對公共場所吸煙說“不”

陳敏

“吸煙有害健康”這樣的警語，在每一包香煙的包裝上都可以看到。無論是吸煙者還是不吸煙者，對吸煙危害的認識也越來越深，因此立法控煙是人心所向、大勢所趨。

作為今年重慶市人大立法項目之一的《重慶市公共場所控制吸煙條例》計劃7月提請市人大常委會會議審議。

公共場所控制吸煙涉及面廣、社會關注度高，自去年11月條例起草工作啟動以來，重慶市人大教科文衛委就通過召開座談會、赴市內外調研等方式，聽取各個群體的意見建議。在前期的意見征求中，關于場所劃定、部門職責、執法體制等問題也成為大家關注的焦點。

公共場所控煙是大勢所趨

“控煙”在我國并不是一個新鮮概念。早在2003年，中國就簽署了《世界衛生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內公共場所和工作場所全面無煙。

在國家戰略上，《“健康中國2030”規劃綱要》也要求，全面推進控煙履約，加大控煙力度，運用價格、稅收、法律等手段提高控煙成效。

如今，人們做到了不在高鐵、醫院等禁煙場所吸煙，但在一些監管薄弱的地方，如餐廳、寫字樓等公共場所，仍有部分人會視“嚴禁吸煙”標志為無物。

從2010年起，重慶市每年都會針對成人和青少年，教師、醫生、公務員等群體開展煙草流行調查。根據2018年的監測數據，在公共場所，有45.4%的成人被動吸煙，總體形勢比較嚴峻。數據還顯示，有超過九成的公眾支持在醫院、中小學、大學、公共交通工具和出租車上全面禁煙，86.9%的公眾支持在工作場所全面禁煙。

隨著公眾對煙草危害認識的提高和對健康需求的增長，控煙立法的呼聲越來越高。

近年來，北京、上海、深圳等城市相繼開展控煙立法。比如：2015年6月1日起，《北京市控制吸煙條例》正式實施，規定“帶頂的、帶蓋的”公共場所全部禁煙，無煙環境建設被納入健康北京建設規劃。上海市自2017年3月1日修訂施行《上海市公共場所控制吸煙條例》以來，各類場所吸煙發生率顯著下降。

目前，全國已有23個城市出臺了控煙地方法規或規章。

從重慶市的情況來看，1995年、1998年，市政府兩次發布公共場所禁煙的通知通告，2003年通過的《重慶市愛國衛生條例》有5條涉及公共場所禁煙內容。2010年，重慶作為全國7個城市之一，啟動“無煙環境促進項目”。

2019年11月，制定《重慶市公共場所控制吸煙條例》領導小組召開第一次會議，聽取立法前期工作、文本起草情況、立法進度安排等匯報，并討論立法擬解決的問題。事實上，在此之前，重慶市人大教科文衛委就開始有針對性地赴北京等地，調研立法相關情況。

“控煙立法是一項綜合性任務，需要凝聚智慧?！敝貞c市人大常委會副主任沈金強談到，制定公共場所控制吸煙條例，是履行《煙草控制框架公約》的體現，希望通過科學劃定控煙場所、建立多部門監管執法機制，達到減少和消除煙草煙霧危害，保護人民群眾健康，提升城市文明形象的目的。

領導小組召開第一次會議后，起草小組針對重點問題和焦點問題，開展了市內外立法調研，并進行充分論證，在立足重慶市實際，借鑒外地經驗，聽取大量意見建議后，形成了文本初稿。同時，在這幾個月時間里，起草組還面對面征求了部分區縣相關工作人員、人大代表、企業代表等群體對文本的意見建議，接下來，還將開展不同主體的調研座談，收集并匯總梳理各方意見，修改完善文本。

立法明確控煙范圍

這些年來，雖然公眾對于在公共場所控煙的認知度和支持率都有了很大提升，控煙宣傳教育也取得了一定效果，但是作為人流密集的娛樂以及餐飲等場所，禁煙、控煙的難度依然很大。

衛生部門2018年的監測數據顯示，非吸煙者的二手煙暴露率為71.2%，與2017年基本持平。在室內工作場所和家中，非吸煙者被動吸煙比例分別為41.1%和23.8%。一方面，煙草對吸煙者有害，另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內的人群造成傷害，營造無煙環境已成為社會共識。

“通過立法，減少吸煙對公民健康的危害，創造良好公共環境，提高社會文明水平，是立法的初衷。”市人大教科文衛委主任委員皮曉青表示，文本初稿首先界定了吸煙的概念，即：使用電子煙、持有點燃或者加熱不燃燒的其他煙草制品。

