“空賬”不空
——對國有資本與社保基金關(guān)系的社會(huì)時(shí)空研究

嚴(yán)新明 童 星

2017年11月9日，國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》（以下簡稱“《方案》”），對政界、學(xué)界和社會(huì)各界廣泛討論的劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金進(jìn)行了政策規(guī)定。《方案》指出：黨中央、國務(wù)院高度重視社會(huì)保障體系建設(shè)。我國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以來，以確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放為中心，參保范圍不斷擴(kuò)大，基金征繳力度不斷加強(qiáng)，各項(xiàng)工作取得明顯成效，對建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、保障企業(yè)離退休人員權(quán)益發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步完善過程中，受多種因素影響，形成了一定的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大，為充分體現(xiàn)代際公平和國有企業(yè)發(fā)展成果全民共享，現(xiàn)決定劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金。

本文引入馬克思的社會(huì)時(shí)間和社會(huì)空間理論，揭示國有資本經(jīng)營過程中的國有企業(yè)及其職工勞動(dòng)的社會(huì)時(shí)空性質(zhì)，分析國企職工養(yǎng)老保障改革中的“視同繳費(fèi)年限”“做實(shí)個(gè)人賬戶”等政策的社會(huì)時(shí)空依據(jù)，進(jìn)而研究劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金舉措的社會(huì)時(shí)空意義，并就社會(huì)保障改革中確保其他干部群眾的公平性和合理性問題提出政策建議。

一、問題緣起：國有企業(yè)與國有資本發(fā)展之路

中華人民共和國成立以后，在接管城市過程中沒收官僚資本企業(yè)歸國家所有，加上原來解放區(qū)為數(shù)不多的公營經(jīng)濟(jì)，構(gòu)成了國營經(jīng)濟(jì)體系。由于官僚資本在舊中國控制了全國的經(jīng)濟(jì)命脈，它一經(jīng)收歸人民共和國所有，國營經(jīng)濟(jì)便掌握了國民經(jīng)濟(jì)中大部分社會(huì)化的生產(chǎn)力。1949年底，國營工業(yè)（包括合作社工業(yè)）的固定資產(chǎn)占全部工業(yè)（包括工場手工業(yè)）固定資產(chǎn)的80.7%；擁有全國電力產(chǎn)量的58%、原煤產(chǎn)量的68%、生鐵產(chǎn)量的92%、鋼產(chǎn)量的97%、機(jī)器及其零件生產(chǎn)的48%、棉紗的49%；掌握了鐵路的全部和其他近代化交通運(yùn)輸?shù)拇蟛浚刂屏算y行業(yè)務(wù)和對外貿(mào)易。國民經(jīng)濟(jì)中凡關(guān)系經(jīng)濟(jì)命脈和足以操縱國計(jì)民生的部分，通過沒收官僚資本基本掌握在國家手里。根據(jù)1953年全國清產(chǎn)核資委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至1952年，全國國營企業(yè)固定資產(chǎn)原值為240.6億元人民幣，其中大部分為沒收官僚資本企業(yè)的資產(chǎn)（不包括其土地價(jià)值在內(nèi)），除去已用年限基本折舊后，凈值為167.1億元人民幣。①中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史》（第2卷〈1949—1978〉上冊），中共黨史出版社，2011年，第52-54頁。這構(gòu)成了中華人民共和國成立初期國營經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。其后，國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，國有工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)原值由1949年的148.8億元增加到1978年的3193.4億元。②王勝利、趙云君：《國有經(jīng)濟(jì)推進(jìn)新中國工業(yè)化的成就和經(jīng)驗(yàn)》，《光明日報(bào)》，2019年9月3日第16版。2018年，全國國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額為264.3萬億元，其他國有企業(yè)資產(chǎn)總額為210.4萬億元。③《國務(wù)院關(guān)于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，人民網(wǎng)：http://npc.people.com.cn/n1/2019/1023/c14576-31416926.html，2019年10月23日。

國有企業(yè)是指國家和政府擁有控制權(quán)和管理權(quán)的大型企業(yè)，政府的行為活動(dòng)對企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。長期以來，全民所有制是國有企業(yè)的典型形式；在股份制改革后，國家控股制成為國有企業(yè)的又一重要形式。

國有企業(yè)的資產(chǎn)就是國有資產(chǎn)。國有企業(yè)在股份制改革后，國有資產(chǎn)通常以出資入股的方式參與企業(yè)運(yùn)作，表現(xiàn)形式為一定規(guī)模的國有股權(quán)，這被稱為國有資本。資本是在市場中進(jìn)行投資、以增值為目的的資產(chǎn)。國有資本就是國有及國有控股企業(yè)中歸國家直接或間接享有的資本。國家委派法定代表人參與管理企業(yè)，國家憑所有者的身份參加企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和全部的利潤分配；國家委派審計(jì)署直接審計(jì)其財(cái)務(wù)的收支情況。

國有資產(chǎn)或國有資本的收益分配屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇，需要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷變化。改革開放前，國有資產(chǎn)收益分配制度主要有：①統(tǒng)收統(tǒng)支制度，國有企業(yè)將幾乎所有稅后利潤上交國家，再由國家根據(jù)計(jì)劃實(shí)施分配。②企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，企業(yè)將稅后利潤的一部分用作職工福利支出。1951年2月26日，政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，為國營、公私合營和合作經(jīng)營的廠礦單位職工建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等待遇。其后，這些單位的性質(zhì)演變?yōu)閲鵂I企業(yè)、集體企業(yè)。1966年4月，首次嘗試為集體企業(yè)建立集體所有制單位職工的退休統(tǒng)籌制度，規(guī)定其退休待遇低于國營企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇。④鄭功成等：《中國社會(huì)保障制度變遷與評估》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第78-80頁。③利潤留成制度，企業(yè)創(chuàng)造的利潤一部分根據(jù)規(guī)定上交給國家，剩下的部分留給企業(yè)自行支配。

