全程督查，同時督促各級黨委、政府認真落實中央決策部署要求。

3. 應急處理程序和措施。在審計計劃立項階段，由于無法預測突發事件所涉及的范圍、時限、人群等，一旦突發事件爆發，衛生、民政、交通、財稅、疾控、醫藥、紅十字會、公益組織等都應列入審計監督對象，凡是經手的款物流程都是審計監督的范疇。因此，應急審計計劃涉及所有需要處置的事件變化，應急時期由審計應急領導小組統籌擬定包羅上述情形的概念性計劃，便于涵蓋所有情況以及一次授權審計所有后續事項的情況。對于審前調查、審計方案制定和審計通知書送達等程序，只能圍繞突發事件的當下形勢和發展進程加以簡化或省略，審計人員要憑借其專業素養和職業判斷靈活應對各種現實情形。對于審計工作底稿、日志記錄、質量內控等，審計人員也要結合事態緊迫性、重要性、有效性、可操作性等實際情況，不唯痕跡、不唯格式、不唯載體，敢于負責擔當并朝有利于事件處置的方向去履職盡責。對于審計信息披露、報告公示、成果共享發布等，必須緊扣時效性，不唯文本形式，依托信息化傳媒手段第一時間報批后盡快發布出去，占領輿情信息的主流風向，有力地揭示真相、戳穿謠言，靈活、快捷、準確、言簡意賅地做好審計信息的公告工作。

（二）應急審計對象及內容確定

1. 疫情防控財政資金。主要是各級政府將財政資金用于患者救治、醫院建設、醫療設備采購、消殺防護用品購置、藥品生物試劑添置，以及醫務人員補助、獎勵和其他公益性事務的撥付支出情況。著重審計此類財政資金的撥付及時性、投入額度充盈性、使用投向精準性和支出內控有效性。

2. 社會捐贈款物。主要是由民政部門和紅十字會以及在冊的各類社會公益性、非營利性組織，對自身發起募集或社會各界主動捐贈的財物款項、生活物資、醫護設備、定向捐贈物資等的收納、分配、使用等情況。著重審計此類發起組織的募集資格合法性真實性、管理運營規范性、信息公開透明性以及受助群體受益面和滿意度。

3. 財稅政策落實。主要是圍繞防控物資生產、醫藥生產流通、醫療救助服務、疫苗藥品研制等行（產）業，政府出臺的財政貼息、專項紓困基金、優惠貸款、稅費減免緩等政策的落實情況。著重審計此類政策在各環節落實的順暢精準性、效果顯著性及保障應急處置有效性和服務疫情防控復工復產統籌性等。

4. 金融支持。主要是財政、發改、工信、人行等部門為重點保障疫情防控企業資金，支持其技術改造和產能提升項目的專項貸款補助金融扶持政策的落實情況，以及降低融資成本、續貸政策安排、延長還款期限、減免信用擔保等情況。著重審計金融支持的實體企業與疫情防控的真實相關性、扶持對象力度精準性、資金額度成本可接受性和金融服務對接順暢性。

5. 疫情防控工作總體部署落實。主要是疫情城鄉社區防控、患者救治、醫護生活物資保供、線上營商環境、精準復工復產、減負穩崗就業、重點項目建設等具體“兩統籌”政策部署推進情況，以及圍繞上述政策落實中干部擔當作為的精神狀態和履職盡責能力表現等情況。著重審計各級政府工作部署在落實中的基層重視程度、進展速度、效率效果和干事主觀努力度等。

（三）應急審計運行流程再造

1. 針對疫情防控財政資金管理使用情況的審計。充分借助金審工程、財政云、人大預算聯網監督系統等專業官方軟件工具，并聯互通實時監控每筆資金的立項預算、撥付到賬、使用方向、發揮作用等情況。充分利用信息化手段減少線下現場審計接觸，憑借網絡采集報送數據、電話問詢項目資料和電子數據送達等方式進行審計協調銜接核實，以最便捷的方式、最短的時間、最高的效率從撥付速度、投入額度、使用精度、內控效度等方面履行監督職責，助推財政防控工作。

2. 針對社會捐贈款物情況的審計。宜從相關官網上核查各級民政、衛生部門以及紅十字會、慈善協會等社會組織的資質合規性、接受捐助賬戶渠道的合法性以及捐贈款物收發制度的健全性，借此起底各類募集組織的真實性與公益性。對捐款物資的接收、登記、發放、使用、管理各環節流程進行審計時，除了采取必要的現場審計、實地清點、逐筆核實等旁站式審核監督，還宜運用現代物流掃碼、貨幣流水等第三方物流企業、支付系統的技術數據來輔助梳理、比對款物流向和用途等。特別是要關注金額較大的定向捐贈和其他支出等費用，既要管控面上不亂，也要督促點上不假，以果敢擔當鑒證捐贈款物管理的有序規范性、預防糾偏分配使用的不合理性、支撐公益輿情信息的公開透明性。