“控煙立法中關于場所范圍的界定是大家關注的焦點，這也是立法需要明確的一個重要問題。”在調研座談中很多市人大代表表示。

但如何劃定控煙場所，是非常難拿捏的。公民作為法律意義上的個體，既有不吸煙的自由，也有吸煙的自由，一方面不能侵害吸煙者的權利，另一方面要避免二手煙造成危害，為了平衡利益，起草組借鑒外地經驗、結合重慶實際在文本初稿中提出，對室內公共場所，老人、兒童、婦女等特定人群較為集中的室外公共場所，其他的室外公共場所進行分類禁、控管理。

“關鍵是要在公共場所把吸煙群體與非吸煙人群隔離開來。”市人大代表曹德全建議，應在一些公共場所區域設置吸煙點，這既是對煙民的理解，也是一種有效的管控方式。

對于吸煙點的規范，文本初稿還提到，在禁止吸煙區不得設置吸煙點，不得擺放與煙草有關的物品，限制吸煙區域應當設置吸煙點，其他室外公共場所可以設置吸煙點。而吸煙點的設置標準由市衛生健康主管部門制定。

讓控煙真正落到實處

去年10月，在《深圳經濟特區控制吸煙條例》實施后，控煙執法人員對一位在公交站臺吸煙的市民開出首張電子煙罰單。網友紛紛為之叫好，并建議在全國推廣。這從一個側面彰顯了嚴格控煙背后的民心民意。正是在這樣的大背景下，違法吸煙觸動著全社會的“文明神經”。

吸煙有害健康，早已成為人們的共識。然而，個人吸煙行為轉瞬即逝，很難監督，也很容易讓公共場所控煙形同虛設。

起草小組在部分區縣走訪調研時，有關部門坦言，現在仍有少數人對控煙認識不足、重視不夠。同時，控煙也存在一定阻力，比如一些餐館或娛樂場所，經營者擔心禁煙會影響營業額，所以一般都縱容場所內的吸煙行為;另一方面，相關執法部門也存在職責不清、人員不足等問題，因此，控煙立法最重要的一點是要有可操作性。

“針對公共場所違法吸煙，誰來執法？禁止吸煙場所的經營者有什么義務？這些都是條例需要解決的?！笔行l生健康委相關負責人認為。

從前期論證情況看，存在的爭議主要集中在執法體制的設計和執法主體的確定上。對于如何在保證公平裁量的前提下降低執法成本、提高執法效率，以及是否可以引入互聯網輔助執法技術等都有不同聲音。

其實，面對控煙監管的難題，各地都在探索。比如：杭州在控煙條例中，改變了原本衛生行政部門一家負責控煙監管的模式，規定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關等多部門在各自行業或者領域內實施控制吸煙的監督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門執法，以解決執法力量不足的問題。而北京的控煙工作，采用的是社會共治“VIP”模式，即志愿者（Volunteer）、互聯網（Internet）、新聞發布（Pressconference），這也是北京控煙的三大法寶。在執法方面，北京采用的是由衛生健康部門單部門執法的模式，北京市控煙協會還開發了北京控煙微信投訴平臺——“控煙一張圖”。這一平臺可以把每個人的手機變成控煙監控攝像頭，當市民發現控煙不力時，可隨手拍照、錄像，并實時上傳至平臺進行投訴。

起草組表示，重慶到底采用哪種模式，目前還在論證中，也會繼續聽取不同群體的建議。

“公共場所控煙要真正落實，依然任重道遠?！闭{研中，黔江區政府有關負責人就建議，條例出臺后，政府還應及時配套出臺相關實施細則，明確各行業主管部門在控煙工作中的具體管理職責，確保條例實施的有序銜接。

另外，公共場所控煙也需要重視社會監督的力量。文本初稿提出，任何個人都可以對公共場所違法吸煙行為進行勸阻，也有權要求禁止吸煙場所的經營者、管理者履行控制吸煙義務。換言之，市民如果發現在公共場所有違法吸煙行為，可以進行勸阻，如不聽勸阻，有權投訴舉報。

“公共場所控煙，離不開多部門合作，而控煙執法的關鍵是要全民動員、社會共治，這樣才能真正破解控煙執法難題?！比舜蟠碚J為，控煙的過程也是從行政管理向公共治理轉變的過程。

公共場所控煙，不僅僅是政府及其相關部門的責任，同時也需要吸煙者的行為自覺，更需要所有市民承擔起監督義務。全社會形成合力，才能把“吸煙”關進安全、健康、文明、環保的“籠子”。