事業單位勞動合同人員建立年金的路徑選擇及政策突破

楊琪

摘? ?要：從事業單位編制內外人員養老保險發展的平衡性、充分性出發，通過對江蘇省12家公立醫院的調查發現：在編內人員強制建立職業年金的背景下，大多數勞動合同人員尚未建立起第二支柱的年金計劃。勞動合同人員建立年金是促進編制內外人員養老保險協調發展、保障養老金權益、推動編制改革的現實需要，但是面臨建立動力不足、單位繳費負擔沉重、財政投入機制不健全等障礙。應基于編制內外協調發展、賦予政策柔性、落實財政責任等原則開展事業單位勞動合同人員建立企業年金的政策突破。

關? 鍵? 詞：事業單位;勞動合同人員;企業年金;養老保險

中圖分類號：F840.67? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-2517（2020）02-0054-08

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.02.006

一、引言

黨的十九大報告指出要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。然而，針對“覆蓋全民”這一目標，2015年推動的機關事業單位養老保險改革至今仍無法改變事業單位內因編制身份差異而引發的養老保險差別對待。推動養老保險制度更加公平可持續的關鍵在于建立統一的養老保險制度，表現為制度結構、項目類別等方面的統一性以及養老保險待遇的趨同與公平[1]。養老保險改革雖在制度統一性上邁出了重要一步，職業年金的強制推行也為我國補充養老保險的發展探索積累了經驗[2]，但結果卻再次引發正處于編制改革的事業單位工作人員因編制差異面臨養老收入不同的問題[3]。尤其是單位內部出現新的“雙軌制”問題，編內外人員不僅分別納入不同的基本養老保險制度，同時編制外人員難以建立起職業年金，再次造成新一輪不公[4]。作為養老保險體系的重要補充部分，我國年金發展的滯后使其不僅未能發揮應有作用，而且根本無法滿足不同收入水平人群的多層次養老需求[5]，嚴重影響多層次養老保險體系的構建，導致我國養老保險三支柱架構發展很不協調，第二支柱發展極為緩慢[6-7]。

結合養老保險體系現有目標以及發展不平衡、不充分這一突出問題，事業單位不宜進一步割裂編制內、外人員，而應統籌考慮事業單位工作人員養老保險改革。 盡管事業單位存在多種用工形式，但是基于現行政策規定， 本文僅將與其簽訂勞動合同、由事業單位負直接養老保險參保責任與義務的編外人員作為研究對象， 并將其稱為“勞動合同人員”①。在事業單位編內人員建立起職業年金的情況下，勞動合同人員是否應該同步建立年金？建立何種形式的年金計劃？又該如何建立？本文將對此進行研究，以促進事業單位工作人員養老保險的協調發展。

二、 事業單位勞動合同人員參保現狀

自2016年人社部提出“研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法” 后，事業單位勞動合同人員占比進一步攀高。而在編制數量滿額的情況下，超編運行逐漸成為這些事業單位工作的常態現象。其中，最具代表的事業單位就是公立醫院， 近20余年公立醫院普遍擴張發展進而對工作人員的需求激增， 在編內人員增幅不大的情況下， 勞動合同人員逐漸成為醫院中的主力軍。在機關事業單位養老保險改革的背景下，為充分了解事業單位編制內外人員的養老保險改革及參保的落實情況，且考慮到事業單位內勞動合同人員數量的規模性，2016年8月至2018年9月， 課題組以江蘇省公立醫院為調查對象，綜合考慮經濟發展水平和醫院經營狀況， 通過分層抽樣原理選取了蘇州、南京、徐州、啟東為代表城市，并從中隨機抽取了三級、二級、一級公立醫院，共計12家。通過訪談法、問卷調查法、專家咨詢法，對調查地區的衛建、人社等部門管理者進行了訪談， 并對所選取的12家樣本醫院進行了深入調研。 最終通過實地調查發現，受限于編制滿額，近年來這些樣本醫院招聘員工的趨勢逐漸以勞動合同人員為主，一些醫院的勞動合同人員數量早已過半（見表1）。在參保方面，相較于編內人員，勞動合同人員顯然不盡如人意。

