科技政策審計的語義網絡分析

王欽 李凡 李乾文

【摘要】近年來，科技政策審計成為政府審計的重要內容和國家科技治理的重要環節。通過對政策跟蹤審計結果公告的文本語義和網絡分析，揭示國家審計署科技政策跟蹤審計的重心，正在從傳統的資金和項目審計轉向對政策績效的審計，重點關注的領域包括小微企業融資、成果轉化與產業升級以及科技管理體制改革中的簡政放權等，并進一步探討科技政策審計未來的發展趨勢，提出相應的建議。

【關鍵詞】政府審計;科技政策審計;語義網絡分析;國家治理;公共政策

【中圖分類號】 F239.4? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）07-0097-6

一、引言

科技政策是公共政策的重要組成部分，十八大以來，國家實施創新驅動發展戰略，創新成為引領發展的第一動力，促進和支持科技創新已成為我國公共政策的核心命題之一。2016年中共中央、國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》指出，創新驅動是國家命運所系，科技創新能力是國家力量的核心支撐。當前，全球新一輪科技革命蓄勢待發，顛覆性技術不斷涌現，正在重塑世界競爭格局、改變國家力量對比，科技創新成為許多國家謀求競爭優勢的核心戰略。

2018年以來，中興事件、晉華事件等接連發生，因此高度警惕并有效防范、化解科技領域重大風險被列為國家安全的重要內容，科技創新政策在國家治理中的地位日益突出。對科技政策的審計已成為當代政府審計的重要內容。近年來，國家審計署加強科技領域的審計工作，科技政策審計成為重大政策貫徹落實跟蹤審計的重要組成部分，對推動建設創新型國家和科技強國發揮了積極的作用。本文對科技領域的政府審計理論和實踐進行分析與回顧，研究科技政策審計的重點和范圍，并探討科技審計的未來發展趨勢，以期為未來的審計工作提供一定的參考與借鑒。

二、文獻綜述

公共政策是現代國家治理的基本工具，公共政策的制定和執行，是現代國家治理的主要內容和現代政府履行公共管理職能的重要手段[1] 。公共政策評價是政府績效評價的核心，對公共政策績效的審計評估已經成為當代政府審計普遍關注的問題[2] 。國家審計的本質是國家治理系統中一個內生的、具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，對公共政策績效進行審計能夠推動國家治理現代化[3] 。

通過政策審計進行政府績效“問責”，已經成為政府審計參與國家治理的主要形式和當代政府審計的顯著特征[4] 。但是，衡量和評估公共政策的影響以及具體政策工具的實施效果面臨眾所周知的困難。為了能有效地評估公共政策績效，20世紀90年代中期，歐美國家開始了一場以政策績效審計項目數量暴增為代表的“審計爆炸”[5] 。盡管如此，關于績效審計影響的實證研究仍然很少。現有的一些實證研究表明，政府審計對不同國家的公共行政有一些不同的積極影響。

政策及其執行效果，決定了國家治理效果，當前，我國國家治理范圍涵蓋了經濟社會發展的方方面面，科技政策是其中的一個重要組成部分。基于受托經濟責任觀，建立健全政策審計評估機制、全面推進政府科技績效審計、推動責任政府，是政府審計服務國家科技治理的重要路徑[6] 。國家審計機關在國家科技政策實施的過程中，能夠監督科技政策執行、保障政策順利貫徹落實，制約科技政策過程中的權力運行、保障國家戰略目標的實現。政策審計包括政策執行審計和政策效果審計，具有監督功能、信息反饋功能和保障功能。政府審計能夠為科技政策的決策提供前瞻性、戰略性的意見和建議，在提升政策能力方面發揮積極作用。

美國率先在科技政策評估和審計方面進行了積極的探索。1976年，美國國會通過的《國家科技政策、組織與重點領域法案》是美國科技管理的基本法，確立了美國科技政策的組織、制定、研發預算的基本方針和程序。在科技政策評估方面，該法案要求聯邦政府和州政府加強評估，從而實現政策的制定與評估協調一致。1993年，美國國會又出臺了《政府績效與結果法案》，該法案將績效評估強制性地引入政府的管理流程中。在這一治理體系下，美國建立了多元化、多層次的科技政策評估和績效審計體系，其中的核心就是美國審計署，其與聯邦各政府部門無隸屬關系，從而保證了科技審計的獨立性、公正性和有效性[7] 。