改革開放后，國有資本收益分配制度經(jīng)歷以下調(diào)整：①趙志浩：《我國公共福利支出缺口與國有資本收益劃撥的研究》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年。利改稅制度，從1983年起，將國有企業(yè)利潤上交部分改為向國家上交稅收。②汪天文：《社會(huì)時(shí)間研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第5-41頁。承包制度，國有企業(yè)按照承包基數(shù)上交利潤給國家，多余的稅后利潤自行管理與支配。③利稅分流制度，從1989年起，企業(yè)把歸屬國家的紅利和稅金區(qū)分后上交。④現(xiàn)代企業(yè)制度下的利潤分配制度，從1993年起，先后實(shí)施利潤留存制度、國企利潤上交制度。2003年成立專門管理國有資產(chǎn)的職能部門——國有資產(chǎn)管理委員會(huì)；2007年財(cái)政部和國資委共同頒布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，結(jié)束了央企只交稅不交紅利的歷史，揭開了央企向政府分紅的序幕；同年頒布的《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》進(jìn)一步對國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出安排（含功能性分類和支出安排方向）作出了規(guī)定。

至此，完整的國有資本收益分配包括兩個(gè)過程：①國有企業(yè)利潤在自留和上交之間的分配；②國有企業(yè)利潤上交給政府部分的再分配，即在生產(chǎn)性支出和公共福利性支出之間的分配。國內(nèi)學(xué)者的研究重點(diǎn)開始從國有企業(yè)利潤上交標(biāo)準(zhǔn)和比例問題轉(zhuǎn)移到國有企業(yè)上交政府的部分國有資本收益的支出方面，認(rèn)為國有資本收益應(yīng)該體現(xiàn)全民的特征，建議將國有資本收益部分用于提高社會(huì)公共福利的領(lǐng)域。①趙志浩：《我國公共福利支出缺口與國有資本收益劃撥的研究》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年。

在總結(jié)實(shí)踐探索和理論研究成果的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2007年出臺(tái)了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，除了對國有資本收益的第一次分配過程進(jìn)行了調(diào)整，還首次提到第二次分配過程，即對國有資本收益分配的支出作出了政策指導(dǎo)，國家根據(jù)相應(yīng)的調(diào)控需要，國有資本收益可以用于公共福利支出。這項(xiàng)政策肯定了國有資本的全民性之屬性，意味著國有資本收益分配與支出開始向公共福利方向傾斜。國有資本收益分配與支出向公共福利方向傾斜，可以從馬克思主義的社會(huì)時(shí)空觀中找到理論依據(jù)。

二、馬克思的社會(huì)時(shí)空觀及其中國意義

為了加深對國有企業(yè)運(yùn)營、國有資本保值增值及其分配的認(rèn)識(shí)，我們基于馬克思主義的社會(huì)時(shí)空觀，從人類實(shí)踐的角度分析時(shí)間和空間，探究國企職工勞動(dòng)乃至全體國民勞動(dòng)的價(jià)值創(chuàng)造和積淀過程。馬克思從唯物主義的角度看待自然環(huán)境，認(rèn)為自然環(huán)境是人類進(jìn)化的源頭和生存的物質(zhì)基礎(chǔ)；同時(shí)又超越自然地理環(huán)境決定論，認(rèn)為人類自覺的實(shí)踐產(chǎn)生了歷史，即人的生存實(shí)踐不僅是簡單適應(yīng)自然環(huán)境的過程，更是認(rèn)知與改變自然環(huán)境、進(jìn)而創(chuàng)造“人化環(huán)境”的過程。由于有了實(shí)踐，才使時(shí)間與空間具有社會(huì)現(xiàn)實(shí)性。馬克思從現(xiàn)實(shí)社會(huì)人的角度來解析時(shí)間與空間，賦予時(shí)間與空間以社會(huì)本質(zhì)。②汪天文：《社會(huì)時(shí)間研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第5-41頁。

