農村普惠金融之發展現狀、問題及應對

2020-05-11 19:07:21韓磊張生太

財會月刊·上半月 2020年4期

韓磊張生太

【摘要】普惠金融的內涵是包容，通過建立高效的金融服務體系為社會所有群體提供金融服務，服務對象為金融弱勢群體。因此，普惠金融的建設與改革重點是農村地區的金融發展。自2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”目標以來，我國農村普惠金融發展實現了質的飛躍，具體表現為金融服務主體多元化和農村中小微企業收益不斷增加等。但是，農村經濟發展的相對滯后以及農村金融體系的不健全，導致農村普惠金融還面臨著金融政策難實施、非商業化模式難以持續以及法律監管體系缺失等問題。對此，可考慮從法律制度優化、政府市場關系及金融產品和服務創新等角度尋找具有針對性的解決策略。

【關鍵詞】普惠金融;金融創新;農村經濟;金融改革

【中圖分類號】 F832? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）07-0148-6

自2013年11月黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”的目標以來，農村金融體系建設成為我國金融改革的重點，并逐步將農村普惠金融作為實現鄉村振興戰略以及開展農村金融扶貧的重要手段。農村普惠金融的服務群體是那些受到地域、價格等因素影響的金融弱勢群體，該群體長期面臨金融服務供給不足等問題。加強農村金融供給、開展農村普惠金融是推動農村經濟發展、全面解決“三農”發展問題及實現小康社會的關鍵。普惠金融的概念來自包容性金融，其核心是通過金融機制和體制的建設全方位地為社會群體提供金融服務。因此，推動農村普惠金融的關鍵是不斷提升農村金融覆蓋率與滲透率，以低收入、貧困農村居民以及農村中小微企業為主要服務對象，通過提供多樣化的金融服務，全面推進農村普惠金融政策的實施。

一、文獻綜述

較多理論和實證研究都表明，農村普惠金融對農村經濟發展具有重要影響。陸岷峰等[1] 從金融科技創新角度出發，認為在互聯網金融的發展背景下，農村普惠金融可以發揮較大的作用，通過技術創新，農村普惠金融有利于緩解農村金融信息不對稱、降低交易成本以及控制風險，對農村金融體系的變革具有重要推動作用。蔡則祥等[2] 從國際農村普惠金融發展體制的比較角度出發，認為在當前我國經濟下行壓力較大的情況下，國外的農村普惠金融已成為保障經濟發展的重點;發展農村普惠金融的關鍵點在于提升農村金融服務的深度與廣度，并且需要依靠政府、企業和個人的共同努力[3] 。唐文婷等[4] 從實證角度出發，論證了農村普惠金融的發展具有農村減貧效應。其中，農村普惠金融的減貧效應具有“U”型特征，當普惠金融發展到一定程度并達到拐點時，減貧效應會不斷增強。

同時，談勇賢等[5] 的實證分析還表明，農村普惠金融對農村勞動年齡多維貧困具有較強的改善提升效應，尤其是對處于一維貧困和二維貧困中的農村人口影響最為顯著，包括改善收入、教育以及就業等問題。然而，發展農村普惠金融是一項復雜而又艱巨的系統性工程，存在農村金融市場建設不足、農村金融產品缺乏創新以及農村金融法律和監管政策滯后等問題。

因此，加大對我國農村普惠金融發展的研究，不僅對我國農村金融和經濟發展意義重大[6] ，同時也對我國擺脫經濟下行壓力、探尋新經濟增長點、推動國民經濟全面發展具有重要意義。

二、我國普惠金融發展現狀

我國普惠金融之所以能夠實現快速發展，離不開金融機構、政策性銀行以及互聯網金融等創新型金融的快速崛起與發展。多元化的金融機構組成不僅有利于豐富金融市場產品與服務，還能實現不同金融機構主體之間的補充，為我國普惠金融的實踐提供必要的支持，具體如下圖所示。

