多源流理論框架下《職業教育法修訂草案（征求意見稿）》制定過程分析

張殿尉 劉佳杰

摘 要 通過歷時梳理和共時分析，以多源流理論為分析框架，大致展現了《職業教育法修訂草案（征求意見稿）》的制定過程。問題流由職教界出現的危機事件和現行職教法中獲得的消極反饋匯聚而成;政策流由對“原湯”的不同理解和層層介入構成;政治流由依法治教的政治主張、國家教育改革和發展（規劃）綱要的要求和國民情緒與執政黨理念組成。三大源流不斷互動、耦合，最終通過政治流中三個有效因素配置的鑰匙開啟了“政策之窗”，使《職教法修訂草案》最終進入公眾視野，開啟了職教法修訂的新局面。

關鍵詞 問題流;政策流;政治流;政策之窗;職業教育法;職業教育法修訂草案

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）06-0033-06

現行《中華人民共和國職業教育法》（下稱舊法）由第八屆全國人民代表大會常務委員會于1996年5月15日通過。時隔23年，《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（下稱修訂草案）由教育部于2019年12月5日在官方網站發布，面向社會公開征求意見，為期一個月。修訂草案的發布不僅是貫徹全國教育大會精神，落實黨中央國務院關于職業教育改革發展的重大決策，也是奮戰在全國職業教育一線11647所職業院校、1751570名教職員工和26889639名在校生[1]的殷切期盼與眾心所向。23年，縱觀整個職教法修訂過程，筆者認為有必要對該草案出臺如此之慢進行分析和反思，探討職教法的修訂何以進入決策者的視野并上升到政府政策議程，進一步得到督促和實施，哪些因素發揮了觸發和推動作用？本文嘗試運用多源流理論框架來梳理、分析和解釋“政策之窗”被打開的內在邏輯與機理，以便于對新職教法的產出與實踐價值賦予更高期待。

一、理論基礎

多源流框架（The Multiple-Streams Framework）由約翰·金登根據科恩、馬奇和奧爾森等人的有關組織行為的“垃圾桶模式”而提出。其將政策過程看作是由問題流、政策流和政治流三股源流構成。問題流由關于各種問題的數據以及各種問題定義的支持者組成，當各種問題開始引起政府內部及其周圍人們的關注時就有可能進入決策議程;政策流由關于政策問題的解決方案的支持者構成，其工作重心就是要產生政策建議的政策共同體，多種政策主張在相互碰撞和被抉擇的過程中逐漸形成政策建議目錄;政治流由選舉和民選官員組成，集中體現為執政黨和政府執政理念的變化，這一因素最終促使政策問題上升為議程的政治事件和活動[2]。

這三種源流平時彼此獨立運行，但在一個關鍵的時間點上，當三大源流匯合到一起時，問題就會被提上議事日程，從而打開“政策之窗”。金登將“政策之窗”定義為“政策家們推廣其政策建議或吸引別人重視特殊政策問題的機會”，最可能促使“政策之窗”開啟的是緊迫事件或政治流中的重大事件。多源流分析以對政策議程如何被確立并得以研究實施階段的分析見長，注重揭示偶然的社會事件或政治事件開啟“政策之窗”的可能性，為我們提供了一種研究政策過程的視角。

二、修訂草案的多源流分析

（一）問題源流之分析

根據金登的觀點，政策制定者對一些問題予以強烈關注，而對其他問題視而不見的原因主要取決于官員了解實際情況的方法及其怎樣被定義為問題的。他歸納了了解實際情況的三種方法：一種情況存在與否可以用一系列的指標來反映;一些重大事件或危機事件經常導致對某個問題的關注;從現實項目中所獲得的反饋，也可以推動對問題的關注，并且問題中必須包含可感知的因素[3]。