首先，在調查的樣本醫院中，勞動合同人員已參加城鎮企業職工基本養老保險， 其中10家醫院的編內人員也早在2015年改革前參加了機關事業單位基本養老保險改革試點，僅兩家三甲醫院編內人員于2016年機關事業單位養老保險改革后開始參保。所有編內人員均建立起職業年金，勞動合同人員未建立年金計劃。其次，在繳費基數上，區別于編內人員的實額繳納，大多公立醫院為降低人力成本普遍選擇以社會平均工資的60%作為勞動合同人員的繳費基數，或大幅調低繳費基數，無法實現足額繳納。這直接導致勞動合同人員個人賬戶的養老保險基金積累額普遍偏低，影響其未來社會統籌賬戶養老金的待遇計發。最后，繳費比例參差不齊，部分醫院未按照統一的政策規定進行參保繳費， 存在單位繳費比例高低不一的現象。此外，編制內外人員仍存在較大待遇差，勞動合同人員的工資水平普遍偏低， 也會間接影響其個人賬戶基金積累，拉大與編內人員在養老保險待遇上的差距。

從表1可以看出，與編內人員相比，勞動合同人員不僅面臨著基本養老保險繳費基數低而不實、個人賬戶基金積累少等問題，更無法實現與編內人員在養老保險結構上的統一， 即缺乏年金的補充，加大了與編內人員間的差距。值得強調的是，雖然調查結果反映的是公立醫院內勞動合同人員與編內人員的養老保險參保情況，但是編制內外人員參保制度以及參保落實的差異卻是大多數事業單位（如教育、文化等行業）存在的問題，尤其是那些財政支持不足， 但是同時提供著公益服務的教育、科技、文化、衛生等類的事業單位。

三、 事業單位勞動合同人員建立年金的必要性

（一）理論基礎

追求社會公平是養老保險體系的價值訴求，機關事業單位養老保險制度改革本應凸顯這一“公平”原則，但改革將事業單位內同一職業、不同身份的人群分屬不同的養老保險制度，且在職業年金上產生“有”和“無”的差距，不僅加劇了養老保險制度的碎片化和人群分割，更違背了公平原則。按現有政策，《職業年金辦法》僅適用于編內人員且具有強制性，就公立醫院內部而言，編內人員與勞動合同人員在年金的參保起點上就難以實現公平。盡管作為第二支柱的補充養老保險更講究的是“效率”，注重市場的作用，但也不可忽略其公平要義，失去公平的效率必然是無效的，當然絕對公平也是不現實的，在此強調的是差異性公平，即允許養老金存在差異，但這種差異基于個體績效、能力等方面呈現的是相對公平狀態。因而事業單位進行養老保險改革時， 需要承認效率的存在， 即個人繳費責任與收入不同，養老金待遇水平也會有所差異，但是需要強調養老保險權利一致性、 保障養老保險制度結構的統一性、促進待遇計發辦法的一致性，促使單位內相同職業勞動者養老保險待遇上的趨同與公平。

從政策層面上看，養老保險制度可以說是一項經濟政策，是糾正“市場失靈”下收入分配引發的不均，以減少貧困、縮小貧富差距為目的的政策選擇，發揮的重要功能就是收入再分配。在我國，養老保險制度按照職業差異， 將人群劃入三種不同的養老保險制度，制度間差異必然導致養老保險再分配調節收入差距的功能難以有效發揮。機關事業單位養老保險改革盡管在制度層面實現“并軌”，但是未能彌補現有養老保險制度的本質缺陷，反而容易造成逆向調節效應，事業單位編內人員作為強勢群體分配到了更多的制度收益。改革前的工作年限認定為視同繳費年限且默認足額繳納基本養老保險，反而是早就履行繳費義務的勞動合同人員卻由于較低水平的繳納， 其基本養老金待遇水平遠低于編內人員。另外，由于勞動合同人員缺乏強制補充養老保險的制度安排， 進一步加大其第一支柱的壓力，呈現出收入再分配的累退效應。對此，新時代下基于收入公平分配以及分享經濟社會發展成果的需求， 理應在政策設計之初就堅持一體化的政策導向，考慮人群彼此間的統一性，一并將單位內的勞動合同人員強制建立補充養老保險作為改革中的重要方向， 通過政策的引致效應來擴大覆蓋面，推動年金市場的發展和擴大，最終實現有效調節收入分配差距的目的。