（一）馬克思的社會(huì)時(shí)間觀

在馬克思看來，自然時(shí)間具有客觀性，社會(huì)時(shí)間僅具有似客觀性。也就是說，客觀的自然時(shí)間長短對于所有的人一視同仁，表現(xiàn)為分秒不差的鐘表時(shí)間；似客觀的社會(huì)時(shí)間則表現(xiàn)為勞動(dòng)時(shí)間，因人而異。對馬克思的“勞動(dòng)時(shí)間本身只是作為主體存在著，只是以活動(dòng)的形式存在著，”①《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第118頁。可以從質(zhì)與量兩個(gè)方面來理解。從質(zhì)的方面看，勞動(dòng)時(shí)間具有具體性、特殊性。②《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第118頁。使用簡單工具勞動(dòng)的農(nóng)民與使用精密工具進(jìn)行生產(chǎn)的高級(jí)技工，他們的勞動(dòng)在“質(zhì)”上各不相同，具有差別的勞動(dòng)時(shí)間不能被簡單等同，一個(gè)勞動(dòng)者的特殊勞動(dòng)時(shí)間不能直接同其他勞動(dòng)者的特殊勞動(dòng)時(shí)間相交換。③《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第118頁。從量的方面看，勞動(dòng)時(shí)間具有抽象性、普遍性，各種勞動(dòng)都是無差別的抽象勞動(dòng)，即一般的體力和腦力的支出。馬克思認(rèn)為，商品內(nèi)含的使用價(jià)值由具體勞動(dòng)創(chuàng)造，交換價(jià)值則由抽象勞動(dòng)凝結(jié)而成，交換價(jià)值的基礎(chǔ)是社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，即在現(xiàn)有的社會(huì)正常的生產(chǎn)條件下，在社會(huì)平均的勞動(dòng)熟練程度和勞動(dòng)強(qiáng)度下，制造某種使用價(jià)值所需要的勞動(dòng)時(shí)間。④馬克思：《資本論》（第1卷），人民出版社，1975年，第52頁。可見，在一定的社會(huì)生產(chǎn)條件下，“社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間”就成為社會(huì)時(shí)間的直接量度。

中華人民共和國成立以來，在全體國民中，只有少部分人成為國有企業(yè)的干部職工。他們在企業(yè)的組織下，運(yùn)用自身的勞動(dòng)力，發(fā)揮自身的技能，將屬于他們的自然/生理時(shí)間通過生產(chǎn)勞動(dòng)轉(zhuǎn)化為社會(huì)時(shí)間，從而創(chuàng)造國有企業(yè)的利潤，并在企業(yè)中獲得自己的經(jīng)濟(jì)收入。在改革開放前，廣大的農(nóng)民被限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中，只能從事傳統(tǒng)的農(nóng)耕勞作，無法將屬于自身的自然/生理時(shí)間像國有企業(yè)職工那樣在工商業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)化為社會(huì)時(shí)間（如圖1所示）。改革開放后，隨著允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商政策的推行，農(nóng)閑時(shí)農(nóng)民可以在國有企業(yè)以臨時(shí)工、在外資企業(yè)或民營企業(yè)以打工形式進(jìn)行工商業(yè)勞動(dòng)，他們的自然/生理時(shí)間才得以轉(zhuǎn)化為社會(huì)時(shí)間。

圖1 改革開放前我國國民經(jīng)濟(jì)的社會(huì)時(shí)空分析

（二）馬克思的社會(huì)空間觀

空間與時(shí)間一樣，都是物質(zhì)存在的基本方式，二者不可分離。馬克思的社會(huì)空間觀同樣立足于人的生存、生產(chǎn)等實(shí)踐活動(dòng)。從早期的采集天然果實(shí)、獵取動(dòng)物為食開始，人類所處的一定地理區(qū)位就是作為實(shí)踐活動(dòng)場所的，人們和其他自然實(shí)體所發(fā)生的關(guān)系首先是一種實(shí)踐的關(guān)系，即把草原、森林、田地等作為“實(shí)體的生產(chǎn)資料”或“生產(chǎn)資料的實(shí)體”，“當(dāng)作他的工作場所，當(dāng)作主體的勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對象和生產(chǎn)資料”。⑤《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第475頁。可見，人的生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)把原生的自然空間形態(tài)納入其中，作為實(shí)踐活動(dòng)的條件并從屬于實(shí)踐活動(dòng)。所以，馬克思說：“空間條件……屬于生產(chǎn)過程本身”。①《馬克思恩格斯全集》（第42卷），人民出版社，1979年，第27頁。總之，實(shí)踐活動(dòng)賦予自然的空間形態(tài)以社會(huì)的屬性，其抽象形態(tài)在實(shí)踐活動(dòng)中有了歷史真實(shí)性，是自然空間真正的“復(fù)活”。馬克思區(qū)分自然空間和社會(huì)空間，并把社會(huì)空間看成是對自然空間的揚(yáng)棄，②余章寶：《馬克思社會(huì)時(shí)空觀探微》，《學(xué)術(shù)月刊》1998年第5期。這種揚(yáng)棄有賴于社會(huì)實(shí)踐的主體即人類的實(shí)踐活動(dòng)；而簡單適應(yīng)自然空間的動(dòng)物則僅身處自然空間，沒有社會(huì)空間。

社會(huì)空間通過實(shí)物形態(tài)存在，也通過社會(huì)運(yùn)動(dòng)關(guān)系或社會(huì)結(jié)構(gòu)存在。在這個(gè)運(yùn)動(dòng)中，“具有固定形式的一切東西……只是作為要素，作為轉(zhuǎn)瞬即逝的要素出現(xiàn)。”“而作為它的主體出現(xiàn)的只是個(gè)人，不過是處于相互關(guān)系中的個(gè)人，他們既再生這種相互關(guān)系，又新生產(chǎn)這種相互關(guān)系。這是他們本身不停頓的運(yùn)動(dòng)過程，他們在這個(gè)過程中更新他們所創(chuàng)造的財(cái)富世界，同樣也更新他們自身。”③《馬克思恩格斯全集》（第40卷），人民出版社，1979年，第226頁。可見，社會(huì)空間可界定為人們可以獲得經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)空間或領(lǐng)域。

