新時(shí)期公益類事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革思路初探

冀毅

摘 要 黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求和預(yù)算法規(guī)定，我國一直在深化預(yù)算績效管理改革，財(cái)政資金使用績效不斷提升，中央財(cái)政已經(jīng)初步構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了良好的基礎(chǔ)。公益類事業(yè)單位作為財(cái)政資金的使用者，承擔(dān)著提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的重要職責(zé)，要不斷通過預(yù)算績效管理提升自身預(yù)算管理水平，從而更好地滿足廣大人民群眾的精神文化需求。目前，公益類事業(yè)單位已經(jīng)開展了績效管理工作，但要看到現(xiàn)行管理中存在的一些突出問題，如預(yù)算績效管理意識(shí)單薄、相關(guān)制度管理辦法不完善、績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、績效指標(biāo)體系不健全、績效評(píng)價(jià)層次單一、信息公開度低、對(duì)于績效評(píng)價(jià)的運(yùn)用機(jī)制不健全等。針對(duì)目前公益類事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面存在的問題，筆者有針對(duì)性地闡述相應(yīng)的改革思路，要提高認(rèn)識(shí)，不斷完善預(yù)算績效管理相關(guān)制度、管理辦法;科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo);完善績效指標(biāo)體系，并探索建立過程指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)，完善行業(yè)歷史數(shù)據(jù)庫及行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);通過合理引入外部評(píng)價(jià)力量，使績效評(píng)價(jià)層次多元化;加大信息公開力度，建立健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，從而全面提升公益類事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 預(yù)算績效管理 現(xiàn)狀 改革思路

一、公益類事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的重要性

（一）有助于深化財(cái)稅體制改革

黨的十八大提出“政府績效管理”，黨的十九大進(jìn)一步明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。2018年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》，2020年2月，財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），逐步確立了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)和實(shí)施方案。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革，凸顯了預(yù)算績效管理在建立現(xiàn)代財(cái)政制度以及國家治理能力現(xiàn)代化方面的重要地位。因此，公益類事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理必將對(duì)財(cái)稅體制改革產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)影響。

（二）有助于提升公共服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下行壓力較大，國家通過積極的財(cái)政政策減稅降費(fèi)并取得喜人成果。如何在財(cái)政收入縮緊而財(cái)政支出增加的大形勢下花好用好財(cái)政預(yù)算資金成為公益類事業(yè)單位面臨的重大任務(wù)。有效的預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算管理的全過程，使預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算評(píng)價(jià)有監(jiān)督、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，形成完整的績效管理鏈條，從而在內(nèi)涵上增加財(cái)政資金規(guī)模，極大地提高財(cái)政資源配置效率和使用效率，為公益類事業(yè)單位提高公共服務(wù)質(zhì)量提供堅(jiān)實(shí)的保障。

二、公益類事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

公益類事業(yè)單位作為財(cái)政資金的使用者，為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。近年來預(yù)算規(guī)模不斷增長，雖已開展預(yù)算績效管理工作，但仍存在一些不足。

（一）績效管理意識(shí)單薄，制度體系不健全

從2009年《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》到2020年2月，財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)），中央一直在有條不紊地推進(jìn)預(yù)算績效管理頂層設(shè)計(jì)，加快績效管理與預(yù)算管理的融合。雖然各部門各單位早已開始執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，但很多單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員依然把績效管理當(dāng)成一項(xiàng)額外任務(wù)，績效管理意識(shí)單薄。完成上級(jí)主管單位下達(dá)的績效管理任務(wù)即宣告結(jié)束。由于我國預(yù)算績效管理起步較晚，國家做好頂層設(shè)計(jì)后，仍需要各單位根據(jù)自身實(shí)際情況不斷完善制度體系。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范