（二）現實需要

1.促進編制內外工作人員養老保險協調發展

《人力資源社會保障部、財政部關于貫徹落實〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉的通知》（人社部發〔2015〕28號文件）指出“編制外人員應依法參加企業職工基本養老保險”，在政策落實中，各家公立醫院均“嚴格”按照規定以編制為依據將工作人員分屬不同的養老保險制度（見表1）?？梢姼母锖蠊⑨t院員工因“身份”差異而面臨養老保險“雙軌制”的窘境仍未得到本質改變。尤其是在制度結構上，編內人員與勞動合同人員在年金上呈現“有”與“無”的反差，引發勞動合同人員的強烈不滿，更違背了黨的十九大提出的“保證全體人民在共建共享發展中有更多的獲得感”的發展目標。因而事業單位有必要為勞動合同人員建立年金， 以提升他們的認同感與獲得感，為編制內外工作人員養老保險的協調發展奠定政策基礎。

2.保障勞動合同人員養老金權益，提高其工作積極性

根據國際經驗， 若養老金替代率達到60%，人們就能維持基本生活水平。事業單位若不為勞動合同人員建立年金計劃，那么這些人員退休后的養老金將僅由基本養老金組成，即養老金替代率等于城鎮企業職工基本養老金替代率。如圖1所示，當前我國城鎮職工基本養老金的替代率正在逐年降低，近幾年更是降至40%多，處于國際勞工組織公約劃定的警戒線①之下，長此以往，勞動合同人員退休后基本生活終將難以為繼。反觀事業單位編內人員通過強制建立職業年金來保證“原有待遇水平不降低”，意味著其退休后的養老金替代率仍將維持在80%左右。職業年金的建立將使得機關事業單位職工養老金替代率不降反升[8]，與參加企業職工養老保險的總替代率差距甚大。

另外，較低的繳費基數使得勞動合同人員僅個人賬戶繳存上就遠低于編內人員。 以徐州B醫院在2018年6月養老保險繳費情況為例， 勞動合同人員的繳費基數約每月3000元（當地繳費基數下限），人均個人賬戶積累約每月200多元;而編內人員平均繳費基數達每月6000多元， 人均個人賬戶可每月積累500多元， 比勞動合同人員高出一倍多。在勞動合同人員與編內人員繳費基數差距懸殊的現實下，若無年金支撐，只會讓雙方未來養老金差距更為顯著。為避免這種差距過大帶來的矛盾和沖突，應同樣為勞動合同人員建立年金以提高其養老金的替代率水平，激發其工作積極性。

3.推動事業單位編制改革需要

編制是事業單位崗位設置、核定收支和獲得財政補助的重要依據。勞動合同人員雖不受限于國家編制管理，但也無法得到財政“庇佑”，始終無法享受“同崗同待遇”。依托編制進行的事業單位養老保險改革既與“淡化身份制”的人事改革目標不相符合，也加劇了編制改革的難度。對于公益二類的事業單位，如高校和醫院，逐步取消事業單位編制已是大勢所趨，公立醫院勞動合同人員比重已不容小覷（見表1）。為推動編制改革順利進行，需剝離附著在編制上的福利待遇，逐步縮小編制內外待遇差距，讓所有員工平等享受同工同酬同待遇。勞動合同人員年金的建立，將會縮小與編內人員在養老保險上的差距，降低編制身份吸引力，減少事業單位編制改革的阻力。此外，為勞動合同人員建立起年金， 有利于消減新進人員對取消編制的擔憂與不滿，提高員工工作積極性和歸屬感。