從社會(huì)空間的視角看，中華人民共和國成立之后，建成了工業(yè)、商業(yè)、工礦、林場、農(nóng)場等國有企業(yè)。在全體國民中只有部分人能夠成為國有企業(yè)職工，他們得以在國有企業(yè)這種社會(huì)空間中進(jìn)行勞動(dòng)，這種社會(huì)空間既可以是有形的自然空間，如工礦企業(yè)、林場、農(nóng)場中，也可以是國有商業(yè)企業(yè)所擁有的活動(dòng)領(lǐng)域。國有企業(yè)干部職工在廣泛的社會(huì)空間開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在國有單位的組織下進(jìn)行勞動(dòng)，從而創(chuàng)造價(jià)值、獲得收益。在改革開放前，廣大的農(nóng)民則沒有國有企業(yè)這樣的社會(huì)空間，他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間或領(lǐng)域受限，主要就是務(wù)農(nóng)、自給自足（如圖1所示）。改革開放后，隨著允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商政策的推行，農(nóng)閑時(shí)農(nóng)民可以在國有企業(yè)以臨時(shí)工、在外資企業(yè)或民營企業(yè)以打工形式獲得一定的社會(huì)空間，從而擴(kuò)寬了他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間或領(lǐng)域。

國有企業(yè)職工在國企這一社會(huì)空間中勞動(dòng)數(shù)十年，創(chuàng)造了諸多財(cái)富和價(jià)值，同時(shí)將屬于自己的自然/生理時(shí)間轉(zhuǎn)化為社會(huì)時(shí)間。然而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，鑒于積累資金建設(shè)社會(huì)主義工業(yè)化體系的需要，國家一直實(shí)行低工資政策，對職工在社會(huì)時(shí)空中創(chuàng)造的價(jià)值預(yù)先做了扣除，其中就包括職工未來養(yǎng)老所需的社會(huì)保障基金，只不過不是以職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的形式，而是以上繳國家稅收、提留企業(yè)利潤的形式。

三、國企職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中“視同”“空賬”“劃轉(zhuǎn)”政策的社會(huì)時(shí)空分析

如前所述，由于中國長期實(shí)行低工資制度，勞動(dòng)者在得到工資之前已經(jīng)扣除了隱性的社會(huì)保障資金，只不過是以國家稅收和企業(yè)利潤的形式，被用于國家發(fā)展和國企再投資，致使國有資本不斷壯大。一旦伴隨著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度便應(yīng)運(yùn)而生。這一制度的籌資采用職工繳費(fèi)、企業(yè)出資、國家財(cái)政補(bǔ)貼三者合作的方式。這樣，剛剛?cè)肼毠ぷ鞯膯T工即“新人”依此制度安排，每月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，所在企業(yè)以一定比例的社會(huì)統(tǒng)籌配套為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，積攢到退休時(shí)，由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金向其支付養(yǎng)老金，這不會(huì)有任何財(cái)務(wù)問題。但是，對介于已退休的老年員工即“老人”和“新人”二者之間的“中人”來說，憑借其余下的工作年限內(nèi)所扣繳的以及所在企業(yè)以社會(huì)統(tǒng)籌形式為其配套的出資，根本不足以支付他們退休后應(yīng)領(lǐng)的養(yǎng)老金。至于已退休的“老人”則只能領(lǐng)取養(yǎng)老金而不可能再繳納任何養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。而職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金又不能通過“以多補(bǔ)少”的方式用“新人”積攢的錢來填補(bǔ)“老人”和“中人”所帶來的“窟窿”，這就是所謂的“轉(zhuǎn)軌成本”，本文謂之曰“大空賬”，其與后面提到的廣泛討論的個(gè)人賬戶“空賬”，既類同又有所區(qū)別。

這筆“轉(zhuǎn)軌成本”只能由政府來承擔(dān)，事實(shí)上也正是這么做的。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立過程中，先后推出了“對‘老人’和‘中人’的工作年限視同繳費(fèi)年限”“做實(shí)個(gè)人賬戶”以及“劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金”等政策，來消解這一巨大的“轉(zhuǎn)軌成本”。

（一）對“老人”和“中人”的工作年限視同繳費(fèi)年限的社會(huì)時(shí)空分析

依據(jù)社會(huì)時(shí)空觀，因?yàn)樵谌匠鲑Y合作的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這些“老人”和“中人”在國有企業(yè)這一社會(huì)空間中勞動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值即社會(huì)時(shí)間，并沒有不折不扣地①《馬克思恩格斯文集》（第3卷），人民出版社，2009年，第429頁。全部歸自己所有，他們只領(lǐng)回了維持自身及其家庭日常生活所需的低工資部分，退休后的養(yǎng)老金則得到政府承諾由政府及國企負(fù)責(zé)。也就是說，他們付出全部的社會(huì)時(shí)間，僅按月領(lǐng)回了對應(yīng)部分社會(huì)時(shí)間所創(chuàng)造的價(jià)值，對應(yīng)于未來養(yǎng)老所需的那部分社會(huì)時(shí)間所創(chuàng)造的價(jià)值則以稅收或上繳的形式給了政府，以利潤提留的形式留在了企業(yè)。這些上繳給政府和留在了國企的資金就成了名副其實(shí)的國有資產(chǎn)；接著它們又被用來作新的投資，形成新的國有資產(chǎn)，如此循環(huán)往復(fù)，匯入國有資產(chǎn)和國有資本保值增值、發(fā)展壯大的再生產(chǎn)過程（如圖2所示）。既然開始實(shí)施新的三方出資合作的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這部分“老人”和“中人”在已過去的工作年限（即他們已付出的自然/生理時(shí)間）里沒有積攢的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金該由誰出？國家財(cái)政補(bǔ)貼由國家財(cái)政出，國企出資仍由國企出，這都沒有疑義；但職工繳費(fèi)卻沒有辦法讓職工自己出，于是對這部分職工即“老人”和“中人”的工作年限視同繳費(fèi)年限，就成了必然的唯一的選擇。