美國審計署認為，最高審計機關在鼓勵審慎和可持續的政策選擇中扮演著專業性和非政治性的重要角色。除了傳統意義上的財務審計和合規審計，最高審計機關還肩負兩類重要的職能：提供信息和提高前瞻性解決能力。前者負責評估工作和最佳實務的研究，目的是提高政府的效率和效益。后者則強調一系列洞察性的政策研究，確定哪些項目和政策有效，以及推動政策措施落實的有效途徑，從而提高國會和政府對關鍵性問題或對新問題的前瞻性解決能力[8] 。中美兩國國家治理體系的差異，決定了政策審計在審計機關定位、政策審計內容、政策審計方法等方面的差異。借鑒美國政策審計的發展經驗，發揮我國政策審計自身優勢，對我國政策審計發展具有積極意義。通過實施政府科技審計，開展科技政策績效評價，推動政府問責、獨立客觀的科技計劃和項目評估以及前瞻性的政策研究，能夠有效地促進國家治理能力現代化。

三、我國科技政策跟蹤審計的內容

2014年，國家審計署開始組織對政策貫徹落實情況進行跟蹤審計，并且定期向社會公開審計結果。政策貫徹落實情況跟蹤審計是國家審計機關圍繞服務改革和經濟社會發展的中心，對當前國家頒布的各項重大政策措施和宏觀調控部署在各地的貫徹落實情況進行動態監督。同年底，教科文衛審計司成立，對科技領域的審計是其負責的一項重要工作內容。科技審計的內容主要包括政策措施落實情況跟蹤審計、中央部門預算執行審計、領導干部履行經濟責任審計、國家財政科技資金的專項審計等內容。

1. 政策措施落實情況跟蹤審計。國家審計署對中央政府科技主管部門和直屬科研機構貫徹落實黨中央、國務院政策措施的情況進行了跟蹤審計，重點關注中央科技經費管理改革、創新創業政策實施、科技計劃（專項、基金等）改革推進等情況，通過跟蹤審計，積極推進科技體制改革的深化，促進科技政策措施的落實，推動創新驅動發展戰略的實施。

2. 中央部門預算執行審計。國家審計署定期對科學技術部、中國科學院、中國社會科學院、中國工程院、中國科學技術協會、國家自然科學基金委員會、全國哲學社會科學規劃辦公室等科技管理部門開展審計。通過審計，揭示部門和單位在預算執行中存在的問題，針對科技項目和資金管理薄弱環節提出建議，推動單位內部管理的規范。

3. 領導干部履行經濟責任審計。2015年至今，國家審計署對中國社會科學院、國家自然科學基金委員會等單位領導干部的經濟責任履行情況進行了審計。審計中，緊緊圍繞“促發展、促反腐”，重點對是否貫徹黨和國家有關經濟方針政策和決策部署，是否履行本單位職責，本單位預算執行和其他財政收支、財務收支的真實性、合法性和效益性，以及下屬單位有關經濟活動的管理和監督等情況開展審計。通過對權力運行的制約和監督，促進主要領導干部切實履職盡責。

4. 國家財政科技資金的專項審計。對國家財政科技經費和科研資金的專項審計是政府審計的基本監督職能，對于科技資金使用中存在的重大違法犯罪問題和違紀行為，堅決查處是政府審計的基本業務。

科技政策措施落實情況跟蹤審計，是政府科技審計的重要組成部分。在跟蹤審計的過程中，一方面需要依據政府科技創新項目和政策審計得出的審計結果，查找政策制定中存在的不合理或需要完善的地方;另一方面，科技政策是否得以充分貫徹和執行，政策是否起到應有的科技治理效果，也是政府科技審計需要關注的問題。

2015年以來，科技政策貫徹落實情況跟蹤審計定期開展，并取得了一系列的審計成果。本文的研究目的就是依據政策跟蹤審計公告進行文本分析，結合語義網絡和社會網絡分析工具，研究中國政府審計關注的科技政策重點，探討科技政策審計未來的發展趨勢，以期為建設創新型國家和世界科技強國發揮積極作用。