23年間，我國職業教育取得了巨大發展，已經形成了世界上規模最大的職教體系，實現了職業教育由學歷層次向教育類型的轉變，現代職業教育路徑漸進完善，辦學模式聚焦于產教融合，由適齡教育拓展為面向人人等[4]。然而，依照金登的觀點推斷，推動職教法修訂的原因是一些危機事件和對現實項目中所獲得的消極反饋。其中最直接、最重要的就是現行《職業教育法》已經不能適應職業教育改革發展的新形勢、新任務、新要求，不能為職業教育的改革與發展提供法制保障，不能促使新時代職業教育完成由追求規模擴張向注重提高質量的轉變;由參照普通教育辦學模式向企業、社會參與，專業特色鮮明的類型教育轉變;由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變。一些深層次問題仍然難以有效解決，中國特色職業教育制度并不完善，現代職教體系與國家治理體系、現代經濟體系并不協調，產生的國際影響力并不顯著。主要問題有：企業參與辦學動力不足;職業技能實訓基地建設有待加強;制度標準不夠健全或落實不到位，有利于技術技能人才成長的配套政策尚待完善;辦學和人才培養質量水平參差不齊[5];學校辦學自主權缺失;資歷框架建設緩慢，學歷證書與職業技能等級證書不能有效互通銜接;學習成果的認定、積累、轉換運行并不順暢等[6]。

以職業院校最關注的“校企合作”為例，搜索新華社、光明日報、中國教育報等媒體的報道，發現有《800萬職校學生變工人，誰之痛？》[7]《職校生何時結束“放羊式”實習？》[8]《“包身工”式的實習污染職教聲譽》[9]《第一追問：學生實習為何被當作“廉價勞動力”？》[10]《誰為職校生實習撐起安全保護傘》[11]《職業院校實習事故死亡率高于煤礦事故》[12]《校企合作，看上去很美？》[13]等之類的報道，表明職業院校一廂情愿卻頗為頭疼的校企深度合作問題一直沒有得到真正解決。正是這樣層出不窮的危機事件以及對項目實施過程中的不斷失望，加速了《職業教育法》修訂的進程。

（二）政策源流之分析

金登認為，政策共同體是由官僚、學者和思想庫中的研究人員構成的網絡。在“政策原湯”周圍漂浮著多種由政策共同體的專家們提出的意見主張。這些意見主張需要通過多種方式的試驗和檢驗，其中包括聽證會、論文和會談等。經過檢驗，一些主張保持原封不動，一些被合并為新的提案，一些則被取消。盡管意見主張有很多，但是僅有少數意見主張能夠引起高度重視。而其中的選擇標準包括技術可行性和價值觀念的可接受性。難以操作的建議生存下來的可能性很小，而與決策者價值觀念不一致的建議很少被考慮采用[14]。

回眸《職業教育法》修訂歷程，發現其修訂的進程比預想要慢得多。為什么慢？重要原因之一是對“原湯”的不同理解：對修法進程的態度不一;對法律稱謂有多種意見;對職教培養目標有不同提法;對職業教育實施機構的不同認識;對管理體制分歧甚大;對行業指導和企業參與的規定性要重實勿虛;對政府職責的建議最多[15]。第一次正式將此事納入政府立法規劃是在2008年10月29日，十一屆全國人大常委會將修訂《職業教育法》作為教育法律之唯一的立法規劃，列入應在本屆任期五年內完成的第一類項目中。但時至今日，11年間這部關乎職業教育發展的根本大法的修訂一再推遲。在《〈中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）〉的起草說明》中，教育部對《征求意見稿》的形成過程進行了描述：2018年，十三屆全國人大常委會將《職業教育法》修訂列入立法規劃，教育部在此前工作基礎上，加快修法工作。先后配合全國人大教科文衛委員會開展調研，圍繞法律修訂涉及的重要問題開展專題調研;委托多所高校開展專項立法研究。修訂草案初稿形成后，又召開多場研討會，對初稿進行了反復論證，并征求了國務院各部門、各省級教育部門、各職業教育教指委以及職教學會、職教所等研究機構的意見。此后，又聽取了中華職教社的意見，形成了《征求意見稿》。