3. 針對相關財稅政策落實情況的審計。宜協同調用稅務系統、非稅收入系統、人社系統和社保系統的大數據信息，聯網聯審稽查疫情防控物資關稅免征、新購醫護防控設備稅前扣除、增值稅退稅、交通運輸等生活服務業增值稅免征、醫務防疫工作者臨時性補助個人所得稅免征、重點保供車船稅免收、社保費緩繳、小微企業房產稅和城鎮土地使用稅減免等情況。此類信息完全可以通過非現場審計方式，以電子數據取證形成電子審計工作底稿，將審計稽核的未落實信息第一時間反饋給相關財稅部門和企業或自然人。同時，還可精準進行點對點的問卷調查，從財稅政策執行的便利性、效果顯著性和服務滿意性等方面印證政策的有效性、及時性和關聯性。

4. 針對金融支持情況的審計。首先要審核是否及時出臺了應對復工復產降低融資成本、延緩還貸期限、減除信用擔保等政策，其措施的精準性和可操作性是否契合重點企業、小微企業的金融需求，是否用足用好了出口退稅、出口信用保險等合規的外貿政策工具，對疫情防控重點物資保障企業是否給予了專項補助，政府專項債券的發行所籌款是否及時投向了重點項目。這些金融措施落實情況可以通過對銀行、證券機構等出臺的文件和具體經辦的金融票據底單核驗，來佐證其對疫情防控實體工作所發揮的支持作用。特別是要從企業角度去體驗接受金融扶持的便利度和設置政策門檻的適宜性，盡可能避免出現明支持卻暗地設立重重障礙等情形，從形式到實質對金融支持政策審深審透。

5. 針對各級政府防控政策部署落實情況的審計。從政府機構層面梳理各應急防控工作組的職責分工、工作銜接、信息共享、管理效能等反應機制的有效性、順暢性、快捷性，研判應急管理與應急服務聯動的綜合協調性、集中統一性、指揮準確性。根據救治和隔離兩大關鍵點有針對性地分類督查審計。圍繞救治工作，針對醫護物資計劃、采購、調運、分送等保供鏈逐一發力，配合市場監管部門嚴厲打擊假冒偽劣、囤積居奇、哄抬價格等違法行為，督促并維持良好的營商環境，對重點醫療設施工程項目的施工進展情況進行跟蹤審計。圍繞隔離工作，要下沉到社區走訪觀察“應收盡收，應治盡治”，配合督查組和國家監委對隔離防控設施、制度、效果進行評估，以此倒逼干部工作到位。同時，還可以通過調閱財政、發改、工信、交通、統計等部門的數據來甄別復產、就業、項目推進的經濟回暖跡象，為救護醫治和經濟發展“兩統籌”提供決策依據。

（四）應急審計質量管控

1. 在審計計劃立項方面。緊緊圍繞黨和政府的工作重心，把與疫情防控有關的事項統籌列入當下最重要的審計任務，根據疫情防控情況和審計資源及時安排延伸審計范圍。為節省時間和制度成本，采用一次審計立項授權涵蓋全部疫情應急審計任務的方式，使審計人員遇事隨時可以開展審計監督，從法理上明確隨機應急審計的合法性[6] 。

2. 在審前調查、審計方案制定和審計通知書送達等方面。依靠審計人員的專業素養和職業判斷，圍繞應急事件的具體情勢，因勢利導并靈活運用復核、查驗、網詢、比對、清點等方法組織實施審計工作，盡可能簡化文稿類撰寫、報批、送達等程序，實現馬上進場、馬上調查、馬上實施。對于審計工作底稿、日志記錄等原始資料，要結合事態緊迫性、重要性、可操作性等實際情況，不唯痕跡、不唯格式、不唯載體，借助審計OA辦公系統和AO現場審計實施系統，輔以微信、QQ、釘釘等社交軟件，及時上傳、下載第一手原始資料，為審計活動報備必要的文檔底稿，通過信息技術來保證現場審計質量。

3. 在審計信息披露、報告公示、成果共享發布等方面。圍繞時效性和社會輿情關注點現場核實審計信息，并通過電話、自媒體、社交軟件等第一時間向上級匯報、確認、訂正授權后，立即在審計官網、疫情防控指揮部官媒和主流媒體上及時發布出去，盡可能伴隨事態實時進展同步、準確地披露信息，以盡可能預防謠言、非主流民意的出現。既要為政府實時決策提供依據，更要通過審計第三方獨立立場引導社會大眾了解并接受現實應急狀況。總之，要將應急審計信息關聯到疫情防控數據庫中心，實現高度數字化、網絡化、關聯化和便民化。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?胡明暉.國家基本公共衛生服務項目資金績效審計探析[ J].中國衛生經濟，2017（1）：92 ～ 93.

[ 2 ]? ?王偉平，鄭明磊，馮敏娜.我國突發公共事件應急資金管理使用的問題及對策研究[ J].經濟研究參考，2017（33）：11 ～ 14.

[ 3 ]? ?翟曉敏.重大突發性公共事件全過程跟蹤審計研究——以汶川地震全過程跟蹤審計為例[D].廣州：廣東外語外貿大學，2018.

[ 4 ]? ?王中信.重大突發性公共事件全過程跟蹤審計方式探討[ J].審計研究，2009（6）：3 ～ 7.

[ 5 ]? ?靳思昌.公共政策執行跟蹤審計與國家治理[ J].財會月刊，2017（16）：119 ～ 123.

[ 6 ]? ?劉莉娜.應對突發公共事件中的國家審計問題研究[D].長沙：湖南大學，2010.