中部六省高等教育財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)
——基于超效率CCR-DEA模型的分析

姬鴻寬/文

一、文獻(xiàn)評(píng)述

黨的十九大報(bào)告提出，要“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”、培育創(chuàng)新引領(lǐng)和人力資本等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。高等教育在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能需求上，對(duì)提升全要素生產(chǎn)率、改善宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有積極作用。改革開放40年來，我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，截至2018年底，我國(guó)已建立世界規(guī)模最大的高等教育體系，普通高校數(shù)達(dá)2663所，其中中部六省（山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西）達(dá)695所，占比26.11%；普通高校畢業(yè)生數(shù)達(dá)753.31萬人，其中中部六省達(dá)214.57萬人，占比28.48%。中部六省承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持西部人才需求，具有重要的地理意義，該地區(qū)高等教育的發(fā)展可以有效解決其自身人才需求、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》指出，要優(yōu)化區(qū)域布局結(jié)構(gòu)，“加大對(duì)中西部地區(qū)高等教育的支持，實(shí)施中西部高等教育振興計(jì)劃”，近年來國(guó)家加大了對(duì)中部地區(qū)高等教育各項(xiàng)投入的傾斜力度，中部六省的高等教育國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)由2013年的989.94億元增長(zhǎng)到2017年的1371.32億元，增長(zhǎng)了381.38億元，年均增長(zhǎng)8.49%。然而我國(guó)高等教育在對(duì)政府財(cái)政投入的強(qiáng)依賴性下，缺乏有效的績(jī)效考核約束，導(dǎo)致一些高等教育機(jī)構(gòu)不注重財(cái)政資金的合理配置和高效利用，形成了資金沉淀或浪費(fèi)。這種不注重績(jī)效管理的辦學(xué)模式，不僅會(huì)對(duì)高校的科教質(zhì)量產(chǎn)生影響，還會(huì)間接影響到科技創(chuàng)新動(dòng)力和國(guó)民素質(zhì)的提升。

高等教育作為準(zhǔn)公共物品，平衡好政府與市場(chǎng)在其供給中的關(guān)系、發(fā)揮好財(cái)政資金的補(bǔ)充作用至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)通過合理配置高等教育財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，發(fā)揮好政府在高等教育領(lǐng)域的作用，在此過程中，應(yīng)充分利用高等教育支出效率評(píng)價(jià)的功能，有針對(duì)性、有目標(biāo)性地對(duì)高等教育資金進(jìn)行合理配置，促進(jìn)高等教育實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展和區(qū)域間均衡發(fā)展。

二、中部六省高等教育財(cái)政支出現(xiàn)狀分析

近年來我國(guó)出臺(tái)了一系列促進(jìn)中部地區(qū)發(fā)展高等教育、補(bǔ)齊教育短板的政策措施，財(cái)政對(duì)高等教育的投入不斷增加。2013—2017年，中部六省高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)由989.94億元增長(zhǎng)到1371.32億元，且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)；中部六省高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)的比重維持在20%左右（見圖1），但相對(duì)于2013年的20.07%，2017年占比有所下降，為19.88%。2017年，中部六省中，高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出最多的為湖北省，達(dá)到335.84億元，其次為河南省，達(dá)到了269.81億元，支出最少的為山西省，為131.93億元（見圖2）。

圖1 2013—2017年中部六省高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)情況

圖2 2017年中部六省高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)情況

由圖3可知，2013—2017年，我國(guó)中部六省高等教育一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2013—2017年，湖北省高等教育一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)始終保持在六省第一位，其次為河南省，且兩省經(jīng)費(fèi)均高于全國(guó)平均水平；湖南省及安徽省高等教育一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)與全國(guó)平均水平相當(dāng)，且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)；江西省及山西省高等教育一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)低于全國(guó)平均水平，其中山西省經(jīng)費(fèi)2013—2017年均為六省最低。

圖3 2013—2017年中部六省高等教育一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)情況

表1 2013—2017年中部六省高等教育財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重情況（單位：%）

高等教育財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重可以反映地區(qū)高等教育與其經(jīng)濟(jì)總量間的關(guān)系，可以在一定程度上衡量政府對(duì)高等教育投入的強(qiáng)度。由表1可知，2013—2017年中部六省高等教育財(cái)政支出占GDP比重均較為穩(wěn)定，其中河南省高等教育財(cái)政支出占GDP比重最低，為0.6%左右，低于全國(guó)平均水平；湖北省高等教育財(cái)政支出占GDP比重最高，為1%左右，高于全國(guó)平均水平。