將“老人”和“中人”的工作年限視同繳費(fèi)年限以后，這筆錢就不由他們自己出了，那么又應(yīng)當(dāng)由誰出呢？從圖2中可以看出，應(yīng)當(dāng)從國有資本的收益中出。目前，我國的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌、全國調(diào)劑。這就是說，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政必須根據(jù)在國有企業(yè)這一社會(huì)空間中有工作經(jīng)歷/社會(huì)時(shí)間的“老人”“中人”的工作年限和退休狀況，使他們進(jìn)入養(yǎng)老狀態(tài)時(shí)能夠動(dòng)態(tài)地獲得符合發(fā)放年度養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

圖2 “視同繳費(fèi)年限”之“空賬”解析

（二）國有企業(yè)職工個(gè)人賬戶“空賬”及其做實(shí)的社會(huì)時(shí)空分析

“老人”和“中人”在已過去的工作年限里沒有積攢的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不僅有“該誰出”的問題，而且還有“怎么出”的問題。1951年頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，確立了現(xiàn)收現(xiàn)付模式的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。1995年3月1日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是一種部分積累的模式。①同時(shí)作為附件發(fā)布的還有《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合實(shí)施辦法之一》《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合實(shí)施辦法之二》；同年5月1日，勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知〉的實(shí)施意見》。現(xiàn)收現(xiàn)付制不需要資金積累，部分積累制則需要對資金安排有長遠(yuǎn)考慮、長期儲(chǔ)備。由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌，必然造成巨大的資金缺口。這個(gè)缺口集中表現(xiàn)在采取積累制的個(gè)人賬戶上。

在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)之初，政府原指望通過提高繳費(fèi)率來消化“轉(zhuǎn)軌成本”，即用源源不斷“新人”的社會(huì)時(shí)間來填補(bǔ)“老人”和“中人”已被消耗掉的社會(huì)時(shí)間。但在制度運(yùn)行過程中，由于轉(zhuǎn)軌成本很大，單靠提高繳費(fèi)率根本無法完成，不僅“中人”視同繳費(fèi)實(shí)際未繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶只是名義上“有”實(shí)際上“空”，而且有的省份積累起來的資金還難以應(yīng)對當(dāng)期的養(yǎng)老金支付，于是“新人”實(shí)有的個(gè)人賬戶也不得不被挪用以彌補(bǔ)當(dāng)期的養(yǎng)老金支付。這就導(dǎo)致從1998年到2005年間，個(gè)人賬戶平均每年有1000多億空賬。②許琳、張文憲：《名義個(gè)人賬戶制：我國養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的可行選擇》，《廣西金融研究》2007年第6期。

國務(wù)院于2000年12月25日頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，2001年7月1日開始在遼寧省進(jìn)行試點(diǎn)，并于2004年推廣到吉林、黑龍江兩省。其中，“做實(shí)個(gè)人賬戶”是重要內(nèi)容。在“做實(shí)個(gè)人賬戶”中，中央財(cái)政補(bǔ)助是重要資金來源。2006年9月，國務(wù)院批復(fù)擴(kuò)大試點(diǎn)，增加了8省（自治區(qū)、直轄市）做實(shí)個(gè)人賬戶，并規(guī)定：中央財(cái)政為做實(shí)個(gè)人賬戶補(bǔ)助的資金，由省（自治區(qū)、直轄市）政府委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)承諾較為優(yōu)惠的收益率；中央財(cái)政補(bǔ)助之外的個(gè)人賬戶基金，則由省（自治區(qū)、直轄市）按照國家規(guī)定投資運(yùn)營，并負(fù)責(zé)保值增值。2007年2月15日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，確定江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份可根據(jù)省情，依靠自身能力開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)。③鄭功成：《中國社會(huì)保障30年》，人民出版社，2008年，第69頁。

根據(jù)《2008年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，13個(gè)做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省份共積累基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金1100多億元。④人力資源和社會(huì)保障部、國家統(tǒng)計(jì)局：《2008年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201710/W020171031595001872453.pdf。2010年，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了1.3萬億元，比2004年底的空賬規(guī)模增加了將近一倍，⑤參見楊華云：《養(yǎng)老金空賬規(guī)模約為1.3萬億》，《新京報(bào)》，2010年7月14日。做實(shí)個(gè)人賬戶的工作任重而道遠(yuǎn)。采取做實(shí)個(gè)人賬戶措施的壓力在于：一方面，每年需要投入大量的財(cái)政補(bǔ)貼，且時(shí)間跨度大；另一方面，即使個(gè)人賬戶能夠逐步做實(shí)，已做實(shí)的個(gè)人賬戶部分也面臨嚴(yán)峻的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，加上我國當(dāng)前資本市場發(fā)育不健全、國際金融市場變幻莫測，缺乏穩(wěn)健的投資渠道，尤其在當(dāng)時(shí)金融危機(jī)背景下，養(yǎng)老基金保值增值壓力更大。