四、研究方法和分析步驟

（一）研究方法

本文采用語義網絡分析與社會網絡分析相結合的方法，分析科技政策審計的重點和趨勢。

語義網絡分析方法（Semantic Network Analysis）是一類研究技術的集合，其將關鍵詞視為網絡中的節點（Node），將單詞之間的語義關系視為連接這些節點的關系（Link）。例如，關鍵字“政府”和“2.0”在同一句話中經常一起使用，產生“政府2.0”[9] 。政策研究領域的相關學者都可以利用這種技術來識別政府文件中的主要主題框架，因為關鍵詞的語義網絡明確地闡述了政府關注的相關問題和趨勢[10] 。

本文以文本分析和篩選后的高頻詞為節點，以高頻詞組合共同出現的次數構建節點之間的關系，通過構建語義網絡結構圖分析高頻詞組合在文本中的語義。語義網絡分析法通過抽取和分析高頻詞之間的聯系來構建網絡圖以反映作者的精神意境圖，被證明是一種有效的文本語義分析方法，能夠彌補詞頻分析只能體現該詞語出現的頻率而忽略文本中詞項間語義信息的缺陷[11] 。作為一種定量分析方法，語義網絡分析方法常用來分析傳播的內容并產生網絡化的語義表達，已被較多地應用于新聞傳播和市場營銷領域，其在政策研究中的應用還處于起步階段[12] 。

（二）數據來源與文本收集

本文選取的政策文本主要來源于國家審計署官方發布的2015 ～ 2018年的全部審計公告。通過在線下載、人工復核和篩選，將符合要求的公告文本按3類編號存儲用于后續處理。具體的步驟包括：

1. 檢索全部公告文本并下載和整理，包括相關附件的內容。根據審計署工作流程的特點，除了極少數特定的專題審計之外，我國的審計報告一般不按照具體的審計項目發布，而是按照某一大類進行匯總后定期發布。因此，本文首先將全部審計公告保存并形成原始文本庫。

2. 根據文本分析和檢索結果，將總體報告進行分析和編碼，存儲后用于后續處理。因為審計報告是由牽頭部門負責匯總，而具體審計項目的報告以章節和段落方式由負責具體項目審計的業務部門編撰，并在總體報告中呈現。牽頭部門通常只對全文的結構、組織和文字做相應的調整，但不涉及具體報告的內容。這一特點使得我們能夠通過反向流程以段落和章節為單位分解具體項目相關的審計報告。

3. 對篩選的報告段落進行人工復核。首先由研究者及學生進行初步的分析審核，判斷是否屬于科技政策審計的內容;篩選的結果進一步交由兩位審計署相關業務部門的資深審計員進行復核，最終確定進行分析的政策文本樣本。

（三）分析工具和過程

本文首先采用語義TRIZ方法進行文本分析，識別關鍵語義詞，使用的主要分析工具是BLUEMC;然后，借助社會網絡分析構建語義網絡，采用的分析工具是UCINET。

文本分析主要是通過語義、統計學習等技術從中挖掘用戶表達的話題思想，目前其在許多領域已經受到普遍關注，極具應用價值。在市場營銷、公共媒體、人工智能等領域都存在基于該方法挖掘出來的信息進行精準營銷和數據產品應用的情況，當前學術界和工業界在這個領域也有了大量的研究。

本文主要采用語義TRIZ方法來評估科技政策審計項目的框架和性質，該框架涵蓋了科技政策審計的目標、活動和范圍。TRIZ源于俄語中的“創造性解決問題的理論”[13] ，近幾年才開始與語義分析方法一起廣泛使用[14] ，以更好地理解單個術語在給定文本段落中的作用。具體來說，名詞短語（通常被歸類為主語和賓語）可以被視為政策關注的主題或者需要解決的公共問題，文本中的動詞則是政府采取或者計劃的行動。從語義TRIZ網絡的角度來看，框架分析的主要特點是通過在句子和段落中的共現，分析名詞與其伴隨的動詞之間的語義關系[15] ，換句話說，存在這樣語義關系的一個文本段落（或者更大范圍的上下文），表明相關的關鍵名詞和動詞之間具有“問題—解決”模式[16] 。在政策審計過程中，名詞可以被識別為審計關注的重點問題，動詞可以揭示政府糾正問題并實施解決問題的計劃。

