中國城鎮化進程中農地非農化的偏離與矯正*

張良悅

城鎮化是指人類社會發展由鄉村形態向城鎮形態轉變的過程，這種轉變包括空間形態、自然景觀、經濟結構和社會形態。其中，最基本和支撐性的因素是土地資源，即城鎮化必然伴隨農地的非農化，可以稱之為“剛性用地”。改革開放以來，中國城鎮化獲得快速發展，“1978—2013年，城鎮常住人口從1.7 億人增加到7.3 億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.2 個百分點；城市數量從193 個增加到658 個，建制鎮數量從2173 個增加到20113 個”①。2019 年，中國城鎮常住人口8.5 億人，占總人口比重（常住人口城鎮化率）為60.60%，戶籍城鎮化率44.38%。依據城市發展的一般規律（S 型理論），中國目前正處于快速城鎮化階段，而且在未來一段時期內，城鎮化將作為增長引擎加速推進。因此，按照既往模式，快速的城鎮化必然會導致大量的農地非農化。快速的農地非農化同時也意味著鄉村形態向城鎮形態的轉換，包括經濟、人口、生活與環境等各個方面。如果這一轉換不能順暢進行，那么，在這一過程中必然會出現大量的問題。同時，中國經濟已經進入高質量發展時代，需要從質量變革、效率變革和動力變革上建設現代化的經濟體系，形成經濟增長新機制，從而又為城鎮化與農地非農化施加了新的約束條件。現實問題和新的發展要求都需要對農地非農化給予新的內涵。

一、問題的提出

城鎮是人口、經濟集聚的區域。隨著經濟社會的發展，城鎮的集聚效應越來越彰顯，城鎮規模不斷擴大，相應地，對城鎮提供空間支持的土地也不斷地由農地變為非農地。所以，城鎮化與農地非農化是一個自然發展的因果關系。但是，這一客觀的規則并非總是被人們準確地把握與運用，而是會發生不同程度的偏離。中國改革開放之后的城鎮化進程中，農地非農化的變異及其累積的負面效應，就是一個典型的情況。所謂變異主要是指在城鎮化的發展內容上發生了偏差，導致農地非農化“功能附加”，反過來，變異之后的農地非農化又被作為一種工具理性，進一步導致城鎮化發展內容的偏離。二者互為因果，導致現階段中國農地的快速非農化。所謂累積的負面效應，是指大量的農地非農化后產生的之前并未引起重視的生態和糧食安全問題以及粗放的發展方式。

解決上述問題，一方面，必須從根源上全面的認識城鎮化的發展內容，從發展內容上來邏輯地認識農地非農化的“剛性”需求以及自然的配置過程。因為，土地是一種不可再生的自然資源，隨著經濟社會的發展，其稀缺性愈加凸顯。另一方面，從現實中分析農地非農化工具理性的誘因，或者說制度性根源。因為，城鎮化的推進必然伴隨著農地非農化，但哪些是必須的，哪些是非必須的，需要從發展的實際內容和土地不同功能的權衡選擇中去評判。例如，追求城市空間規模，依賴土地財政融資，約束人口流動，低估糧食安全的重要性，忽略生態功能，這些都是在經濟增長這一主導目標下被掩蓋的問題。但這些問題具有累積效應，一旦累積達到一定閾值，就會突然爆發出來，造成嚴重的負面結果。

城鎮化并非僅僅是城市空間的擴張，相反，城市空間的擴張是由于城市經濟和產業發展以及由此所引起的人口集聚的結果。城市化外在表現為城市空間的擴張，內容上是要素與人口的集聚，本質上是城市公共產品的供給及其相應的融資機制。簡單地說，農地非農化就是由于城鎮空間擴張的需要，土地由農業用途轉換為非農業用途。但是，從土地所承擔的功能來看，農地非農化除顯性的要素資源配置之外，還承擔著原有農地上所依附的農民的就業轉換與退出問題、農產品的供給問題（糧食安全）、生態環境問題。之所以會產生這些問題，主要是由于土地是一種不可再生的耗竭性資源，由農地轉化為非農地非常容易，但由建設用地轉化為農業用地成本非常昂貴，幾乎是不可逆的。所以，對農地非農化的轉換，不能僅僅從經濟資源配置的角度去分析，還必須從農地所承擔的社會功能與生態功能等方面去綜合評估。

土地作為一種不可再生的資源具有多種功能。第一，生存功能，包括居住和農產品的提供，這是最基本的功能。土地是糧食生產最基本的投入要素，離開土地這一支配性的要素，農業生產就不可能進行。第二，財富積累功能。因為土地可以給人們提供居住與農業生產，所以，在稀缺的情況下土地就具有了價值，就成為社會財富的象征。農耕時代的財富是土地地租的體現，在現代社會則主要來源于土地的開發，是土地資本化的產物。從理論上說，任何土地都具有被開發的可能，可以稱之為土地的發展權。但是，在現實中，土地的開發主要取決于社會經濟發展的需要與結果。如果一宗地不具備開發的環境和時機，那么，其開發價值就很低，財富積累功能就很弱。第三，生態功能。土地的生態功能主要是指，土地提供給人們地上及地下整個空間的生態環境，包括清新的空氣、愉悅的景觀、潔凈的河流與地下水源。生態功能與經濟發展和土地的開發相關聯。隨著經濟社會的發展，人們生活水平的提高，對生態產品的需求從一種潛在需求變成一種現實需求；但與此相反，隨著人們對土地的不斷開發，土地的生態修復功能受到越來越多的破壞，生態逐漸由自由享用物品變為有價值產品。第四，土地自身涵養功能，包括土壤質量，水資源保護等內容（Braden，1982）。在中國目前發展階段，土地除上述功能外，還具有部分農民的就業功能與社會保障功能。土地的多功能特征表明，對土地的開發利用，特別是農地非農化，必須在各種功能之間進行取舍平衡，不能單純為了某一功能而忽略其他功能，要在決策時進行綜合評估。