四、 事業單位勞動合同人員建立年金的路徑選擇及阻礙

（一）路徑選擇——建立“企業年金”

2017年12月18日人力資源和社會保障部與財政部聯合頒布的《企業年金辦法》（第36號），從政策層面上降低了以往建立企業年金的高門檻，并指明“參加企業職工基本養老保險的其他用人單位及其職工建立補充養老保險的，參照本辦法執行”，為事業單位勞動合同人員加入企業年金提供了可行路徑。

（二）建立企業年金面臨的阻礙

1.動力不足制約建立企業年金

《企業年金辦法》第二條規定：“企業年金，是指企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自主建立的補充養老保險制度”， 因而建立企業年金屬于事業單位自愿行為，并不具備與職業年金同等的政策效力。另一方面，企業年金由于缺乏“自動加入”機制，發展極為緩慢。不僅整體保障水平偏低，而且存在嚴重的“行業-地區”間發展不平衡，其執行力及保障能力必然難以企及職業年金[9]，事業單位建立企業年金的意愿普遍偏低。從投資收益上看，如圖2所示，除2007年企業年金的收益率較高，達到41%，其他年份均未超過10%，2008年和2011年的收益率甚至低至負值，分別為-1.83%、-0.78%。與2015年相比，2016年3.03%的收益率降幅更為明顯。綜合來看，企業年金投資收益并不穩定， 并非是人們所期待的持續穩定的增長趨勢。從保障水平上看，根據《中國養老金發展報告2016》，2015年企業年金待遇領取為260.57億元，僅占養老金支出的0.9%，而基本養老保險基金占比高達97.02%， 可見企業年金在補充養老保障作用的發揮極為有限。 從參與率來看，截止到2018年底， 全國參與年金的企業數是8.74萬， 企業年金覆蓋率僅約為7‰，中小企業基本排除在外。

2.事業單位繳費負擔沉重

各項社會保險費率居高不下正是事業單位負擔沉重的關鍵性因素。根據相關政策規定，江蘇省單位養老、醫療、工傷、失業、生育保險單位繳費比例分別為20%、6%、0.2%～1.9%、1%、0.5%，總計高達27%以上， 事業單位為其編內人員的繳費比例更是高于此。尤其是在改革后，事業單位按照單位20%， 個人8%的比例為編內人員繳納基本養老保險，并按照單位8%，個人4%的比例強制建立職業年金。僅養老保險一項，公立醫院單位及個人費率合計高達40%。調查還發現，以醫院為代表的事業單位不僅養老保險費率偏高，其他險種費率也均處于較高水平，大多需繳納醫療、生育、工傷、失業四險費率合計達10%以上。 在近年來工資漸漲的趨勢下， 事業單位各類社會保險的費基必然上漲，繳費金額隨之增高，單位繳費負擔未來仍有持續加重趨勢。此外，為留住及吸引人才，單位還會在其他方面增加員工福利，如住房津貼、公積金按照最高標準繳納等。可見，在單位經濟負擔較重的現實下，為勞動合同人員建立年金計劃仍存在巨大壓力。

3.財政投入機制不健全

不同于全額供款的機關，事業單位存在財政全額、差額撥款以及自收自支三類，其中尤以差額撥款的事業單位居多，如高校、公立醫院等公益二類單位。各地財政差額撥款大多分為定額補貼、按比例補貼、無直接補貼三種，但無論何種形式，均無法有效緩解醫院較重的運營負擔。究其原因，在于財政補貼額度并未隨著人員、工資等方面的增加做出動態調整，多年維持不變;財政補貼缺乏針對性，難以做到?？顚Ｓ?補貼力度較低，無法緩解醫院支付壓力等。最為關鍵的是養老保險制度中財政投入機制不完善[10]。在改革中，由于相關政策中并未明確單位繳費部分由誰來承擔，不少地方政府未承擔起相應責任，沒有對事業單位養老保險的單位繳納部分予以財政補貼，導致多數事業單位需自行承擔養老保險改革的各項成本，對各單位本身造成極大的繳費壓力。在編內人員單位繳費部分尚無補貼的情況下，勞動合同人員養老保險補貼更顯“空白”，在此資金困難下，無疑加大建立年金計劃難度。