1. 普惠金融主體多元化發展，各金融機構積極創新。長久以來，政策性金融機構以及銀行等傳統金融機構都是維護金融市場穩定、推動金融市場改革的重要主體。因此，在我國發展普惠金融的大環境下，政策性金融機構和傳統金融機構一直都呈現出一馬當先的態勢，成為我國普惠金融發展與推廣的關鍵。同時，隨著我國互聯網、物聯網以及云計算和大數據等現代互聯網和移動通訊技術的普及，借助現代科技而不斷衍生出的新型創新機構也逐漸成為普惠金融市場的重要組成部分，不斷彌補政策性金融機構和傳統金融機構的缺陷，從而豐富了我國普惠金融體系[7] 。

當前，我國政策性金融機構、傳統金融機構以及新型金融機構等普惠金融服務的提供主體均利用自身資源和技術優勢，積極探索普惠金融發展模式，并在此過程中形成了極具特色的普惠金融，推動了我國普惠金融的發展。①對于政策性金融機構，我國農業發展銀行針對糧棉油農產品出臺了專門的貸款業務，將產業化經營與中長期貸款作為普惠金融行動的兩翼，形成了以中間業務為核心的“一體兩翼”發展模式，為我國“三農”問題提供了全新的解決思路。②對于政策性擔保機構，其在國務院的領導下建立了國家融資擔保基金，通過股權投資和再擔保等形式支持中小微企業和我國“三農”發展。③對于傳統金融機構，國有商業銀行以身作則，成為普惠金融發展的重要載體。其中，中國農業銀行拓展了服務領域，成立“三農”縣域事業部，將金融資源下放，為“三農”提供更加專業的金融服務。④互聯網金融平臺及金融科技企業牢牢抓住技術創新所帶來的紅利，通過網絡拓展傳統金融的銷售渠道，通過技術整合社會閑散資金，從而實現金融的“匯聚—再分配”，加速社會閑散資金流動，為長尾理論末端的更多人群提供金融服務，拓展了傳統金融領域邊界線，從根本上推動了普惠金融的發展[8] 。

2. 利好政策不斷出臺，“三農”及中小微企業成為最大受益者。我國《推進普惠金融發展規劃（2016 ～ 2020年）》政策的出臺，標志著我國普惠金融創新改革的大幕正式拉開，各大金融機構紛紛出臺利于普惠金融發展的相關政策，使得金融服務領域不斷拓展、金融服務效率不斷提升，眾多市場參與主體從中受益。從政策內容來看，普惠金融政策涉及企業發展的各個領域，包括信貸政策、財稅政策及融資政策等，具體內容見表1。

3. 基礎設施不斷完善，普惠金融發展成果顯著。金融基礎設施是金融發展的重要基礎，同時也是普惠金融發展的必要條件。在普惠金融發展成果方面，2019年上半年，我國人均擁有7.6個銀行賬戶、持有5.7張銀行卡，較2014年分別增長60%與50%。支付手段發生變化，移動電子支付成為主要支付手段，其中82.39%的成年人使用移動支付，銀行等金融機構的移動支付達到434.24億筆，交易金額達到166.08萬億元[9] 。并且，截止到2019年6月，我國鄉鎮銀行機構在農村的覆蓋率達到95.65%，行政村基礎金融服務覆蓋率為99.20%，助農貸款服務點數量達到82.3萬個。農村網銀業務有63.54億筆，交易金額達到74.27萬億元，而移動支付業務為47.35億筆，交易金額為31.17萬億元[10] 。

除此之外，我國信用基礎體系建設也得到顯著提升，組建了以央行征信為主、地方信用共享及第三方征信機構為輔的征信體系，實現我國征信產業的跨越式發展。與此同時，農村信用體系建設成果顯著，大數據、云計算等技術的應用解決了傳統農村征信數據的搜集難題，通過信用手段撬動農村授信，有助于解決農村融資難問題，為建設更為完善的農村信用評價機制提供了必要保障。