二、中國城鎮化進程中農地非農化的偏離特征

目前中國城鎮化進入一個快速發展階段，或者說是全面開花階段，因而，農地非農化也表現為快速的、過度的特征（簡稱過速化）。這種特征，從根本上說是偏離了城鎮化內生的自然過程，表現為人為（地方政府）主導的發展特征。從表征上看，帶來了失地農民、土地財政、糧食安全、生態退化乃至粗放生產方式固化等負面結果。

1.內生的城鎮化與農地非農化

這里所界定的內生的城鎮化是指，城鎮化在經濟發展基礎上的要素集聚與人口集聚，以及與此相應的城市管理和服務制度。第一，要素集聚與人口集聚提出了對城市空間的需求，導致了農地非農化。因為這種需求是城市集聚經濟必不可少的，因而稱之為“剛性需求”，包括工業用地、住宅用地、公共設施用地以及必要的綠化用地等。第二，要素集聚與人口集聚帶來集聚效應，提高了產出效率，能夠支付農地非農化開發所帶來的土地增值，從而使土地的利用更為集約化。第三，在城市管理方面逐步形成合理的管理制度，能夠保證集聚效應的形成與擴散。這些制度包括合理的財稅制度（融資制度）、人口流動制度、公共產品供給制度與城市運營制度等。圖1為市場化基礎上城鎮化的內生機制與農地非農化的時序化開發。

圖1 基于內生增長基礎上的城鎮化及其農地非農化

2.地方政府主導的城鎮化與農地過速非農化

地方政府主導的城鎮化是指，在目前中國事實上的“趕超戰略”以及地方政府競爭“錦標賽”發展背景下，地方政府對城鎮化發展引擎作用的不正確理解與實施的結果。這種城鎮化更多地表現為政績工程與土地財政的驅動，導致了農地的過速非農化（劉東、張良悅，2007）。第一，經濟發展是農地非農化的根本驅動力。在這一模式下，城鎮化的因果關系和內在動力出現了顛倒，不是因為產業的集聚發展而導致城市空間擴張，相反，首先是進行大規模的園區建設而進行招商引資，其結果是園區建設得很好，但產業沒有集聚起來，形成粗放利用乃至閑置的非農用地。第二，土地財政融資機制放大了農地非農化。中國的城鎮化至今沒有形成持續穩定的城市公共產品供給的融資機制，主要依賴土地增量出讓收入（或者說土地財政）。其后果要么是進一步通過城市空間蔓延（土地出讓收入）供給必需的公共產品，要么是減少公共產品的供給。但事實上，只能選擇前一種方式，從而使得土地財政融資機制進一步放大了農地非農化。第三，“大量消費、大量生產”等不正確的社會理念引導。在經濟增長導向下，生產成為唯一的目的，資源稟賦與生態環境被忽視，這成為一種社會趨向。生態環境的急劇惡化與以房產經濟為主導的虛擬經濟是這種趨向的必然結果。

3.過速非農化所積累的負面效應

圖2 地方政府主導的增長導向下的城鎮化及農地非農化

過速非農化目前已經顯現出累積的負面效應（參見圖2）。第一，過速非農化加劇了糧食安全的壓力，帶來生態環境的急劇退化。由于在城鎮化過程中，建設用地主要來自農地非農化，導致耕地快速消失②。盡管在土地征用中實施“占補平衡”，但是，由于通常情況下是“占優補劣”“占近補遠”，所以，短期內耕地的數量和質量必然受到影響。盡管近十多年來中國糧食生產連續獲得豐收，突破了6億噸，但是，中國糧食進口的逐年增加與糧食供需緊平衡表明，中國的糧食安全的根基較為脆弱。在對環境的影響方面，耕地的快速消失一方面加大了對現有耕地的利用強度；另一方面加大了對后備耕地的開發力度，結果導致生態環境急劇退化。第二，過速非農化與土地財政依賴形成一種惡性循環。地方政府主導的城鎮化將經濟增長作為主要目標，為此，將擴建工業園區招商引資作為基本途徑，將商業住宅用地出讓收入與土地抵押貸款作為財政的主要來源。在這種模式下，城市擴張越快，需要提供的公共基礎設施越多；提供的公共產品越多，越需要出讓和儲備更多的土地，由此形成惡性循環。第三，空間城鎮化與人口城鎮化不匹配，形成“半城鎮化”或“偽城鎮化”（黃祖輝等，2013；葉裕民，2013）。“半城鎮化”帶來了失地農民、粗放的發展方式固化等問題。失地農民問題并非僅僅是一個補償問題，而是一個就業、社會保障與勞動力素質問題。或許由于農地非農化獲取了土地增值收益，改善了生活狀況。但是，作為產業工人，其人力資本并沒有得到明顯的提高，不利于整個經濟競爭力的提升。例如，大都市不少城郊源于土地增值收入的部分農民，成為城鎮化催生出的“土地食利者”。粗放的發展方式固化是指，在“半城鎮化”模式下，一方面城鎮化產業的盈利不少是來自于城市土地資本化的收益，并不是核心技術的提升；另一方面農民工成為產業工人的主力，人力資本沒有顯著的提升，競爭力受到影響；此外，還有不少城市將房地產業作為支柱產業，導致了依賴土地資源的“荷蘭病”，阻礙了產業技術的進步。