（三）政治源流之分析

政治流主要是指政治對于政策議程具有促進或抵制作用。針對職教法修訂草案，具體有三。

1.依法治教的政治主張

2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系。要求完善立法體制;深入推進科學立法、民主立法;加強重點領域立法。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。

教育領域是全面依法治國系統工程的重要組成部分。為全面推進依法治教，促進教育治理體系和治理能力現代化，完成到2020年基本實現教育現代化的目標，2016年1月7日，教育部印發了《〈依法治教實施綱要（2016-2020年）〉的通知》（教政法[2016]1號），在第二大方面“構建完善的教育法律及制度體系”中表示堅持教育立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，以法律規范引領和推動教育改革、促進和保障教育發展。堅持立、改、廢、釋并舉，及時修訂、完善教育法律法規和規章、規范性文件;恪守以人為本、立法為民理念，建立健全公開聽證、公眾參與、專家顧問咨詢、委托第三方起草等制度，形成公開、民主、科學的立法程序和工作機制，著力提高教育法律法規和規章、規范性文件的制定質量。在其第一條“大力加強教育立法工作”中，提出要配合立法機關盡快完成《民辦教育促進法》修訂案的審議，做好相關法規規章的修訂、調整工作。加快推進《職業教育法》修訂。到2020年，在國家層面，基本形成適應實踐需要、內容完備的教育法律、行政法規。

《職業教育法》作為職教界的根本大法，其修訂體現了我國政府依法治國的政治主張。

2.國家教育改革和發展（規劃）綱要的要求

1994年7月，國務院發布《〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》（國發[1994]39號），在第十七條“加強教育法制建設，依法治教”中強調，加快教育立法步伐，抓緊制定《教育法》《職業教育法》和《高等教育法》等一批教育法律和行政法規。各地也要從實際出發，制定和完善有關的地方教育法規，逐步形成分層次的教育法規體系。各級政府要帶頭執法，建立和加強執法監督制度。

1996年5月，現行《職業教育法》出臺。在之后出現的類似綱要或規劃中，如《國家“十二五”教育發展規劃綱要》中并未提及“職業教育法”字眼。直到2010年7月《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）頒布實施，在第二十章“推進依法治教”第六十二條“完善教育法律法規”中，明確提出“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規。根據經濟社會發展和教育改革的需要，修訂教育法、職業教育法......”的要求。

《綱要》對積極推動職教法修改的規劃與要求，無疑成為政府部門尤其是教育主管部門推進職教法修改的指揮棒，對其修訂提供了宏觀指導。

3.國民情緒與執政黨理念

金登認為，在政治源流三重因素中，國民情緒和新政府換屆兩個因素的結合，會對議程產生強有力的影響。國民情緒是指在某個國家中相當數量的個體都傾向于沿著共同方向思考，并且這種情緒會隨著時間的變化而改變[16]。互聯網時代，國民情緒到一定地步通常以公共輿論的方式表達出來，并借助大眾媒體進一步放大。因此，在政治源流中，公共輿論在很大程度上確定了法律、政策制定的基本范圍和方向[17]。而關于職業教育的國民情緒更多的是一種消極的國民情緒，通過相當數量的民眾關注、口耳相傳、媒體宣傳以及政治精英的推動，形成巨大的輿論壓力，使得核心領導層加快推動職業教育法的修訂議程。

一方面，彌漫在公共輿論中的國民情緒，以“職教無用論”為代表。其實質是對職業院校學生就業難和社會歧視問題的情緒對抗，進而發展為對職業院校人才培養體系和質量的質疑。這種質疑通過媒體的報道，逐漸演變為對職業教育本身的質疑，在短時間內對教育主管部門甚至核心領導層造成極大的壓力。這種壓力，加速推動著解決職業教育現實問題、提高職業院校人才培養質量的相關政策和頂層法律的制訂與修訂。