三、美國、日本農村普惠金融體系發展及啟示

1. 美國、日本農村普惠金融體系發展策略。美國農民人口總數為全國人口總數的2%，農業相關從事人口總數僅為總人口數的1%。但是，美國依靠如此之少的農業人口卻成為世界農業發展大國，其重要原因在于美國農村金融體系的完善與健全[11] 。同樣，日本國土面積狹小、人口密度大、耕地資源匱乏，為了保證糧食安全，日本政府高度重視農業發展以及與之相關聯的農村金融發展。

美國和日本的農村普惠金融發展體系值得我國借鑒和學習。美國作為現代化農業發展主導國，擁有較為完善的農村金融服務體系，大致分為商業金融體系、合作金融體系、政策金融體系以及農業保險體系。日本農村金融體系則由三大系統組成，分別為政策性金融體系、農業信用社和保險制度以及農村合作金融體系。美國與日本農村普惠金融體系及特征如表2所示。

2. 對我國的啟示。

（1）從美國農村普惠金融發展現狀來看，美國金融市場較為發達，因此其農村普惠金融采取的是政府與市場相結合的發展模式。例如，美國農村金融合作組織最初由聯邦政府組建，大部分資金也是由聯邦政府提供[12] 。在政策支持方面采取合作金融模式，以政策性金融為主、商業性金融為輔，從而形成了多元化的農村金融發展體系。同時，美國政府非常注重農業法律的制定，這也為農業發展提供了保障。對此，我國需要擺脫當前以政府為主導的農村金融發展模式，充分發揮金融市場優勢，突出農業商業保險的作用。但同時不能減少政府對農業金融體系的指引與監管，應以協同理念尋求共同發展。此外，加強農村金融法律建設同等重要，用法律為我國農村金融發展提供必要保障[13] 。

（2）從日本農村普惠金融發展現狀來看，其以政府為主導，農業法律法規的建設十分完備，相關金融機構定位明確且相互補充，農村普惠金融發展效率較高。因此，我國需要加強農業法律法規及農村金融法律體系的建設，根據農村實際發展情況，創建具有針對性的金融機構、制定針對性發展策略。例如，創建農村合作性金融機構，通過縮減農業發展資金缺口彌補政府財政支出不足，以滿足我國農村金融多元化的發展需求。同時，注重農村金融保險體系的建設，提升農民金融風險抵抗能力，更加穩健地發展農村金融，切實維護農民基本利益。

四、我國農村普惠金融發展存在的問題

1. 農村金融環境建設十分落后，普惠金融政策難以實施。金融作為重要的服務型產業，其發展質量與普及速度離不開基礎設施和環境的支持。然而，長久以來我國城鄉二元經濟發展問題導致農村金融產業發展滯后以及金融服務基礎設施等方面發展緩慢，不利于農村金融改革以及農村普惠金融政策的實施。

具體而言，農村金融主體發展較為單一，創新型農村金融機構以及非正規金融機構發展緩慢，無法為傳統的農村金融機構排憂解難。相關統計數據顯示，自1998年起，我國四大國有銀行因戰略變革，相繼撤并農村金融網點，2018年中國工商銀行撤并農村網點26330個，中國農業銀行撤并農村網點34854個，中國建設銀行撤并農村網點15919個，中國銀行撤并農村網點4563個。然而，即使是在“互聯網+”發展戰略的推動下，許多創新型農村互聯網金融機構因基礎設施建設問題，未能在農村地區開設金融服務網點，致使農村金融供給進一步下降。同時，農村金融法律和監管的缺失，致使大量非正規金融機構發展緩慢，并且因運作不規范等存在較高的金融風險，進一步加劇了農村金融供給不足，因而無法全面開展和執行農村普惠金融政策。