總之，城鎮化進程中農地非農化看似一個簡單的土地使用轉換問題，但在本質上卻是一個涉及政治、經濟、社會、生態等諸多方面的制度設計問題，既包括法治建設、產權交易、人口流動、環境保護等具體環節方面的問題，也包括生產方式和生活方式的轉換以及與此相應的社會意識（共識）的形成。

三、經濟高質量發展下農地非農化向正常態的回歸

經濟的高質量發展必然要求城鎮化的高質量推進，從長期來看，中國城鎮化進程中出現的農地非農化要改變目前的偏離狀態，要高度重視糧食安全與生態保護，構建可持續的城鎮化融資機制，注重私權和公權相互制衡下的土地資產開發，從而實現農地非農化向正常態的回歸。

1.高度重視糧食安全與生態保護

一是要消除農地非農化的附加功能。農地非農化必須基于糧食安全與生態保護的基礎上進行總體規劃，確保規劃的嚴肅性和權威性，消除農地非農化的各種附加功能，嚴格按照城鎮化發展的實際需求，有序地實施農地非農化，確保建設用地高效、集約和財富最大化。

城鎮化是人類社會經濟發展的必然產物和趨勢，隨著工業化生產方式的發展，農地非農化就成為一種剛性需求，即只有首先從空間上滿足各種要素集聚的需要，才能滿足城鎮化發展的要求，帶來要素的集聚效應。但是，由于土地的自然稟賦與多功能特征，在土地總量資源一定的條件下，農業用地與非農業用地呈現此消彼長的關系。所以，在考慮非農建設用地的同時，必須考慮土地帶給人類的其他功能。同時，由于由農地變為非農地的不可逆性，所以，從一開始就必須樹立“土地資源極為稀缺，嚴格控制非農用地，保護耕地與生態環境”的基本理念，從土地總體利用的全局上進行規劃，確保規劃的權威與嚴肅性。之后，在土地利用整體規劃的指導下，從集約化、效率與土地財富價值的角度，對建設用地進行時序化開發。發達國家的城鎮化經驗表明，他們將耕地保護和生態環境作為農地非農化的首要關注目標，將城鄉規劃作為最根本的準則，將稅收、分區和管制作為基本的工具，就是為了從整體上獲得土地利用效用的最大化。

中國農地非農化的最大問題是沒有在理念上形成農地保護和生態環境保護為首要關注目標的根本導向。雖然我們提出了18 億畝耕地保護的紅線③，制定了土地利用制度管理的嚴格標準，但是，在理念上卻是趕超戰略與經濟增長起支配作用。由于中國是一個發展中經濟體，資本短缺，投資空間較大，所以，客觀上為土地替代資本創造了條件。理念和現實的契合導致了中國城鎮化進程中農地非農化的功能附加，例如土地資源資本化、土地抵押融資、房地產支柱產業、為增長而競爭的政績工程等。這些附加的功能在客觀上放大和加速了農地非農化，并帶來了危及糧食安全的隱患和嚴重的生態環境問題。所以，目前在推進城鎮化的進程中，首先要做的必須是從全局上做好土地利用的總體規劃，形成耕地和生態環境保護的基本理念，嚴格實施農地非農化。

二是要實施城市邊界管理，凍結農地非農化。短期內實施城市邊界管理，凍結農地非農化，充分發揮土地儲備的再配置功能，將之前已經非農化的但閑置或低效利用的土地重新開發，提高土地利用效率和集約度，提升土地開發價值。

目前，中國在糧食安全和耕地保護上實施18億畝耕地的紅線管理，以及糧食主產區、糧食高產生產基地等制度性措施。應該說，這些強制性的措施對中國農地的保護起到了重要的作用。但是，從實際情況來看，這些制度措施盡管可以從數量上、從合法的角度加以保證，但是能否從質量上、從控制非法的角度上加以保障則令人質疑。從全域的生態環境看，耕地后備資源的開發直接影響到未利用土地和生態環境。農村村莊的蔓延，過速的農地非農化，“占補平衡”對農村的濕地和坑洼池塘的侵占，使生態環境本身進一步惡化。為了獲得糧食高產和持續的糧食增產，大力度地施用化肥農藥和透支環境與水資源，造成農村的面源污染。從局域的生態上看，各個城市為了改善局部生態環境，為環境建設而進行建設，又大規模進行土地的非農化，開發各類植物園區或者生態園區，將環境污染轉移到了農村。