我們可以看出，國家在解決個(gè)人賬戶“空賬”過程中，是由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼的。財(cái)政收入包括了國有企業(yè)的利稅以及其他類型企業(yè)和個(gè)人的繳稅。因此，國有企業(yè)職工個(gè)人賬戶“空賬”的解決，還是可以從國企作為社會(huì)空間中，國企職工的社會(huì)時(shí)間視角進(jìn)行解讀，“空賬”的解決辦法還是與國有資本高度關(guān)聯(lián)的，如圖3所示。

圖3 “養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶”之“空賬”解析

（三）劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金的社會(huì)時(shí)空分析

在“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，社會(huì)統(tǒng)籌是主體，個(gè)人賬戶為補(bǔ)充，這個(gè)主次關(guān)系不能顛倒。社會(huì)保險(xiǎn)從屬于社會(huì)保障，它與商業(yè)保險(xiǎn)的根本不同之處就在于其同舟共濟(jì)，與個(gè)人繳費(fèi)多少?zèng)]有關(guān)系，至少關(guān)系不大。因此解決“轉(zhuǎn)軌成本”問題的關(guān)鍵是社會(huì)統(tǒng)籌而非個(gè)人賬戶。如果看不到這一點(diǎn)，如前所述，“中人”的個(gè)人賬戶的“空”還沒變“實(shí)”，“新人”個(gè)人賬戶的“實(shí)”也會(huì)變“空”。對于解決“轉(zhuǎn)軌成本”問題，做實(shí)個(gè)人賬戶只是治標(biāo)，充實(shí)社會(huì)統(tǒng)籌才是治本。這就有了劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金的政策出臺(tái)。

在“部分國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)全國社保基金問題研究”課題組的研究報(bào)告中，胡繼曄認(rèn)為，變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)，用于我國社會(huì)保障支出完全是合情合理的。現(xiàn)在將這部分資產(chǎn)變現(xiàn)，用于社保支出，是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府對于社會(huì)保障隱性債務(wù)進(jìn)行彌補(bǔ)的必然選擇。在如何劃撥的問題上，考慮到地方政府對國有企業(yè)的投資與收益的對應(yīng)關(guān)系及可能出現(xiàn)的逆向選擇，應(yīng)該首先劃撥中央級(jí)企業(yè)所擁有的國有股股權(quán)：一是對于國內(nèi)新上市的股權(quán)屬于中央政府所有的上市公司，在上市時(shí)統(tǒng)一劃撥其國有股權(quán)的20%給全國社會(huì)保障基金理事會(huì)；二是國內(nèi)已經(jīng)上市的股權(quán)屬于中央政府所有的上市公司，統(tǒng)一劃撥上市公司國有股權(quán)的20%給全國社會(huì)保障基金理事會(huì)。時(shí)任全國社會(huì)保障基金理事長的項(xiàng)懷誠認(rèn)為，將國有資產(chǎn)用于社會(huì)保障事業(yè)，是取之于民，用之于民，是加快社保基金發(fā)展的契機(jī)。對于劃撥后的管理問題，社保基金會(huì)的設(shè)想是，劃撥過來的只是權(quán)益而已。社保基金會(huì)將來不一定進(jìn)入董事會(huì)，而且也沒有這么多人可以派出，只是在年終時(shí)參加一下有關(guān)上市公司的股東大會(huì)，知道企業(yè)有多少利潤，社保基金可獲得多少權(quán)益。社保基金只要求享有這部分股權(quán)的收益，并將收益放入基金運(yùn)作。①“部分國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)全國社保基金問題研究”課題組：《部分國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)全國社保基金問題研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第59期。

依社會(huì)時(shí)空觀來看，無論是在原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，還是現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)年代，在國有企業(yè)這個(gè)社會(huì)空間里，全體職工通過自身的勞動(dòng)，將屬于自己的自然/生理時(shí)間轉(zhuǎn)換為社會(huì)時(shí)間。作為社會(huì)時(shí)間凝結(jié)的財(cái)富價(jià)值中的一部分以工資的形式返還給勞動(dòng)者，一部分以國家稅收和國企利潤的形式轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)或國有資本。對勞動(dòng)者因年齡原因退休后的生活保障問題，掌控國有資產(chǎn)或國有資本的政府理所當(dāng)然地有責(zé)任有義務(wù)予以承擔(dān)，這就是取之于民、又用之于民。

類似的情況在其他國家也發(fā)生過。原先很多國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都采用現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口老齡化的加劇，現(xiàn)收現(xiàn)付制暴露出一些問題，影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度發(fā)展的可持續(xù)性和公平性。20世紀(jì)80年代以來，為了有效緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金短缺問題，很多國家開始對社會(huì)保障制度的優(yōu)化改善和融資模式進(jìn)行探索。例如，智利在1980年進(jìn)行社會(huì)保障制度改革，國家負(fù)責(zé)支付新舊制度的轉(zhuǎn)制成本，發(fā)行認(rèn)可債券（recognition bonds），確認(rèn)舊體制下養(yǎng)老金債務(wù)，將傳統(tǒng)養(yǎng)老制度改革過程中產(chǎn)生的隱性問題轉(zhuǎn)變成顯性問題，避免隱性債務(wù)不斷增加。該方法有效解決了體制改革中的問題，對傳統(tǒng)養(yǎng)老制度中的參保人員提供了有效的養(yǎng)老保障。認(rèn)可債券是由政府發(fā)行的對原體制轉(zhuǎn)入新體制的參保成員以往繳費(fèi)記錄所形成的養(yǎng)老金權(quán)益價(jià)值進(jìn)行確認(rèn)的一種債券。認(rèn)可債券由政府財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，它的價(jià)值要根據(jù)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，并且每年以4%的利率計(jì)息，資金在雇員退休時(shí)轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶。①李曜、史丹丹編著：《智利社會(huì)保障制度》，上海人民出版社，2010年，第29頁。