2. 農村普惠金融成本高，非商業化模式難保持續性。當前，我國農村金融發展完全受政策驅使，商業銀行、鄉鎮銀行及農村信用社等大量農村網點的建設成本遠高于收益。而普惠金融作為包容性金融的延伸，具有商業金融屬性，從可持續發展角度來看，農村普惠金融的發展應當以利潤最大化為目標[14] 。但是，按照當前的市場定價模式，其顯然不能滿足廣大農村居民的金融價格承受能力，致使普惠金融的普惠性與可持續發展之間存在一定的矛盾。此外，農村居民的金融意識薄弱，相比于正規金融模式，他們更傾向于選擇民間借貸甚至是高利貸，存在嚴重的“劣幣驅逐良幣”現象。

此外，農村普惠金融產品的高定價問題也會排斥普惠金融服務對象。例如，農村金融產品的高定價致使農村金融貸款長期存在成本較高的問題，產生金融排斥，即將那些需要普惠金融服務的群體排除在外，這與普惠金融的內涵背道而馳[15] 。同時，農村普惠金融產品的高定價還導致金融產品消費者逆向選擇問題，這不僅造成金融供給者的利益損失，還會加大金融需求者的風險并減少金融消費者數量，同樣與普惠金融的內涵相背離。

3. 農村普惠金融法律體系欠缺，農村金融監管缺乏針對性。

（1）我國農村普惠金融法律理念建設較為落后。從農村普惠金融的內涵出發，我國農村普惠金融法律體系建設應當以惠及更多農村居民以及擴大農村金融覆蓋率為主要目標。但是，現實情況是農村普惠金融的政策制定大多是為了穩定農村經濟的整體發展，并未真正做到扶弱、開放以及公平，因此大部分的農村居民以及涉農企業還沒有真正享受到農村普惠金融的實惠。

（2）我國農村普惠金融法律體系建設較為僵化，政府干預行為較多，缺乏創新性，無法做到理論聯系實際[16] 。而在農村普惠金融監管方面，還存在監管政策滯后和缺乏針對性等問題，尤其是對異質性的金融機構監管力度不夠。例如，大量農村金融監管政策只是規定了大方向上的規章制度，缺乏細化條例，因而缺乏震懾力。

（3）監管政策無法與農村金融環境發展相適應，缺乏靈活性和針對性，進而使得農村金融機構忽視了普惠金融的公益性特征，不利于農村金融產品的創新。

（4）農村金融監管政策存在“一刀切”問題。由于我國農村地區面積廣闊，各地區的農村經濟和農村金融發展存在較大差異，缺乏針對性的監管政策勢必造成監管不適問題，同樣不利于我國農村普惠金融的全面發展。

五、推動我國農村普惠金融發展的策略選擇

當前，隨著我國供給側結構性改革的不斷深入，農村普惠金融發展的意義不僅僅是解決“三農”難題，更是開展農村精準扶貧、實現小康社會的必經之路。因此，需要全方位地構建農村普惠金融體系，以完善和健全的法律體系推動農村普惠金融發展、以政府指導和改革措施推動農村普惠金融發展、以產品創新提高農村金融產品供給從而推動農村普惠金融發展。

1. 加強農村金融法制體系建設，為農村普惠金融發展提供優質環境。

（1）提高農村金融法律法規地位。可將農村商業化金融、政策化金融以及合作化金融納入規制范圍內，并明確不同種類的農村金融中具體從業主體的權利和義務：①在商業化金融法制建設方面，要注重保險及商業銀行的發展作用，并將其納入商業金融管理范疇，共建具有統一標準的農村金融法制體系。②在政策化金融法制建設方面，要發揮基層政府的作用，通過政府的帶頭引導并根據各地實際發展狀況，出臺具有一定針對性的法律規范，以構建高效、準確、公平的農村政策化金融法制體系。③在合作化金融法制建設方面，要注重內部治理規范，通過協同手段合理分配各參與主體的利益。通過政策激勵手段，鼓勵各參與主體在農村金融發展方面的參與積極性，使其成為農村金融法制體系建設中的中堅力量。