已有的農地非農化的存量已經足以支撐目前城鎮化開發的需求，農地非農化凍結并不影響城鎮化的發展。這里的關鍵是如何對已有的土地進行重新的規劃與開發。土地違規違法開發成為導致農地非農化的一種主要方式和途徑，盡管在事后進行了查處，但是，真正復原為耕地的數量很少，而且，在現實中建設用地荒廢、閑置的也有不少，房產空置率也非常嚴重，所以，從城鎮化產業用地到住宅用地都可以由存量用地加以解決。所以，要真正做到農地非農化的合理開發，必須首先處置閑置的非農化土地，從存量土地上倒逼粗放發展方式的轉型。其實，這正是土地儲備的功能所在。因此，目前的城鎮化建設應該充分發揮土地儲備的作用，使其回歸原有功能，提高存量土地和閑置土地的利用效率。

三是要通過主體功能區和土地發展權保護耕地。國家應該按照主體功能區的發展規劃，重點保護糧食主產區的耕地及生態用地，通過土地發展權的政策工具，平衡區域之間的經濟發展差距和土地資源開發的增值收益，從公共產品的角度保護耕地資源。

保證國家糧食安全必須保障最基本的耕地資源。但是，如何保護和利用耕地資源，在以往的研究對策中，多是采用計劃經濟的思維和行政化的管理方式④，不可能從根本上消除在耕地保護和糧食生產上地方政府和中央政府的政策博弈，從而也就不能從根本上消除過速的農地非農化。隨著工業化、城鎮化的推進，從整體上看，糧食生產所需土地和勞動力的機會成本會隨之大幅提高，高品質的生態環境價值將逐步凸顯，這就需要整個社會對土地利用的正外部效應加以彌補。然而，實際情況卻是耕地富裕的地區進行耕地保護，帶來的經濟效益、生態效益和社會效益被全社會所享用，而成本由自己承擔，出現了耕地保護成本與收益的不對稱。結果，外部性問題不僅削弱了農地保護的動力，而且還出現了新的問題，即地方政府為了實現發展目標，農地的非農化反而成為各地政府推動發展的政策工具。

糧食主產區的農業生產及其附屬產品生態環境，具有明顯的公共產品和準公共產品的性質，應該通過公共產品的供給和生態補償的方式加以解決。黨的十八大提出的主體功能區從理論上和發展戰略上明確了糧食生產和生態產品的地域性特征，從而為這些區域的農業發展和生態建設提供了政策依據。這其中，土地發展權是一種可資借鑒的市場化的運作機制⑤。理論上說，任何土地都內含有土地發展權，在未被開發之前，這一權利處于“沉睡”狀態，一旦經濟環境成熟，必將被“喚醒”，使其處于顯性狀態。在目前的制度安排下，由于土地的開發能夠獲取暴利，因而，利益驅動往往促使人們去主動喚醒土地發展權。如果大家都這樣做，那么，就很容易導致公地悲劇。要控制這一現象的發生，就必須使土地發展權維持“沉睡”的常態，其措施就是對土地發展權的購買（或者跨區轉讓），保持土地的正常利用（張良悅，2014）。實施這一政策，既有助于農業農村的多功能發展，又有助于從成本上遏制農地的非農化。

2.構建可持續的城鎮化融資機制

一是要從根本上解決農地的過速非農化，必須堅決摒棄依靠土地財政進行融資的城鎮化模式，深化財政體制改革，從公共財政的視角構建科學合理的城鎮化發展的融資機制。地方政府的土地財政，是嚴重的農地非農化功能附加，是導致農地快速非農化的重要原因。那么，為什么會形成這一發展局面？歸結為一點，就是由于各種制度因素沒有形成科學合理的城鎮化發展的融資機制。

目前，中國各地城鎮化公共基礎設施和公共服務提供的融資渠道主要來源于土地財政，即土地出讓收入和土地抵押收入，各類城建投資公司和地方政府融資平臺是其主要的實施工具。然而，這種融資方式，短期內雖然可以獲得很好的效果，但是，長期來看具有不可克服的缺陷，一方面，依靠土地出讓收入和土地抵押收入，必須不斷地有可供出讓的土地和可供抵押的土地資源，這就需要不斷地進行農地非農化，從而形成“公共基礎設施建設——土地出讓和抵押收入——農地非農化——城市框架拉大——城市公共基礎提供”的惡性循環。另一方面，形成對房地產支柱產業的嚴重依賴。土地出讓和土地抵押都需要房地產的開發，否則，沒有土地的需求方，土地資產不會顯現。同時，城市基礎設施的投資也需要通過房地產價值來體現，如果不能通過居民的住宅顯現出來，則城市基礎設施的投資就成為完全沉淀的投資。所以，土地的出讓、開發、價值顯現都離不開房地產業。但房地產業的開發空間是有限的，房地產市場的容量是有限度的，當房地產發展到一定的程度之后，就會進入一個市場需求的瓶頸，如果再大量供給就會形成資產泡沫。所以，這兩方面決定了城市發展的融資機制是不可持續的。

二是財產稅應逐漸成為地方政府的稅源。在城鎮化發展融資機制的構建中，建議盡快將覆蓋居民個人房產的財產稅作為地方政府的主要稅種，形成地方穩定的、可持續的收入，便于從源頭上消除地方政府對土地財政的依賴。