五、 事業單位勞動合同人員建立企業年金的政策突破

考慮到事業單位的公益性以及勞動合同人員對“同保險”的需求，本文提出以下政策突破的原則和思路：

原則一：保證勞動合同人員與編內人員政策協調。長期以來，事業單位作為用人主體，普遍對編制內外人員采取了區別對待的方式，并未真正做到編制內外人員的同崗同酬，基本工資、獎金、績效等初次分配范疇的待遇差距被延伸至再分配領域，編制內外人員養老保險及醫療保險等方面存在明顯的制度差距。 事業單位為勞動合同人員建立企業年金，其根本目標在于彌合編制內外工作人員養老保險參保規則及待遇水平上的差距。因而，事業單位勞動合同人員企業年金政策制定與實施過程中均需以促進不同人群之間的養老保險制度平衡為出發點。結合當前事業單位編制內外人員養老保險參保情況，提出保證不同人群之間養老保險政策協調的政策思路：（1） 同步為事業單位勞動合同人員建立企業年金。根據《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號文件），自2014年10月1日起，事業單位編內人員參加職業年金，與此同時應同步為勞動合同人員建立企業年金，保持兩類人群在養老保險制度體系上的形式趨同，形成“基本養老保險+年金”的統一架構。（2） 夯實事業單位勞動合同人員養老保險繳費基數。由于事業單位中勞動合同人員參加基本養老保險的實際繳費基數普遍偏低，與編內人員“按實繳納”形成巨大反差，這將嚴重影響勞動合同人員的養老金待遇水平， 也會影響到年金待遇水平。因此，2014年10月1日后， 事業單位應統一編內人員與勞動合同人員的繳費基數結構，按時、足額繳納養老保險費用。

原則二：賦予勞動合同人員企業年金政策一定柔性。根據《企業年金辦法》（第36號），事業單位具有為勞動合同人員建立企業年金的政策通道，然而在實際執行中仍面臨“自愿性”原則的制約，企業年金“自主建立”的政策規定不足以促使事業單位積極主動為勞動合同人員建立。同時，盡管部分事業單位的經營狀況并不具備“相應的經濟負擔能力”，但由于事業單位的公益性、非營利性決定了其與企業存在本質區別，因而在《企業年金辦法》政策框架下，單位為勞動合同人員建立企業年金，需要結合自身特性對企業年金相關政策進行柔性調整，政策思路如下：（1）以“應當”性原則取代“自主”性原則。由于以公立醫院、高校為代表的事業單位并不以經濟利益最大化為目標，且考慮到編內人員建立職業年金的強制性，事業單位在柔性化處理“相應的經濟負擔能力”門檻限定的同時，“應當”為勞動合同人員建立企業年金。此外，考慮到各家單位財務狀況有別且財政補貼機制不健全，在建立企業年金的過程中可給予一定的過渡期，在建立初期適當降低繳費比例，隨后逐步提高，最終實現與職業年金同等的繳費比例。（2）實行針對事業單位的“費優”政策。由于事業單位屬于公益類事業單位，無需繳納所得稅，因而針對企業年金相關規定的稅收優惠無法享受。對此，財政等相關政府部門可以研究確定合理途徑，通過減免部分事業費用等方式降低其運營成本， 以提高事業單位建立企業年金的積極性。