2015年財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，績效目標(biāo)是預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的源頭、重點(diǎn)和難點(diǎn)，對(duì)績效指標(biāo)設(shè)計(jì)、績效評(píng)價(jià)工作及運(yùn)用反饋起著至關(guān)重要的作用。績效目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范，原因在于業(yè)務(wù)部門不愿報(bào)、不會(huì)報(bào)，財(cái)務(wù)部門審核不嚴(yán)格。不愿報(bào)，認(rèn)為申報(bào)績效目標(biāo)是對(duì)自身的一種限制和約束;不會(huì)報(bào)，對(duì)績效目標(biāo)申報(bào)沒有概念，不清楚如何設(shè)置目標(biāo);審核方面，財(cái)務(wù)部門關(guān)注的是合規(guī)合法，對(duì)績效目標(biāo)審核流于形式，沒有進(jìn)行嚴(yán)格的約束。此外，在設(shè)置績效目標(biāo)時(shí)，并沒有將其與單位預(yù)算編制、戰(zhàn)略規(guī)劃及中期規(guī)劃相結(jié)合，只是就當(dāng)年的項(xiàng)目論績效目標(biāo)，形成就績效論績效、就評(píng)價(jià)論評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀。

（三）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全

2013年，財(cái)政部發(fā)布《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架》，為各部門各單位提供了系統(tǒng)性框架。但指標(biāo)不成體系、指標(biāo)間邏輯關(guān)系紊亂等問題依然存在。目前，我國公益類事業(yè)單位在投入、過程、產(chǎn)出、效果方面存在一定的差異，實(shí)際工作中很少有單位在此基礎(chǔ)上延伸設(shè)計(jì)基于自身工作特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)，缺乏過程指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)，極大地影響了后期績效評(píng)價(jià)工作的有效性。此外，忽視歷年績效評(píng)價(jià)工作數(shù)據(jù)積累，沒有進(jìn)行有效的歸集整理，尚未建立起統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因此無法為部門績效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。

（四）績效自評(píng)主觀色彩濃重

開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，從效率上講，自我評(píng)價(jià)為最優(yōu)。了解自身情況、信息掌握全面、了解戰(zhàn)略規(guī)劃和近期工作計(jì)劃。但目前，各單位進(jìn)行的自我評(píng)價(jià)主觀成分占比較大，無法從財(cái)政資金有效配置和使用效率方面給予客觀反映。但基于成本效率原則，財(cái)政部門目前尚無法對(duì)所有部門單位及項(xiàng)目進(jìn)行外部評(píng)價(jià)，更多的是依賴單位自評(píng)報(bào)告。在報(bào)告中，很多單位在績效目標(biāo)設(shè)置、指標(biāo)體系構(gòu)建等方面不盡如人意，更多的是從項(xiàng)目社會(huì)效益方面設(shè)置較大的權(quán)重指標(biāo)，忽視過程、質(zhì)量、效率指標(biāo)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)彈性很大。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏問責(zé)與反饋

績效評(píng)價(jià)作為績效管理最重要的環(huán)節(jié)，往往遭到冷遇。評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，評(píng)價(jià)報(bào)告成為一本工作檔案被封存起來。除了單位領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)別部門負(fù)責(zé)同志外，績效評(píng)價(jià)報(bào)告的具體內(nèi)容鮮為人知，僅僅作為會(huì)議傳達(dá)內(nèi)容被籠統(tǒng)告知。預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果好與差，并沒有被區(qū)別對(duì)待，單位負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目責(zé)任人沒有受到追責(zé)。同時(shí)，對(duì)報(bào)告所反映出的問題不重視，沒有在工作中改進(jìn)。

三、公益類事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革思路

面對(duì)目前公益類事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面存在的問題，結(jié)合新時(shí)期財(cái)政部要求，建議從以下5個(gè)方面著手：

（一）加大政策解讀宣傳，完善管理制度體系

針對(duì)部分人員思想固化的問題，首先要加大《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的解讀和宣傳，要讓公益類事業(yè)單位所有在職人員樹立起績效理念，即預(yù)算績效管理是貫穿于預(yù)算管理全過程，涉及預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、調(diào)整、評(píng)價(jià)及運(yùn)用;預(yù)算績效管理是當(dāng)下及未來的一項(xiàng)常態(tài)化工作，要規(guī)范化、制度化。只有樹立起牢固的預(yù)算績效管理觀念，才能在工作中始終圍繞這根主線去開展工作。對(duì)于新生事物，要有一個(gè)認(rèn)知和熟悉的過程。預(yù)算績效管理要結(jié)合公益類事業(yè)單位戰(zhàn)略規(guī)劃和中期財(cái)政計(jì)劃，制定切實(shí)有效的預(yù)算績效管理制度和實(shí)施細(xì)則，逐步形成制度框架體系，涵蓋綱領(lǐng)性制度、管理性制度和專項(xiàng)制度。綱領(lǐng)性制度，如預(yù)算績效管理試行辦法、實(shí)施方案等，細(xì)化實(shí)施流程及職能分工;管理性制度，如預(yù)算績效管理工作考核辦法、預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量考核辦法、績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法等，明確主體責(zé)任，完善激勵(lì)與約束機(jī)制;專項(xiàng)制度，如預(yù)算績效評(píng)價(jià)購買第三方服務(wù)管理辦法等，整合內(nèi)部控制與外部評(píng)價(jià)。此外，要與中期財(cái)政規(guī)劃同步，制定預(yù)算績效管理三年總體規(guī)劃，并對(duì)各環(huán)節(jié)具體措施和時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行約束，語句要明確，減少彈性話語，提高制度的可操作性。