從稅源的穩定性、不可轉移性等方面看，財產稅是地方政府穩定的稅收來源，有利于地方政府收入能力的提升。從國際經驗來看，市場經濟國家地方政府一般都將財產稅作為重要的稅收來源。實施財產稅，將會從源頭上為地方政府找到收入的替代來源，有利于地方政府擺脫對土地財政的依賴。財產稅從本質上看是一種受益稅，是居民對政府基礎設施、公共產品消費的成本支付，有利于促進地方政府對城市基礎設施和公共產品的供給。一般來說，在城鎮公共產品的融資體制中，付費制有利于提高公共產品的供給效率。即居民能夠通過付費更準確地傳達出對公共產品消費需求的信息，從而政府按照消費者的需求，更有針對性地提高公共產品質量，并盡可能地減少供給成本。

財產稅是針對居民住房財產持有環節的稅收，有利于降低對房地產的投資需求，抑制高房價和地產泡沫，使房地產業回歸常態。目前，由于居民個人免征財產稅，投資人在持有環節沒有成本，這無疑就增大了投資人的預期回報，并促使投資人保有維持高房價的投機動機。財產稅是一種對居民財產課征的稅收，一定程度上有利于社會財產的調節和再分配。目前，房地產已經成為居民財富的主要形式，居民之間的收入差距在很大程度上主要體現在房地產上，區域之間的收入差異也主要體現在房地產價值上。所以，對居民房地產征稅，一定程度上也有利于減緩貧富差距，實現財富的再分配。

此外，在全國范圍內實施財產稅，有助于提高全體公民對土地資源和土地功能全面認識和保護的理念。目前，在城鎮空間的快速擴張和房地產開發的超強增長中，人們對房產財富的追求超過了對環境保護的自覺，很少有人去考慮糧食安全與生態環境。在地級市出現的大量的“空城”和農村出現的普遍的“空心村”便是一個很好的說明，如果能從持有環節的稅收上增加所有者的成本負擔，將會有利于提高人們對土地資源稀缺性和土地多功能性的認識。

三是要將房產空置率作為房產調控的中間指標。房地產業是城鎮化發展過程中的一個特殊的產業，不同的房地產業政策會導致不同的城市發展趨向，所以，必須認真地加以對待。

住宅是一個產品，其在一定的區域范圍內為勞動力的工作、流動提供了定向性的場所，如果沒有住宅和房地產，就沒有人口的積聚，也就形不成城市的集聚效應和規模經濟。所以，城鎮必須圍繞著產業發展對住宅業進行相應的規劃，對交通、基本消費、教育等公共產品進行投資。同時，住宅又是一種大額耐用消費品，住宅成本的高低不僅直接影響著居民的生活質量和水平，而且，反過來作為工資成本的影響因素，間接影響城市產業的發展與企業競爭力的提升。如果城市區域內房價高，則工資水平就高，企業的成本負擔相應加重，反之亦反。這樣，住宅就從一個基本消費品成為影響其他產業的基礎產業。

房地產又是一種資產。作為一種資產，是居民財富的象征和體現，是一個理想的投資品。這樣，房地產又與財富、金融聯系在一起。無論是地租理論，還是積聚經濟原理，土地利用效率的高低，土地資產的開發，都需要通過地產的價值來反映。簡單地說，城市基礎設施和公共產品的價值，最終都會通過資本化的方式將土地的價格凝集在房地產的價值中。所以，房地產的開發不僅僅是一個住宅空間，而是城市土地開發密度、資本投入強度的反映。如果一個城市土地開發密度低，城市框架大，那么，其土地資產的價值相應就低，房產的價值就低。不僅如此，城市空間擴張過快，城市基礎設施和公共產品的投資規模就會加大，更多的資本品就會沉淀于地產上，間接影響制造業和服務業的資本深化。特殊的情況下，對房地產的過度開發會形成“荷蘭病”效應，導致資產的泡沫化。

房地產是居民的主要財產。在現代社會中，住宅是居民財產的主要形式之一，稱之為不動產。房地產的價值并不僅僅是土地本身和住宅材料的體現，而是社會經濟發展的結果，是城市基礎設施和公共服務資本化的反映。政府提供交通、供水、供電等基礎設施，提供醫院、教育、養老、娛樂等公共服務，主要目的是為了更好地促進城市的規模經濟和集聚效應。但這些公共產品的投資必須有穩定的資金來源才能保證。而財產稅作為一種持續的、穩定的稅源基礎，可以作為一種稅收方式解決政府的融資問題。這樣，房地產作為財產稅的稅基，又與城市的建設和發展聯系起來。

從世界各國的發展情況來看，不同的國家和城市，根據本國的發展情況，對房地產的發展采取了不同的政策。例如，德國在對房地產的開發上，限制房地產價格的上漲幅度；荷蘭在房地產的開發上，主要由政府供給土地開發；而美國對房地產的開發主要采取金融刺激政策，但同時又主張不宜追求過高的房產擁有率⑥。中國目前處于快速的城鎮化階段，房地產的發展空間較大，且房地產的發展可以帶動其他產業的發展，同時還能夠起到土地資本化的作用，有助于城市建設和發展的資本積累。但同時，又不宜過于追求資產效應，應該注意城市地域開發的密度、房地產市場容量以及制造業和服務業發展的質量。基于此，我們認為，目前，應該對中國各個城市房地產的基本情況有一個總體的把控，特別是住宅的入住率與消化吸收情況。如果能夠將房產空置率作為中間指標，從房產空置率的角度對房地產業進行調控將是一個更為切合實際的調控措施。