四、國有資本是全民共享社保權(quán)益的物質(zhì)基礎(chǔ)

長期以來，國有企業(yè)又稱全民所有制企業(yè)。然而，事實(shí)上并非所有的國民都能進(jìn)入并共享國企這一社會(huì)空間，從而制約了他們把自己的自然/生理時(shí)間轉(zhuǎn)化為社會(huì)時(shí)間。從我國的所有制結(jié)構(gòu)來看，1978年時(shí)，公有制經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重為94.8%（其中國有經(jīng)濟(jì)為57.7%，集體經(jīng)濟(jì)為37%），非公有制經(jīng)濟(jì)為5.2%；到1990年，公有制經(jīng)濟(jì)為86.9%（國有為48.6%，集體為38.2%），非公有制經(jīng)濟(jì)為13.1%；而到2000年，公有制經(jīng)濟(jì)為70.5%（國有為40.2%，集體為31.2%），非公有制經(jīng)濟(jì)為28.3%。②金沖及：《20世紀(jì)中國史綱》（第4卷），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第1344頁。基于2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，公有制經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)值、就業(yè)、稅收等結(jié)構(gòu)中的占比低于非公有制經(jīng)濟(jì)，但公有制經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營性總資產(chǎn)中占比仍然超過50%，在國民經(jīng)濟(jì)中仍然占據(jù)主體地位。③姜春力、趙天然：《我國所有制結(jié)構(gòu)變化與發(fā)展建議》，《全球化》2018年第7期。

以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度是我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。在公有制經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)（含國有控股企業(yè)）又占主體，集體企業(yè)（含股份合作企業(yè)）在許多方面還是參照國有企業(yè)進(jìn)行管理。國有經(jīng)濟(jì)在我國的主體地位和主導(dǎo)作用無可替代，它肩負(fù)著重要的社會(huì)責(zé)任，是全民共享社會(huì)保障權(quán)益的物質(zhì)基礎(chǔ)。在公有制占絕對優(yōu)勢的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國有企業(yè)和集體企業(yè)幾乎成為全部國民經(jīng)濟(jì)的社會(huì)空間；到了公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)年代，非公有制企業(yè)（包括外資、民營、個(gè)體經(jīng)濟(jì)）也被納入國民經(jīng)濟(jì)的社會(huì)空間；此外，還有機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、解放軍及武警官兵等所有公職人員、農(nóng)民和其他各界人士，也在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中承擔(dān)著不可或缺的職能。既然如此，那么他們同國有企業(yè)職工一樣，也有資格共享社會(huì)保障的權(quán)益。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，就從根本上為全體國民共享社會(huì)保障權(quán)益提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

第一，國有企業(yè)改制改革過程中，部分職工下崗、再就業(yè)、身份置換及老職工的養(yǎng)老等問題，都應(yīng)當(dāng)在企業(yè)改制改革中得到適當(dāng)?shù)慕鉀Q。但相當(dāng)一部分國有企業(yè)因歷史包袱等原因，自身無力解決這些問題，巨額的改革成本只能由政府來支付。在老職工的養(yǎng)老保障方面，大量國有企業(yè)因各種原因欠繳基本的費(fèi)用，實(shí)際上都是政府在“托底”。這就要求政府以雄厚的財(cái)力來支撐，在財(cái)力較為薄弱的情況下，只能以部分國有資本劃轉(zhuǎn)來解決。這既是和諧社會(huì)建設(shè)中，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是在社會(huì)再分配中維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定的重要手段。

第二，當(dāng)前劃轉(zhuǎn)的國有資本，其起點(diǎn)來源較多的是接收舊社會(huì)的官僚資本，本身就屬于全國人民，在接收的同時(shí)建立了國有企業(yè)，國有企業(yè)職工在工作中創(chuàng)造價(jià)值、為國有資產(chǎn)保值增值，并獲得了工資和相關(guān)福利。但是，需要長期儲(chǔ)備的養(yǎng)老保障資金因?yàn)橹贫仍颍茨芙o予儲(chǔ)備，其后的改革中的“視同繳費(fèi)年限”就與國有資本有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)。因此，劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金這項(xiàng)政策中，必須重點(diǎn)考慮國有企業(yè)“老人”和“中人”的“視同繳費(fèi)年限”，使其隨著職工進(jìn)入養(yǎng)老階段，能夠動(dòng)態(tài)地享有符合發(fā)放年度養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

第三，1995年，覆蓋各種所有制企業(yè)職工、采用“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”制的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系正式運(yùn)行，參保職工所繳納的全部和企業(yè)繳納的部分形成了個(gè)人賬戶。有些地方為了彌補(bǔ)當(dāng)期養(yǎng)老金支付的缺口，不得不動(dòng)用個(gè)人賬戶中的錢款導(dǎo)致個(gè)人賬戶“空賬”；其后“做實(shí)個(gè)人賬戶”的試點(diǎn)，進(jìn)度不一，結(jié)果有異。因此，在執(zhí)行劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金這項(xiàng)政策時(shí)，必須明確“已做實(shí)”或“未做實(shí)”的個(gè)人賬戶與被劃轉(zhuǎn)的國有資本的關(guān)聯(lián)性，當(dāng)持有個(gè)人賬戶繳費(fèi)足夠年限的職工進(jìn)入養(yǎng)老階段，能夠動(dòng)態(tài)地獲得符合發(fā)放年度養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