關鍵詞提取和文本分析采用BLUEMC分詞工具進行。BLUEMC是一種商用的分析工具，主要采用R語言和Hadoop大數據處理架構，是一種基于Quasi-boosting非參數話題自動標注的大數據處理方法，能夠對話題標注進行自動建模、分布式分析和自動處理。與以往的語義分析工具的主要區別是大部分工具基于文本的單詞分布或隱含主題分布服從某假設分布，進而進行后續參數迭代和模型的訓練，這類方法的弊端是當實際文本的單詞和用戶的真實主題不服從假設的分布時，基于這個假設而產生的分析結果就會出現嚴重偏差;也有一些機器學習的算法，如SVM、神經網絡等具備較強的預測能力，但這些算法由于計算復雜，限制了其在大數據時代的普遍應用。

（四）分析結果

在進行網絡分析之前，本文首先進行描述性統計分析。2015 ～ 2018年，審計署共發布18期政策跟蹤審計報告，通過內容分析和人工判別，總計識別出67項科技領域的政策審計事項，可以分為審計發展的主要問題（查處問題，占比47.7%）、推進國家重大政策措施落實的具體舉措（正面案例，占比44.8%）和整改效果較好的事例（整改情況，占比7.5%）三種類型。

通過對審計公告的分析發現：一是科技政策跟蹤審計重點關注中央科技經費管理改革措施的落實、創新創業政策實施、科技計劃改革推進、創業融資等情況，通過跟蹤審計，能夠積極推進科技體制改革的深化，促進科技政策措施的落實，推動創新驅動發展戰略的實施。二是政策落實中存在的問題是科技政策審計的首要內容，占據了幾乎所有公告的一半，核心問題是政策落實不到位和資金使用不規范。此外，國家審計署對政策措施的落實和整改問題時實施的較好措施進行總結，發現問題主要集中于各地在促進經濟結構轉型升級、出臺推動和扶持企業創新的產業政策方面。

本文進一步使用社會網絡分析方法對政策審計領域的主題詞構建網絡圖。社會網絡分析能夠揭示審計相關領域的語義網絡結構，從整體上把握科技政策審計的實施情況。將關鍵詞數據整理成方陣，行和列代表關鍵詞，矩陣格值代表關鍵詞之間的共現關系，若無共現關系則取值為0，有過x次共現則賦值為x，并使用UCINET軟件對網絡進行相應指標計算。

關鍵詞度數（Degree Centrality）表示的是關鍵詞在整個網絡結構圖的中心度，度數越高，表示在整個網絡中的中心度越高，本文的關鍵詞度數如表1所示。結果表明，“資金”是科技政策審計中最中心的關鍵詞，“政策”和“推動”已經成為僅次于“資金”的中心詞，這深刻反映了國家審計業務正在發生較大變化。

向量中心度（Eigenvector Centrality）表示的是網絡中一個節點的關聯程度，一個節點與其他節點發生直接聯系越多，這個節點就越靠近中心地位。本文的關鍵詞向量中心度如表2所示。

可以發現，與其他節點關聯最多的關鍵詞分別是“資金”“項目”和“政策”。具體到業務層面，“小微企業”“創新”“違規”和“貸款”是被關注較多的關鍵詞，反映出國家審計過去幾年政策審計的重點。整個關鍵詞網絡的可視化結果如下圖所示。

根據分析結果，本文得到一些有價值的發現：“資金”是最重要的關鍵中心詞，表明財務審計仍然是政策跟蹤審計的基本出發點。“政策”成為僅次于“資金”的中心詞，盡管在相關事項上仍稍遜一籌，但是在中心度上已經幾乎能夠與“資金”平分秋色。“項目”已經成為次要的關鍵詞，表明具體項目審計已經成為次要的審計領域。政府審計的重心正在從項目和資金審計轉向政策和績效審計，這與其他國家政府審計實踐的研究發現是一致的。

“推動”和“改革”是本文語義網絡分析發現的核心動詞，表明近年來政策審計的主要目的是推動科技創新政策措施落實，促進科技資金和科研項目管理創新，推動建立促進創新和成果轉化的機制。可見，在審計的批判性和建設性兩種職能作用中，發揮更多的是建設性作用。