3.私權和公權相互制衡下的土地資產開發

一是要應從制度上保證土地利用規劃的權威性和嚴肅性，進行科學的分區與時序化開發。土地制度的改革優于所有制的改革。城鎮化進程中提高土地資產的開發利用效率，增加耕地保護的力度，重在土地利用管理制度的改革與完善，而不是所有制改革。

農地非農化落腳到最根本的一點是農地產權的交易與增值收益的分割問題。農地非農化的本質是產權交易，因此，其根源必定是產權與制度，即要么產權不明晰，要么交易制度有問題。圍繞這一根源，不同的學者提出了不同的解決思路，大致可分為土地的私有產權學派、農地的永典制及維持現狀派。土地利用管理制度是指從土地的多功能性出發，為了更好地利用土地，對土地進行總體規劃、分區、使用、開發等。隨著土地利用多功能性的開發，土地資產化的顯現，土地制度在土地開發利用中的作用將更為關鍵，將會超越土地公有和土地私有的歸屬界定。例如，發達市場經濟國家在財產基礎上主張土地的私有制，但是，在土地的利用上卻越來越表現出對私有財產的控制，更多地表現為土地公共利益上的保護。

中國的農地非農化的根本不在于所有制的改革，而在于土地管理制度與土地資產交易制度的完善與實施。第一，在土地的開發利用上，缺少一個權威的嚴肅的整體規劃，既沒有宏觀的國土開發分區，也沒有在微觀上進行更細致的科學分區，整個城鎮的發展表現出所有城鎮對外蔓延式開發。第二，在實施過程中，地方政府的主導往往沖破了規劃的管控，要么對規劃按照發展的意圖任意修改，要么是有規劃但不按規劃執行。第三，從世界各國的實踐來看，土地是一種稟賦資源，不可再生，具有多種功能，在效率上可采用市場調節的原則，但是，在功能使用上必須由政府進行整體的管控。這就是說，世界各國的實踐表明，從來沒有純粹的農地非農化市場。所以，土地的開發利用不可能離開政府的參與。第四，即使實施土地私有制的改革，如果沒有很好的交易制度，沒有國家的宏觀調控與微觀規制，也不可能解決好土地開發的效率與公平問題。第五，產權和所有權是一種相互演變的過程，從本質上看，產權和所有權都是契約的簽訂，產權強調交易和資源的配置過程，所有權強調物權的歸屬。當合理的土地開發制度制定以后，完全可以通過開發過程中的契約談判形成新的產權形式，進而生成新的所有權形式。相比之下，從制度完善的視角去推動產權和所有權的變革，比單純的所有權變革更有優勢。因此，在土地資產開發上，特別是農地非農化上，制度的完善比所有制的改革更重要。

二是土地資產開發中應充分發揮公權與私權的制衡作用。在土地開發制度完善過程中，必須充分重視公權與私權的相互制衡，公權的作用在于克服私權追求過程中的外部效應，保護私權的利益；私權的作用在于追求土地利用的效率和土地財富的價值，限制公權的不正當使用。中國在目前農地非農化過程中，既沒有能很好地保護私權，也沒有能很好地規范公權。總體情況是，過度行使公權，甚至將公權轉變為私權；不重視私權的保護，甚至忽視私權的正當訴求。這種情況既來源于政府對土地一級市場的壟斷，又反過來強化了壟斷勢力。但是，在另一方面，由于制度的不完善性，又出現了另一種變異的情況，即土地資產效應公權的弱化與私權的膨脹。前者主要是指土地資產開發增值收益中土地稅收權的缺失，后者則是指對私人土地所有者違法行為的執法不力。

中國目前在土地開發中的稅種并不少，如交易環節和增值環節的營業稅、所得稅與流轉稅，持有環節的所得稅。但是，問題主要是力度太小，豁免過寬，執行不力，不能對土地的有效利用實施財政方面的影響與控制。例如，在土地利用上，主要的目的是促使經濟發展，土地稅收讓位于招商引資；在個人住宅上，沒有持有環節的房地產稅，既誘導了對房產的過度投資，又失去了大量的稅收收入。同時，在城鎮閑置土地的處理上也存在執行不力的問題。

同樣的問題也出現在私權的違法開發與暴利的獲取上。由于在土地開發上沒有能夠很好地尊重私權的利益，沒有能夠對私有財產進行很好地保護，結果，私權便“起而抗爭”，私自開發，一個典型的例子是小產權房的開發。小產權房的開發是一種私權膨脹的結果，沒有獲得政府規劃的批準，就是違法，這是根本。私自開發的結果是，部分開發者獲得暴利，但后續的發展如公共基礎設施和公共服務提供留給了政府；私自開發具有很強的示范效應。但政府對此沒有很好的處置辦法，無法杜絕。另外，在合法的開發中沒有能夠對土地增值收益進行稅收調節，導致部分城郊由于開發而形成“食利階層”與貧富不均問題。

目前，在土地利用制度改革上，已經出臺了農村集體建設用地直接入市的政策。但是，我們認為，僅僅做出這一改革措施還不夠，還必須在政府的規劃權和征稅權上進一步完善。首先，哪個村莊的農村集體建設用地可以直接入市？這就需要規劃和具體的分區，否則會出現大家競相入市的局面，導致土地的亂開發。其次，農村集體建設用地直接入市有沒有開發價值（土地財富的價值），這些開發價值是社會經濟發展的結果，還是村莊開發建設的結果？是不是需要進行征稅取得財富的再平衡？根據這一基本情況，我們認為在土地利用開發中，在制度建設方面，必須重視土地私權與公權的相互制衡。