然而，另一方面，執政黨的意識形態和新上任的領導精英的執政理念正在積極拯救這種消極的國民情緒。官員、人大代表、政協委員、教育專家、行業代表、企業代表等精英人物，通過提交職教法修訂提案、公開發表演講、不同場合呼吁等形式來表達自己的切身感受和未來擔憂;各種以解決現實問題和規劃長遠未來為著眼點的《職業院校教師素質提高計劃項目管理辦法》（教師廳[2017]3號）、《進一步推進職業教育信息化發展的指導意見》（教職成[2017]4號）、《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發[2017]95號）、多批《職業學校專業頂崗實習標準》、《職業學校校企合作促進辦法》（教職成[2018]1號）、《職業教育專業教學資源庫建設工作手冊》、《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）、《實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（教職成[2019]5號）、《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》（教職成[2019]8號）、《高等職業學校物流管理專業實訓教學條件建設標準》（教職成函[2019]9號）、《全國職業院校教師教學創新團隊建設方案》（教師函[2019]4號）、《職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》（教職成[2019]13號）、《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》（教師[2019]6號）、《職業院校全面開展職業培訓 促進就業創業行動計劃》（教職成廳[2019]5號）、三部委《關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》（教職成廳函[2019]19號）（以上按時間順序排列）以及省市相關辦法、條例、方案、標準等的不斷發布，職教法日漸具備了提上議程、進入決策的堅實政治基礎。

三、“政策之窗”的開啟

金登認為“政策之窗”是提案支持者們推廣其解決辦法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會，并且該機會稍縱即逝[18]。一般開啟政策之窗的鑰匙有兩把，即問題流中的焦點事件或政治流中的有效因素。目前來看，“兩把鑰匙”中的焦點事件并不存在，而另一把鑰匙政治流中的有效因素發揮著重要作用。

習近平主席2014年在全國職業教育工作會議上作出重要批示：要牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向，深化體制機制改革，創新各層次各類型職業教育模式，堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一，引導社會各界特別是行業企業積極支持職業教育，努力建設中國特色職業教育體系，努力讓每個人都有人生出彩的機會[19]。李克強總理在2019年全國深化職業教育改革電視電話會議中做出重要批示：發展現代職業教育，是提升人力資源素質、穩定和擴大就業的現實需要，也是推動高質量發展、建設現代化強國的重要舉措。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，結合完成今年擴招100萬人的任務，瞄準市場需求和推動中國制造、中國服務邁向中高端，進一步改革完善職業教育制度體系，積極鼓勵企業和社會力量興辦職業教育，補上突出短板，推動產教融合，著力培育發展一批高水平職業院校和品牌專業，加快培養國家發展急需的各類技術技能人才，完善人才評價激勵機制，持續推進職業技能提升行動，讓更多有志青年成長為能工巧匠，在創造社會財富中實現人生價值，為經濟社會持續健康發展提供更好的人力人才資源保障[20]。張德江委員長2015年在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上指出，應修改有關教育法律，安排職業教育法等法律的實施情況檢查。張德江還指出，《職業教育法》已經頒布實施近20年，一些規定已與實際不符，要從加快發展現代職業教育的新形勢新要求出發，積極推進職業教育法和有關法律法規的修改完善工作[21]。從以上可見，最高領導層和執政黨的高度重視和國家領導人話語是使職教法修訂草案“政策之窗”被打開的政治源流的有效因素之一。

經北京師范大學青年長江學者、博士生導師、中國政策研究院薛二勇教授統計，2010-2016年間，我國共頒布100余份有關職業教育的政策文件[22]。另據筆者搜集統計，2017-2019年間，我國頒布職業教育相關政策文件32個。政策體系的不斷完善，政策“溢出效應”的不斷累積，職業教育體制機制“四梁八柱”（指的是習近平總書記親自主持審議最終通過的《國家職業教育改革實施方案》）的立體構建，是使職教法修訂草案“政策之窗”被打開的政治源流的有效因素之二。