第四，2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位是以不含養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在內(nèi)的低工資運(yùn)行，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理，提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科研開發(fā)等專業(yè)服務(wù)（如圖1、圖4所示）；改革開放之后，繼續(xù)做著管理和各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)工作。因此，在劃轉(zhuǎn)的國有資本中，應(yīng)該為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的“老人”和“中人”的“工作年限視同繳費(fèi)年限”安排資金支持。同理，解放軍及武警官兵等的任務(wù)是“鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)”，他們的“工作年限視同繳費(fèi)年限”也須安排資金支持（此點(diǎn)以及第五點(diǎn)，也應(yīng)屬于“大空賬”）。由此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、解放軍及武警官兵等所有公職人員進(jìn)入養(yǎng)老年齡時(shí)都應(yīng)能動(dòng)態(tài)地獲得符合發(fā)放年度養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

第五，中華人民共和國成立之初，由于歷史原因和長期戰(zhàn)亂，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)很重。為了國家的長遠(yuǎn)發(fā)展，政府組織實(shí)施了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，比較典型的有水利工程、交通工程等，由許多農(nóng)民參加施工。這些工程中有很多作為國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)至今仍在發(fā)揮著重要作用，例如河南林縣的紅旗渠、浙江嘉興的南排工程、錢塘江舊墾海涂工程等。在工程建設(shè)過程中，農(nóng)民付出了很多辛勤的勞動(dòng)，卻僅僅從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)獲得極其廉價(jià)的“工分”，遠(yuǎn)不足以回報(bào)農(nóng)民所貢獻(xiàn)出的社會(huì)時(shí)間。在社會(huì)保障由勞動(dòng)者權(quán)益向國民權(quán)益擴(kuò)展的過程中，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)充分考慮老一代農(nóng)民的歷史貢獻(xiàn)，在社會(huì)保障制度中有效體現(xiàn)這種貢獻(xiàn)。①何文炯：《社會(huì)保障應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民的歷史貢獻(xiàn)》，《中國社會(huì)保障》2018年第5期。1949年至2003年，全國累計(jì)征收農(nóng)業(yè)稅3900多億元，這為增加財(cái)政收入、建立完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系發(fā)揮了重要作用。②楊偉智：《全面取消農(nóng)業(yè)稅的決策前后》，《縱橫》2016年第12期。如果說農(nóng)業(yè)稅的絕對量還不夠大，這主要是因?yàn)楦母镩_放前農(nóng)民的社會(huì)空間被嚴(yán)格限制在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，無法在更廣闊的工商業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)時(shí)間、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提供更多稅收。改革開放后，農(nóng)民在務(wù)工經(jīng)商活動(dòng)中貢獻(xiàn)的利稅，為“增加國有資產(chǎn)”作出了很大貢獻(xiàn)（如圖4所示）。然而，在較長時(shí)間里，國家基本沒有考慮農(nóng)民（含農(nóng)民工）的社會(huì)保障權(quán)益，只是到了約10年前才開始重視農(nóng)民工參加打工地的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并為農(nóng)民建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；然而，農(nóng)民工與當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)職工之間的“同工同酬同福利”并未真正實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇還實(shí)在太低。因此，在劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金的過程中，應(yīng)該考慮推進(jìn)農(nóng)民工與當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)職工在“同工同酬”基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“同福利”，考慮適當(dāng)提高農(nóng)村居民特別是參加過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為國家發(fā)展作出過直接貢獻(xiàn)的老農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。同理，此項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)擴(kuò)展到城鎮(zhèn)居民中未享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的老年居民。實(shí)際上，國內(nèi)對多層次社會(huì)保障體系的研究與政策重點(diǎn)也是聚焦于養(yǎng)老保險(xiǎn)上，盡管主張并不完全一致，但在建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系方面并無實(shí)質(zhì)分歧，③鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會(huì)保障評論》2019年第1期。為老年農(nóng)民和城鎮(zhèn)老年居民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)是其中的最基本層次。以上5點(diǎn)如圖5所示。

圖4 國企職工之外的干部群眾與劃轉(zhuǎn)國有資本的關(guān)系解析

圖5 劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社保基金與全體國民關(guān)聯(lián)的解析

馬克思與恩格斯主張國民教育事業(yè)、殘疾人福利事業(yè)以及工人的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)等社會(huì)保障，應(yīng)該“實(shí)行完全國家化”，①徐瑞仙、童星：《馬克思主義社會(huì)保障思想及其當(dāng)代價(jià)值》，《社會(huì)保障評論》2019年第4期。其中的政府主導(dǎo)理念對于我國社會(huì)保障制度建設(shè)中政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，具有重要的指導(dǎo)意義。具體來說，就是落實(shí)好劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金的政策，依據(jù)馬克思的社會(huì)時(shí)空觀，確定不同群體在不同時(shí)間段對國有經(jīng)濟(jì)即國有資產(chǎn)/資本/企業(yè)的形成、運(yùn)營、保值、增值的貢獻(xiàn)后，分別界定不同群體對國有資本享有的社會(huì)保障權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)國有資本的全民所有屬性，為建設(shè)符合我國國情、共建共享的社會(huì)主義社會(huì)保障制度作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。