三、中部六省高等教育財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)

（一）超效率CCR-DEA模型

1978年，Charnes等學(xué)者提出采用線性規(guī)劃技術(shù)進(jìn)行評(píng)估的效率評(píng)價(jià)方法，即CCR-DEA模型，其本質(zhì)是評(píng)價(jià)多個(gè)產(chǎn)出和投入變量下各個(gè)決策單元是否處于效率前沿面。傳統(tǒng)DEA模型在面對(duì)多個(gè)決策單元同時(shí)有效的情況下，無法進(jìn)一步區(qū)分其效率的高低。為解決這一問題，Anderson和Petersen（1993）提出了投入導(dǎo)向型的超效率CCR-DEA模型，該模型對(duì)于“非DEA有效”決策單元的效率值測(cè)度結(jié)果與傳統(tǒng)DEA模型測(cè)度的結(jié)果一致，但是其測(cè)度的“DEA有效”決策單元的效率值大于傳統(tǒng)DEA模型的測(cè)度結(jié)果。投入導(dǎo)向下對(duì)偶形式的CCR-DEA模型可以表示為：

模型內(nèi)有n個(gè)決策單元，m種類型的投入變量為Xj，s種類型的輸出變量為Yj，各決策單元效率值為θ，s-和s+為表示的松弛變量，ε表示非阿基米德無窮小量。當(dāng)θ=1，s-=0且s+=0時(shí)，該決策單元為DEA有效；當(dāng)θ=1，s-≠0或s+≠0時(shí)，該決策單元為弱DEA有效；當(dāng)θ＜1時(shí)，該決策單元為非DEA有效；當(dāng)θ＞1時(shí)，代表該決策單元超出了最優(yōu)效率。

（二）指標(biāo)選取及數(shù)據(jù)來源

本文選取的投入指標(biāo)代表高等教育財(cái)政支出，因此選擇公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)及科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行衡量，其中公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)包含教育事業(yè)費(fèi)及基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)，科研經(jīng)費(fèi)指高校從同級(jí)財(cái)政部門取得的“科學(xué)技術(shù)支出”類撥款。本文選取高等學(xué)校數(shù)量、高等學(xué)校研究生授予學(xué)位數(shù)、本專科生授予學(xué)位數(shù)、專任教師數(shù)、科研人員數(shù)作為高等教育產(chǎn)出指標(biāo)的代表。本文選取的指標(biāo)數(shù)據(jù)均來自2014—2018年《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（三）中部六省高等教育財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)

由表2可知，2013—2017年，在本文選取的指標(biāo)體系下，中部六省高等教育財(cái)政支出效率基本都處于效率前沿面，但除山西省、湖北省外，均低于全國(guó)平均水平。其中，高等教育財(cái)政支出效率均值最高的為湖北省，達(dá)到了1.45，高于全國(guó)平均水平；其次為山西省的1.37，與全國(guó)平均水平持平；安徽省及湖南省高等教育財(cái)政支出效率較低，其均值為DEA無效率狀態(tài)。可見高等教育財(cái)政支出的規(guī)模與其支出效率并無直接聯(lián)系，如何調(diào)整高等教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及高校對(duì)產(chǎn)出的側(cè)重是值得進(jìn)一步探討的問題。

表2 2013—2017年中部六省高等教育財(cái)政支出效率情況

四、中部六省高等教育財(cái)政支出存在的問題

（一）絕對(duì)量不斷增長(zhǎng)，但相對(duì)量仍偏低

2013—2017年，中部六省高等教育財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，但其高等教育財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重除湖北省外均低于全國(guó)平均水平（見表1）。2017年，我國(guó)教育財(cái)政支出占GDP比重為4.14%，高等教育財(cái)政支出占GDP比重為0.83%，河南省及湖南省僅占0.61%和0.65%，而同期OECD國(guó)家教育財(cái)政支出占GDP比重平均水平為4.81%，高等教育財(cái)政支出占GDP比重平均為1.13%。2001—2017年，美國(guó)教育財(cái)政支出占GDP比重始終在7%以上，高等教育財(cái)政支出占GDP比重在2.5%—3.1%之間。可見我國(guó)對(duì)高等教育財(cái)政投入的相對(duì)規(guī)模上相較發(fā)達(dá)國(guó)家還有一定差距，政府財(cái)政在高等教育領(lǐng)域的投入仍有待提高。