網絡分析還揭示了三個比較重要的關鍵詞聚類組：①“違規”“審批”和“收費”構成的組，與政策、資金和項目相關聯，反映了審計署在推動“放管服”和簡政放權方面所做的審計工作。②“產業”“成果轉化”和“創新”構成了一個不夠緊密但相關聯的組，即都與“推動”產生關聯，這是科技政策領域關注的一個主要領域。③“小微企業”“融資”“貸款”和“創業”成為兩個核心關鍵詞（“資金”和“政策”）共同影響的一組關鍵詞，因此小微企業和創業企業的融資問題也是政策審計發現問題比較多的兩個方面。

五、結論和建議

（一）結論

科技政策在公共政策中扮演著越來越重要的角色，科技政策績效評估和審計也成為政府審計的重要內容，在國家科技治理中發揮重要作用。本文通過回顧科技政策績效評估的政府審計理論和實踐，分析我國審計機關在科技領域審計的審計類型和內容，采用內容分析方法和語義文本網絡分析，重點研究國家審計署2015 ～ 2018年在科技政策審計領域的審計實踐的范圍和重點。

研究發現，我國在科技領域政府審計的重點已經從對項目和資金的審計逐漸轉向政策審計。盡管財務審計仍然是最重要的組成部分，但是其中心度已經大幅降低，政策審計的比重已經超過對具體項目的審計，成為科技領域政府審計的核心內容之一。而科技政策審計中發現和關注的問題主要集中在三個方面，分別是科技成果轉化與企業創新、小微企業和創業中的融資問題以及簡政放權。

（二）建議

國家審計署于2016年提出，審計工作應更好地服務于創新型國家和世界科技強國建設。我國的政府科技審計在推動科技創新政策措施落實，促進科技體制深化改革，推進科技資金和科研項目管理創新，促進科技成果轉化，建設創新型國家和世界科技強國等方面發揮了積極的作用。通過對過去幾年我國科技政策審計的重點進行分析，以及與美國政策審計的比較，本文對我國科技政策審計的發展提出以下建議：

1. 整合智庫資源，提高宏觀管理和政策研究能力。當前審計機關的角色，已經從單純的財務審計擴大到自然資源、經濟運行和科技創新等宏觀領域，要發揮審計機關在國家科技政策宏觀管理中的作用，就需要加強對國家戰略、公共政策和科技創新形勢的研究，以及對審計實踐的理論總結和提煉，提高審計工作水平。一方面，加強自身隊伍建設和培訓學習，提高政治站位，切實提高審計隊伍的政策研究能力和宏觀分析能力;另一方面，需要有效地整合審計科研所、相關高校以及研究機構，建設高水平的國家審計智庫，從而形成合力，提高前瞻性的研究能力。

2. 加大對重大國家科技計劃和科研項目的績效審計。國家審計機關對國家科技計劃和科研項目的審計重點已經從財務審計轉向績效審計，但是在目前的審計公告中比例仍然較低，成果并不突出。對于國家科技重大專項、重點研發計劃、大科學裝置等國家科技計劃和重大科技項目，需要進行持續的跟蹤調查，重點關注其績效情況。審計機關要結合自身專業優勢，對于國家科技創新體系、知識產權情況、重大科技項目面臨的風險和挑戰等問題，進行客觀審慎的評估，為國家決策提供戰略支撐。

3. 充分利用大數據等分析工具，加強對新興行業和核心技術的風險分析和科技安全預警。美國審計署高度重視對核心技術和新興行業的技術評估，這些項目占科技審計的比例較高，而我國戰略性新興產業整體的創新水平還不高，一些領域的核心技術受制于人的情況仍然存在。當前，新一輪科技革命和產業變革蓄勢待發，云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、基因編輯等新技術廣泛滲透于經濟社會的各個領域，對傳統行業帶來了巨大沖擊，科技安全已經成為國家安全的重要組成部分。因此，對于我國的關鍵性行業和核心技術領域，結合大數據等方法進行前瞻性分析，對潛在的問題做出風險預警，防范化解科技領域重大安全風險，應當成為科技政策審計的重要內容。

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