（二）科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)

針對(duì)目前績效目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范的問題，建議從以下幾個(gè)方面著手。一是要開展科普宣傳工作，對(duì)單位所有人員進(jìn)行績效目標(biāo)宣傳，樹立績效目標(biāo)思維模式;二是要完善培訓(xùn)制度，理解目標(biāo)設(shè)置要有標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間概念，不是空喊口號(hào)，切實(shí)提升績效目標(biāo)編制質(zhì)量;三是審核端口前移，在單位內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算審核時(shí)，除對(duì)合理合規(guī)性進(jìn)行審查，指出不明確和需要改進(jìn)的地方外，要重點(diǎn)審核績效目標(biāo)是否科學(xué)有效，要用戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)績效目標(biāo)設(shè)定，讓績效目標(biāo)充分體現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。在績效管理這個(gè)維度上，我們的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和中期規(guī)劃，預(yù)算編制同樣也是為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，為單位的中期及戰(zhàn)略規(guī)劃服務(wù)。說到底，它們是一脈相承的工作。特別指出，對(duì)于績效目標(biāo)設(shè)置要有一定的難度，既不能難度過高，也不能偏低。這個(gè)難度設(shè)定的尺度決定了單位為預(yù)算付出努力的程度和效果，適當(dāng)?shù)目冃繕?biāo)能有效激勵(lì)干事業(yè)的熱情。

（三）逐步完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

中共中央國務(wù)院關(guān)于《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出：“各行業(yè)主管部門要加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享。績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績。”績效指標(biāo)是對(duì)績效目標(biāo)的進(jìn)一步量化和細(xì)化，也是預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作最核心的內(nèi)容，直接關(guān)系到評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量。因此，要在實(shí)踐工作中不斷摸索和完善適合本單位的績效指標(biāo)體系。除財(cái)政部提供共性指標(biāo)外，要根據(jù)單位工作情況挖掘出具有本單位特色的個(gè)性指標(biāo)，使評(píng)價(jià)有的放矢;此外，根據(jù)目前公布的績效指標(biāo)數(shù)據(jù)來看，大部門中央部門主要采取的是數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)，鮮為關(guān)注效率指標(biāo)、過程指標(biāo)和創(chuàng)新性指標(biāo)，而這些指標(biāo)恰恰是績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。要建立歷年評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，通過經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)積累探索建立本領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而逐步建立起橫向到邊、縱向到底的績效評(píng)價(jià)體系，不僅可以在不同行業(yè)間進(jìn)行橫向比較，也可以在行業(yè)內(nèi)進(jìn)行縱向比較。績效指標(biāo)需要量化，評(píng)價(jià)更需要參考系，只有參考系完善了，評(píng)價(jià)體系才能真正做到科學(xué)、客觀、公正，也為預(yù)算績效管理由項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)向部門績效評(píng)價(jià)過渡奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）完善評(píng)估制度，科學(xué)借助外部評(píng)價(jià)力量