（二）支出結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)間差異較大

從東、中、西部結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)東部地區(qū)高等教育財(cái)政支出由2013年的2744.13億元增長(zhǎng)到2017年的3893.82億元；中部地區(qū)的高等教育財(cái)政支出由2013年的1329.98億元增長(zhǎng)到2017年的1809.89億元；西部地區(qū)的高等教育財(cái)政支出由2013年的859.28億元增長(zhǎng)到2017年的1195.36億元。東部地區(qū)與中部地區(qū)高等教育財(cái)政支出差額由1414.15億元上升到2083.93億元，其差距呈逐漸拉大的趨勢(shì)。從中部六省內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，高等教育財(cái)政支出極差也由2013年的155.27億元上升到2017年的203.91億元，區(qū)域間結(jié)構(gòu)不甚合理。

從中部六省高等教育經(jīng)費(fèi)來源情況來看，2013—2017年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占高校經(jīng)費(fèi)比例最高，達(dá)到了60%以上，其次為事業(yè)收入（主要為學(xué)費(fèi)收入），其他教育經(jīng)費(fèi)占比均在10%以下，教育經(jīng)費(fèi)來源的單一化不利于高等學(xué)校發(fā)揮其辦學(xué)積極性，易引起高校對(duì)財(cái)政資金的依賴甚至濫用。

五、結(jié)論及建議

本文將中部六省作為決策單元，通過分析2013—2017年各省高等教育財(cái)政支出效率，得出以下結(jié)論：①在以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)作為投入要素，高校數(shù)量、授予學(xué)位數(shù)數(shù)、科研人數(shù)等作為產(chǎn)出要素的指標(biāo)體系下，中部六省高等教育財(cái)政支出效率基本能夠達(dá)到DEA有效，然而評(píng)價(jià)高等教育產(chǎn)出需要多角度、全方位衡量，例如指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)引入高校社會(huì)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)、學(xué)生發(fā)展等指標(biāo)。囿于定性指標(biāo)難以量化分析以及數(shù)據(jù)搜集的復(fù)雜程度，本文很難將所有因素考慮在模型內(nèi)，因此實(shí)證結(jié)果可能會(huì)有一定偏差。②山西省和江西省高等教育財(cái)政支出低于平均水平，但其支出效率達(dá)到了DEA有效，且山西省支出效率與全國(guó)平均水平持平，可見支出規(guī)模擴(kuò)大并不能保證支出效率的增加，各省應(yīng)當(dāng)更注重高等教育財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)而非盲目擴(kuò)張規(guī)模。③2013—2017年，六省高等教育財(cái)政支出效率均處于波動(dòng)狀態(tài)，并無明顯上升或下降趨勢(shì)，表明在該指標(biāo)體系下六省對(duì)支出效率并未明顯改進(jìn)。

基于分析結(jié)果，為提升中部六省高等教育財(cái)政支出效率提出以下幾點(diǎn)政策建議：①在增加高等教育財(cái)政投入的同時(shí)，鼓勵(lì)高校拓展多渠道經(jīng)費(fèi)來源。應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家建立高校基金、校辦產(chǎn)業(yè)、國(guó)際交流的經(jīng)驗(yàn)，通過產(chǎn)學(xué)研合作、專利轉(zhuǎn)讓、增加國(guó)際交流和建立高校基金會(huì)等方式，拓展高校資金來源，增強(qiáng)自身經(jīng)費(fèi)管理能力，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。②改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，注重區(qū)域間平衡。近年來中央財(cái)政積極采取措施，向中西部高校予以一定的財(cái)力支持，但是中西部高校的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有相當(dāng)?shù)牟罹唷?yīng)當(dāng)在厘清中央和地方政府在高等教育領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，在中西部地區(qū)地方財(cái)政財(cái)力有限的條件下，加強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控功能。③加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)考核，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理“雙監(jiān)控”。財(cái)政撥款部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)高校使用財(cái)政資金的績(jī)效考評(píng)，并依據(jù)考核結(jié)果計(jì)劃下一年度對(duì)其的財(cái)政撥款。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)同時(shí)注重績(jī)效目標(biāo)的完成情況和預(yù)算執(zhí)行情況。高校各部門應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)糾正，以按時(shí)保質(zhì)地完成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。撥款部門應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，對(duì)存在嚴(yán)重問題的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)暫緩或停止撥款，并督促其及時(shí)整改。