原則三：明確與落實財政補助責任。事業單位自身財務能力的可行性是其應當為勞動合同人員建立企業年金所面臨的重要制約。財政投入機制是否健全、財政補貼是否到位成為事業單位為勞動合同人員建立企業年金的重要影響因素。雖然公立醫院這類的事業單位具有一定的創收能力，但在公益性的前提約束下，仍與盈利的企業單位存在本質區別，在改善民生、提供公共服務方面發揮著重要作用。因而，政府有義務對具有公益性質并對社會提供公共服務的事業單位進行財政補助以確保其正常運營， 尤其是應承擔起兜底責任，與事業單位共同分擔改革成本，充分考慮事業單位的養老保險繳費負擔，加大財政投入。因而結合不同情況、不同級別的事業單位特點， 針對其財政補助實際困境，政策思路如下：（1） 分級確保財政補助到位。 綜合確立中央財政與地方財政分擔機制，明確各級財政補助辦法，建立監督機制，確保各級財政對事業單位的補助到位。（2） 分類確定財政補助辦法。調查發現財政對事業單位補助的方式和金額有所差異，并非是簡單的“一刀切”。對此這一思路可以延續到事業單位建立勞動合同人員企業年金補助之中。 為鼓勵事業單位建立企業年金，發揮財政的引致效應， 應充分考慮不同事業單位類型、運營情況、繳費能力、員工數量等因素的影響，推行差異化的財政補貼政策。在現行財政補助方式的基礎上，加大財政投入力度，具體為：針對那些財政定額補貼的事業單位，結合單位財務狀況以及員工數量，在充分考慮事業單位養老保險繳費負擔的基礎上，適度調整并增加對該事業單位的財政投入;對按比例補貼的事業單位，將已有補貼政策的范圍進一步擴大，將其補貼比例擴展至勞動合同人員的企業年金部分;對于那些無直接財政補貼的事業單位，考慮養老保險改革新增的成本以及不同單位間的公益性強度， 可適當給予一定的財政補貼，增強單位參保的積極性。

六、結語

自改革實施至今，事業單位編內人員與勞動合同人員兩類群體間養老保險矛盾愈加突出，編內人員在參加機關事業單位基本養老保險的基礎上建立職業年金，勞動合同人員則繼續參加原先的企業職工基本養老保險，并未建立年金。這種與編制身份相掛鉤的改革顯然對事業單位內勞動合同人員而言是極其不公的，為緩解這一新的養老保險發展矛盾，從協調編制內外人員養老保險發展、保障勞動合同人員養老金權益以及相應推動事業單位編制制度改革的現實需要出發，為勞動合同人員建立第二支柱的年金計劃就顯得分外必要。

本文基于事業單位內部養老保險平衡充分發展的原則，就勞動合同人員的參?，F狀、建立企業年金面臨的阻礙以及政策突破進行了探討。但事實上，對處于同一崗位的工作人員而言，養老保險待遇的趨同是其基本的經濟保障需求，同時不可忽略的是職業身份的認同感，“職業年金”的建立是其內心深處的渴望，因而制度的最終突破——理應讓勞動合同人員同等地加入職業年金。若職業年金的準入條件得以突破，同時事業單位能夠得到合理的財政補貼緩解其繳費壓力，就可以順暢地為勞動合同人員建立職業年金。當條件成熟時，可將其企業年金與職業年金進行及時、合理的銜接與轉換。因而，職業年金的未來發展趨勢，企業年金政策發展完善以及如何促進不同群體間的養老保險平衡充分發展等問題仍需進一步深入研究。

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Abstract： Starting from the balance and adequacy of the development of the endowment insurance for in-staff and off-staff of public institutions， the paper studied 12 public hospitals in Jiangsu Province and found that， in the context of mandatory occupational annuities established for in-staff， most labor contract personnel have not yet established the second pillar annuity plan. The establishment of annuity for labor contract personnel is a practical need to promote the coordinated development of pension insurance for in-staff and off-staff， protect pension rights and interests， and promote the reform of the establishment. However， it is also faced with such obstacles as the lack of motivation， heavy burden of unit payment， and inadequate financial investment mechanism. Therefore， a policy breakthrough in establishing enterprise annuities should be launched based on the principles of in-staff and off-staff coordinated development， policy flexibility， and implementation of financial responsibilities.

Key words： public institutions; labor contract personnel; enterprise annuity; endowment insurance

（責任編輯：龍會芳;校對：李丹）