目前的績效評(píng)價(jià)以項(xiàng)目的事后自評(píng)為主要模式，距離國務(wù)院要求的預(yù)算績效管理目標(biāo)還有一定的差距，要科學(xué)借助外部評(píng)價(jià)力量，適時(shí)引入專家評(píng)價(jià)和社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。首先制定合理的評(píng)價(jià)工作實(shí)施方案，按制度要求對(duì)第三方開展的評(píng)價(jià)工作進(jìn)行內(nèi)容、流程、結(jié)果監(jiān)督，讓績效評(píng)價(jià)落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。專家評(píng)價(jià)可以考評(píng)結(jié)合的方式進(jìn)行，在專家評(píng)審的過程中，一邊工作一邊講解，帶動(dòng)提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，推動(dòng)日后自評(píng)質(zhì)量的提升，一舉兩得。績效評(píng)價(jià)工作專業(yè)性強(qiáng)、操作難度大，通過引入專家評(píng)審和社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)，可以逐步建立起多層次的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，使績效評(píng)價(jià)工作提質(zhì)增效。此外，要前移績效評(píng)價(jià)工作端口，對(duì)于重大政策和重大項(xiàng)目要在事前進(jìn)行評(píng)估預(yù)測、實(shí)地調(diào)研考察，對(duì)立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性進(jìn)行有效的評(píng)估。待項(xiàng)目正式啟動(dòng)后，需要依據(jù)項(xiàng)目周期進(jìn)行跟蹤式評(píng)價(jià)，要根據(jù)項(xiàng)目具體情況采取動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，針對(duì)項(xiàng)目不同階段采取靈活有效的評(píng)估方法。例如，某項(xiàng)目自20**年9月開始，歷時(shí)3年完成，在第一年末顯然不合適開展績效評(píng)價(jià)工作，因?yàn)轫?xiàng)目剛剛啟動(dòng)，各方面效果及質(zhì)量尚無法量化。對(duì)于長期項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合實(shí)施進(jìn)度靈活調(diào)整評(píng)價(jià)時(shí)間和評(píng)價(jià)方案，針對(duì)不同階段進(jìn)行有針對(duì)性的評(píng)價(jià)活動(dòng)。

（五）完善評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)與反饋機(jī)制

預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作是一個(gè)完整的閉環(huán)系統(tǒng)，評(píng)價(jià)工作完成后的反饋與運(yùn)用環(huán)節(jié)是整套流程的末端，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。前端所有的工作都是為了日后的不斷改進(jìn)和提升，而現(xiàn)實(shí)中很多單位在績效評(píng)價(jià)報(bào)告出爐后，自然而然地宣告績效評(píng)價(jià)工作的結(jié)束，僅有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部看到績效評(píng)價(jià)報(bào)告真容。做事情要有始有終，開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作不是目的，是為了更好地分配財(cái)政資源，使納稅人的每一分錢都能花在刀刃上。因此，對(duì)績效評(píng)價(jià)報(bào)告反映出的問題要及時(shí)整改，上級(jí)主管部門要督促落實(shí)整改情況，并按照?qǐng)?bào)告中所述建議對(duì)下一年度工作進(jìn)行部署落實(shí)。財(cái)政部門要建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)機(jī)制，依據(jù)年度績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)、良、中、差4個(gè)等次，來配置下一年度預(yù)算資金。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果較好的，要優(yōu)先安排，并適當(dāng)調(diào)增預(yù)算規(guī)模;對(duì)于完成較差的項(xiàng)目，要嚴(yán)格把關(guān)，并酌情考慮核減該項(xiàng)目的預(yù)算資金，必要時(shí)可以不予安排預(yù)算。對(duì)于項(xiàng)目實(shí)行終身追責(zé)制，形成“花錢必問效，無效必問責(zé)”的意識(shí)，從績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算績效評(píng)價(jià)，各業(yè)務(wù)部門要切實(shí)擔(dān)起責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識(shí)，增強(qiáng)開展績效評(píng)價(jià)的主動(dòng)性和積極性，將績效觀融入日常工作中，養(yǎng)成良好的工作習(xí)慣。

四、結(jié)語

新時(shí)期，隨著國家財(cái)政體制改革、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷深入，公益類事業(yè)單位面臨諸多挑戰(zhàn)。預(yù)算績效管理在我國尚處于起步階段，雖然財(cái)政部從2003年開始就著手推進(jìn)，但在實(shí)際工作中尚存在一些沒有解決的實(shí)際問題。本文從預(yù)算績效管理的制度建設(shè)、績效目標(biāo)設(shè)置、健全績效指標(biāo)體系、完善評(píng)估制度、加大信息公開與評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等5個(gè)方面提出建議，希望能夠給公益類事業(yè)單位實(shí)際工作帶來啟發(fā)。

（作者單位為中國科學(xué)技術(shù)館）

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