2018年11月27日，國務院職業教育工作部際聯席會議制度建立。召集人為孫春蘭副總理，副召集人為教育部部長陳寶生和國務院副秘書長丁向陽，成員包括教育部副部長孫堯、發展改革委副主任連維良、工業和信息化部副部長陳肇雄、財政部副部長余蔚平、人力資源社會保障部副部長湯濤、農業農村部副部長張桃林、國資委副主任徐福順、稅務總局副局長孫瑞標和扶貧辦副主任洪天云。2019年1月24日，國務院發布《國家職業教育改革實施方案》，該方案的印發把黨中央、國務院關于職業教育的決策部署細化為具體行動，標志著職業教育體制機制“四梁八柱”已經搭建起來（標準鏈與運行鏈：體制、機制）。2019年5月10日教育部舉行的新聞發布會上，教育部職業教育與成人教育司司長王繼平表示，下一步要抓緊組建國家職業教育指導咨詢委員會，加快推進《職業教育法》修訂。2019年10月31日，國務院職業教育工作部際聯席會議辦公室發布《關于成立國家職業教育指導咨詢委員會的通知》，明確了委員會職責和人員組成（操作鏈：指導、咨詢）。2019年12月5日，《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》由教育部在官方網站發布，面向社會公開征求意見（實施鏈：發布、征求意見）。國務院、各部委、教育部職成司和國家職業教育指導咨詢委員會等政治行為共同體務實、有效和鏈條式的政治行為是使職教法修訂草案“政策之窗”被打開的政治源流的有效因素之三。

綜上所述，《職教法修訂草案》在經歷了問題流、政策流、政治流三大源流的不斷互動、耦合之后，最終通過政治流中三個有效因素配置的鑰匙開啟了“政策之窗”，使《職教法修訂草案》最終進入公眾視野，開啟了職教法修訂的新局面。

四、結語

通過歷時梳理和共時分析，筆者擬厘清《職教法修訂草案》這份原湯出臺前的邏輯和機理，或許在某種程度上還原了該草案誕生的粗略過程。然而，多源流理論畢竟來源于制度、意識形態、體制、文化與我們不一樣的西方，筆者在單純使用該理論框架分析我國《職教法修訂草案》的誕生過程時，也結合實際情況對其做了適度調整。這只是一種理論視角的嘗試，其他諸如研究教育政策過程的支持聯盟理論（The Advocacy Coalition Framework）[23]，研究教育政策制定的理想導向型理論（陳學飛）[24]，研究教育政策規劃的綜合模式（Mixed Model）[25]、精英模式（Elite Model）[26]、系統決策模型（System Model）[27]，研究教育政策參與主體的政策網絡分析理論[28]等，或者這些理論、模型的綜合使用，能夠對《職教法修訂草案》的出臺過程做出更貼切、更完整的的解釋。

參 考 文 獻

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Abstract ?Through the diachronic combing and synchronic analysis， the formulation process of the draft revision of Vocational Education Law （draft for comments） is roughly demonstrated with the multi-source theory as the analysis framework. Problem flow is composed of crisis events in vocational education field and negative feedback from current Vocational Education Law; Policy flow consists of different understandings of stock and layers of intervention; Political flow consists of the political idea of governing education according to law， the requirements of the National Education Reform and Development Program， the national mood and the idea of the ruling party.

The three flows interacts and couples with each other continuously. Finally， the window of policy is opened through the key of three effective factors in the political flow， which makes the Draft Revision of Vocational Education Law finally get into the public vision and opens a new situation of the revision of Vocational Education Law.

Key words ?problem flow; policy flow; political flow; window of policy; Vocational Education Law; Draft Revision of Vocational Education Law

Author ?Zhang Dianwei， PhD student of Beijing Normal University， lecturer of Hebei Institute of International Business and Economics（Beijing 100875）; Liu Jiajie， lecturer of Hebei Institute of International Business and Economics