三是要加強土地利用中的公民教育。在城鎮化進程中，對農地的有效保護和建設用地的合理開發，除科學規劃、嚴格管理外，還必須在土地多功能用途、糧食安全與生態環境、資產開發效應、城市發展融資機制、居民稅收責任與義務等方面進行法律、社會、經濟、公民道德等方面的綜合教育，以形成土地綜合和可持續利用的社會共識。

中國農地非農化的一個典型現象是，城市空間擴張與蔓延，農村區域也擴張與蔓延；城市住宅超前發展，房屋空置率嚴重，農村房屋建筑周期縮短，空心村普遍；城鎮交通堵塞，污染嚴重，農村也是衰敗處處，臟亂差。這除了受土地統一規劃、鄉村經濟發展、城鄉公共產品供給、人口流動障礙等發展戰略與制度因素影響，就農地非農化問題而言，還與全體公民和相關社會組織未能對土地的多功能性，對土地資產開發的合規、合理、合法形成一致的認識有關。同時，這種認識還與工業化的生產方式以及生活方式相關的權利、責任、義務以及規則制度相聯系。嚴肅的規劃和管理制度既需要執法者的嚴格執行，也需要公民的自覺遵守；土地利用與開發這類重大的問題既需要管理者的高瞻遠矚，也需要公眾的危機與憂患意識。所以，在土地開發過程中，通過法治和社會宣傳對公民進行有關土地利用與開發的系列教育，糾正土地利用單一的經濟增長與資產開發的導向是非常有必要的。盡管中國已經設立了“土地日”的宣傳教育活動，但是，目前做的還較為不夠，需要進一步深入引導。

第一，在土地資源的整體利用與開發上，必須樹立土地資源稟賦約束與土地資源的多功能性的意識。從供給上來看，土地是一種稀缺資源，不具有再生性。從利用上看，土地具有多功能性，如農業生產、工業用地、交通設施、住宅建設、生態環境等，而且，社會越發展，其多功能表現越突出，越需要總體規劃綜合利用。目前，中國加速城鎮化的一個最大問題是，沒有考慮其資源與人口的約束條件，將土地作為城鎮化的發展工具。在這種思路支配下，農地快速非農化的結果是，耕地快速消失，糧食安全存在重大隱患；濕地林地消失，生態日益衰退；建設土地低效利用，資源嚴重浪費；土地資產開發導向，貧富差距逐漸拉大。

第二，在土地資產的開發上，應該形成土地漲價是社會經濟發展的結果，必須基于社會與所有者及使用者共同開發的認識。在開發的增值上，必須通過相應的稅收進行財富再分配的共享理念。在土地的開發時機上，必須實施緊湊式高密度開發，以確保開發價值的開發路徑。工業化和城市化的發展，使得土地的私人產權越來越受到社會發展的控制，土地的外部正效應是社會發展的結果，土地的外部負效應必須加以克服。這樣，在土地的利用上就有了規劃分區和稅收。現在，無論是學界還是管理者與公眾，對土地資產開發的增值效應都非常關注，但是，沒有人更多地去考慮土地的稅收問題。比如，房地產稅收問題，更多的研究多是聚焦在實行中的困難與可行性，而沒有從公民的角度去考慮財產所有人的責任與義務；再比如，對政府提出了很多公共服務的基本責任，沒有更多地去考慮政府有沒有這樣的能力；還有，糧食安全問題已經顯現，生態環境已經惡化，但人們仍然在追求更多、更大的住宅占有（無效的奢侈）。這些問題的真正解決，有賴于形成一種社會意識，從經濟、法律、社會等方面自覺地去推進。

第三，對公民和社會組織進行土地利用的教育并不單是進行知識性教育，而是應與市場意識、法治理念、產權交易、制度規則、責任義務等內容的執行與遵守相結合。因為，這些內容是現代社會生產方式和生活方式的基本要素，是一個社會有序運轉必不可少的組成部分，所以，一定程度上可以說是一種強制教育。比如，對于稅收的責任與義務，必須輔之以嚴格的法律制度。如果沒有稅收制度，如何來保證城市公共產品的供給，如何來平衡土地開發收益的不公平性。這些內容需要作為基本的共識，融入現代公民的基本素質教育。

四、未來農地非農化的發展方向

城市棕地再開發與鄉村更新建設是未來農地非農化的一個主要方向。中國未來城鎮化發展的重心將轉移至郊區和鄉村，城鄉統籌發展和城鄉一體化發展是新型城鎮化的重要內容。對鄉村進行更新建設和對城鎮進行棕地再開發將成為農地非農化的主要方式。