（2）加強農村金融制度建設，如農村普惠金融市場的進入和退出制度改革等。具體而言，可以逐步放寬農村普惠金融市場的進入標準，積極培育民營銀行和創新型銀行等金融機構，豐富農村金融的參與主體。為了保證新型農村金融主體的活躍性，建議實行差別化準入標準如降低準入資本等方式，從而吸引更多的小型金融機構服務農村金融。同時，對積極參與農村金融建設的金融機構實行財政補貼或減免稅收等政策，增加農村金融供給。在金融機構退出方面，應當以市場為導向。政府應當轉變職能，通過建立預警系統、構建隔離機制或者引入存款保險制度等方式做好風險預防措施。

（3）創新農村普惠金融監管措施，提升農村金融監管的科技性。隨著農村金融與技術創新的融合不斷加強，傳統監管手段和技術已然不適應金融發展需求，需要通過創新的技術手段提高農村金融監管能力。例如，在農村金融監管中加入區塊鏈技術，通過“法鏈”形式對農村金融各環節實行智能化和實時化監管，從根源上防范金融風險。

2. 明確政府在農村普惠金融發展中的指導作用，避免政府過度干預。長久以來，我國金融領域的改革存在部分政府干預現象，幾乎所有的農村金融改革都是通過政府行政命令以及政策制度等形式推進。一方面，不可否認的是，政府在農村金融改革與農村經濟發展等方面意義重大，其行政指令有助于農村金融體系的快速建設以及發展。另一方面，落實農村普惠金融的主要金融機構只能嚴格執行政府發出的指令，因而存在資源錯配、低效發展等問題。因此，為了更高效、高質量地推動農村普惠金融發展，需要明確與優化政府在普惠金融體系建設過程中的職能。

（1）在政府干預積極方面，要繼續加強政府管理，包括對農村普惠金融的貨幣政策支持與財政政策支持;保留存款準備金、再貸款及再貼現等貨幣政策的激勵作用，進一步加強對涉農金融機構的財政補貼和稅收減免，通過雙向激勵手段，激發農村金融市場活力。

（2）在政府干預失靈方面，要積極彌補，對過度低效干預進行糾正。①加強農村金融基礎設施建設，繼續擴大農村金融服務網點數量;②加強農村基層的支付體系建設，通過聯合式及多層次的方式，提高農村支付系統覆蓋率，暢通農村金融支付渠道;③加強農村金融征信體系建設，擴大大數據及云計算等互聯網技術的應用范圍，通過建設農村金融數據庫等形式，推動建設農村金融信用體系，為從事農村普惠金融發展的金融機構主體提供必要的金融基礎數據支持。

3. 創新農村普惠金融產品，提高農村金融供給質量。農村普惠金融產品的同質性是我國農村金融市場發展活力不足的重要原因之一，同質化的產品不僅無法滿足農村金融市場的需求，還會降低農村金融機構的收益，不利于農村普惠金融的發展。對此，需要通過技術創新，一方面提升農村金融機構的核心競爭力，提高農村金融市場份額;另一方面，為農村金融市場提供個性化和差異化的金融產品，振興農村金融市場活力。例如，在農村普惠金融產品中融入互聯網技術，通過大數據和云計算以及區塊鏈技術使農村金融產品具有場景化生產能力，根據客戶需求提供定制化的金融產品與服務，以滿足不同消費者的需求。

但是，考慮到我國農村信用產業發展緩慢，農村金融機構必須重視風險評價，在保證金融安全的前提下進行金融創新。而針對農村金融的安全性問題，本文建議農村金融機構與保險機構進行合作，通過信息共享等形式緩解金融市場的信息不對稱問題，降低金融產品風險。同時，農村金融機構還應當加強金融知識及金融安全宣傳，提高農村居民金融風險防范意識，增強農村金融供給雙方的互動性，從而更加積極地對符合農村金融市場需求的金融產品進行創新。

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