城鎮化是經濟社會發展的結果，生產方式和生活方式的變化是城鎮化發展的直接原因，因此，未來生產技術的變革和生活方式的改變，必定會帶動城鎮化的發展。與此相適應，農地非農化的開發也會發生相應的變化。美國學者張庭偉認為，小汽車走入普通家庭和第二次世界大戰后州級高速公路的修建，是影響美國城市發展最重要的因素，改變了美國城市發展的形態，導致了美國城市的郊區化（張庭偉，2010）。后工業化社會，為了提高企業的競爭力，城市中心的“去工業化”改變了傳統的產業布局，汽車工業和高速公路改變了人們的生活方式，從而推動城市向郊區發展，城市住宅的工業化生產與超市連鎖店的城郊外遷，則進一步滿足了城市和鄉村生活的特征。葉齊茂（2008）教授將城鎮化看成是人類社會發展的一個永恒的過程，根據經濟發展的狀況和需要，按照“城鎮化—逆城鎮化（郊區化）—再城鎮化”的方向螺旋發展。從中國目前的城鎮化趨勢來看，也存在著類似歐美國家城市化蔓延的趨勢和動力。這些因素主要包括家庭汽車擁有量的不斷增加、對生態產品的需求、生活品位（住房享樂）的提升、物聯網和“互聯網+”帶來的新的商業業態等。

第一，中國目前已進入工業化的中后期階段，汽車工業已經成為重要產業，汽車已經走入尋常百姓家庭，融入人們的生活。而要滿足這種生活方式，就必須不斷地為汽車修建公路和停車空間，形成城市蔓延的內在動力。所以，未來促使農地非農化的主要因素或許不再是土地財政，也不是經濟增長，而是以家庭汽車依賴為主的生活方式。汽車消費的形成將會促使城市的蔓延，由此帶來農地的非農化，形成汽車與糧食生產爭地現象。

第二，城市交通擁擠、空氣與噪聲污染將會增加城市生活成本，降低城市生活質量。隨著收入水平的進一步提高，生態環境將成為一種奢侈品，會促使人們到郊區或者鄉村尋找更適宜的居住環境。同時，目前大規模的房產開發主要集中于城市郊區，這也必將會帶動城市人口向郊區集中，導致城市蔓延。另外，隨著現代農業的發展，農村人口的流動，以鄉村更新開發為主要內容的（回歸自然）鄉村城鎮化將逐步展開，城鄉一體化將成為必然的趨勢。可以預測，鄉村城鎮化將會成為未來城鎮化發展的主要內容，未來的農地非農化可能更多地表現為交通用地和鄉村的更新建設。

第三，“互聯網+”與物聯網的高度發達，工業生產方式的整體升級，將會逐步改變人們的購買方式和生活方式，并反過來倒逼生產方式，制造業將進一步實現集約用地。由于交通和通信產業的高度發達，以及未來的能源革命，城鎮化的擴散效應將會逐步加強，甚至會超過集聚效應。一方面，城市集聚效應將進一步表現在知識產品上，城市的公共服務向智慧城市提升；另一方面，人們的享樂特征將進一步表現為對城郊和鄉村自然風光的向往。我們預測，農地非農化一方面會轉向城郊和鄉村，實施鄉村更新建設；另一方面，實施城市土地整治，對原有城市的棕地進行再開發。

總之，上述幾種因素都可能推動中國城鎮化向郊區和鄉村蔓延，使中國城鎮化很快進入城鄉一體化的發展階段。由此，未來農地非農化將逐漸轉移至城郊和鄉村，主要是居住區和交通用地。這就要求我們必須對此做好規劃，實施城鄉一體化發展，進行有序的開發和合理的農地非農化。

注釋

①《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》，載《人民日報》2014年3月17日，第9版。②2001年至2011年，通過征用農村土地，滿足了大約90%的城市建設用地需求，而只有10%是通過未開發城市建設用地的現有存量來供應的。參見國務院發展研究中心和世界銀行聯合課題組《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》，載《管理世界》2014年第4期，第16頁。③《全國土地利用總體規劃綱要》（2006—2020年）提出：“全國耕地保有量到2010 年和2020 年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。”④例如，國務院發展研究中心課題組認為，實現堅守住1.2 億公頃耕地紅線的政策目標，必須強化用途管制，進一步落實最嚴格的耕地保護制度：一是層層落實責任，地方各級政府主要負責人應對本行政區域內的耕地和基本農田保護面積負總責；二是強化耕地占補平衡的法定責任；三是在全國范圍內劃定永久基本農田，嚴格保護，不得占用。參見國務院發展研究中心課題組，“我國糧食生產能力與供求平衡的整體性戰略框架”，《改革》2009年第6 期。⑤不少學者提出了這一建議，本文也贊同這一做法。例如，丁成日（2007）、張良悅（2007）提出了對美國土地發展權的借鑒問題。汪暉等（2011）通過對“浙江模式”和重慶地票交易制度以及農村宅基地復墾的分析主張實施跨區域交易，陸明和陳釗（2009）主張土地開發應該與勞動力轉移相結合，實現土地資源開發與人口集聚的相對平衡。周立群和張紅星（2011）主張通過土地發展權來適時適度農地非農化。⑥“安居樂業”是工業化前期的一種生活方式，在工業化和高度城市化社會，高房產擁有率并非一種理想的狀態。美國學者認為，“過度追求高擁房率可能產生兩個負面影響：第一，大量的個人資產沉淀于住房投資上，帶來個人創業流動資金的短缺，不利于中小企業的發展；第二，對勞動力的流動形成了制約，不利于房主的創業精神。”參見［美］張庭偉，“1950—2050年美國城市變化的因素分析及借鑒（上）”，《城市規劃》2010年第8期，第39—47頁。