中央企業全面預算管理中 存在的問題及對策探討

袁松清

摘要：全面預算管理起源于英國，但美國將其廣泛運用于企業并使其得到了極大的發展，其中最為典型的案例的便是美國通用集團。在當今的美國大型企業中，幾乎所有的企業都實施了全面預算管理。全面預算管理作為現代化企業的管理工具，其職能早已經從單一的計劃發展到兼具戰略、控制、考核等綜合管理職能，成為企業贏得市場競爭力的必備管理工具，重要性不言而喻。我國大型中央企業開展全面預算管理的時間較晚。自2002年財政部發布全面預算管理指導意見以來，中央企業逐步建立全面預算管理體系，目前全面預算管理在中央企業已實現全覆蓋，其中也涌現出了一批先進實踐者，有力提升了國內全面預算管理的水平。但從實際的執行效果來看，中央企業現有的全面預算管理體系整體上仍處于框架階段，有形而無實，重預算而缺全面，重預算而缺管理，無法產生有效的激勵。文章將基于中央企業的相關經驗，對全面預算管理中出現的相關問題進行探討，提出解決問題的方法和建議，以期為其他企業提供借鑒。

關鍵詞：中央企業;全面預算管理;問題;對策

中央企業作為國家經濟支柱，一般都有十分龐大的規模和機構，業務形態繁雜，這給各中央企業集團實施統一的全面預算管理帶來了很大的難度。從中央企業目前的全面預算管理體系現狀的分析和實施結果來看，大部分中央企業都存在一定的問題，比如預算權威性不足、預算內外有別、編制方法不合理等，如何面對這些問題并理論結合實際，提出可行的解決問題對策至關重要。這關系著國家經濟支柱企業的愿景和使命的實現，也關系著中央企業的管理能力的提升。

一、中央企業全面預算管理存在的主要問題

（一）預算編制重權威輕參與

與傳統預算相比，全面預算管理一個很重要的特點就是“三全”，即全方位、全過程、全員參與。但目前在很多中央企業內部對全面預算管理的認知仍處于傳統預算階段，簡單的認為預算只是財務部門的工作，其他部門只是輔助，參與程度較低。而財務部門作為職能部門，無法從公司整體角度去編制一份完整的預算，也無力推動其他部門的深度參與。因此，由財務部主導的預算編制，缺少了業務預算的基石，其結果也自然很難實現全方位、全過程和全員參與。

另外，盡管部分中央企業在編制預算時實現了各部門參與，但各部門往往參與的僅是部門負責人等少數中層干部，且多數企業采用的是由上至下的權威式預算，大部分中層干部及廣大普通員工的意見并沒有充分得到體現，因此與真正的全員參與還有較大的差距。權威式編制預算的方法盡管效率更高，也更符合公司的愿景和長遠規劃，但卻缺少了廣大中基層人員的參與，使得預算目標值很容易定位過高，同時很難獲得廣大員工的理解和支持，無法形成有效激勵，反而降低了預算目標值完成的可能性。最終預算成為了公司高層管理人員一廂情愿轉嫁壓力的工具。

（二）預算執行剛性不足

盡管預算在執行過程中需要保留一定的柔性，必要時需要對預算進行調整。但編制預算時公司仍應全面完整的考慮預算期內的各項影響因素，降低預算執行過程中的不確定性。同時，針對預算調整事項設定嚴格的范圍和頻次，主要調整預算執行中出現的重要的、非正常的、不符合常規的關鍵性差異，而其他差異不能作為調整預算的理由。

但在實際操作過程中，很多中央企業從預算編制時就缺乏嚴謹性，且在執行過程中對預算調整的控制較為隨意，部分企業甚至在編制預算時要求各部門不要過于較真，預算目標值后期還可以通過預算調整來調節。此種編制方式下如果預算執行過程中調整的因素過多或者過于隨意和頻繁，那么執行人員也自然而然地更為依賴后期的調整而非前期的編制預算，評估和激勵作用則無法有效發揮。

（三）預算編制時間短，編制輔導和指引不足

想要高質量編制一套預算，前提條件是需要有充足的編制時間及一份高質量的預算編制指引手冊。目前，盡管很多央企集團都有相對充足的編制時間，但由于大部分央企機構繁雜，層級較長，預算編制的通知經層層下達，同時編制截止時間經層層壓縮之后，實際留給很多企業的編制時間并不充裕，有些低級別的企業甚至只有一兩個星期的預算編制時間，企業基本只能采用更為高效的方式編制預算，其中一種就是由公司高層管理人員拍腦袋，分任務。這也變相促使很多公司采用權威預算編制方法。預算時間過于緊湊且缺乏實質的預算指導導致了預算質量很難得到有效保證。

比如，目前有的央企均采用久其軟件編制預算并匯總數據，在預算編制輔導和指引方面，大部分央企的做法較為粗放，以開會傳達上級精神和發放國資委統一編制的久其預算編制手冊為主，缺乏其他配套輔導措施。由于各家央企所處行業背景和經營特點不同，很多央企內部也存在跨行業跨領域運營，即便是同行業的企業，其經營方式和盈利模式也可能千差萬別，因此統一采用一種方法編制本身就不符合實際情況。其次，盡管有預算編制手冊，但從文字數量上來說手冊的內容也不少，但手冊里的內容主要是對很多專有名詞的解釋，內容較為空洞，缺乏實際指導意義，且除編制手冊外缺少其他同一的咨詢途徑，因此在很多情況下，財務人員只能按照自己的理解和偏好填報各項預算指標。

（四）預算與考核脫鉤

預算的一大職能是評估職能，預算期終了，預算可以為各層級的考核提供對標依據，即預算目標值與考核直接掛鉤。但在實際執行過程中，情況與此有很大的差異。部分中央企業設置考核指標時在預算數據基礎上加入了很多重大排除項或預算外事項，導致預算指標只是參考項而非決定項;部分中央企業預算內外兩層皮，對上盡量保守，壓低收入和利潤，多報成本和費用，爭取預算松弛;對下不切實際的高標準嚴要求，形成預算高壓，最終的結果就是上下都無法嚴格按照預算數據對標考核，只能另外起草考核目標值，或者僅將預算作為考核內容中的很小的一部分。缺少了考核這項重要的保障功能，預算在企業內的重要性和權威性直線下降，很容易被邊緣化。

（五）預算重編制而輕管理

全面預算管理是一個全過程的管理。盡管中央企業在預算編制過程中存在這樣那樣的問題，但與其相比較，預算管理目前在中央企業中的地位和存在感普遍更低。這一方面是由于預算目標值未能完整反映公司實際情況，使對標失去了價值和意義;另一方面除了已上線預算管理系統的幾大中央企業之外，大部分中央企業還處于手工和事后管理階段，無法對業務執行形成有效的引導和制約，預算管理多流于形式。而即便是已經上線預算管理系統的企業，大部分預算管理系統也只是偏重于對日常費用的授權和控制，而對收入成本等主營業務的控制和引導能力有限。預算全過程管理的理念還未能有效得到執行。

二、針對中央企業全面預算管理問題的對策建議

（一）落實預算委員會職能

預算委員會在預算的編制和執行過程中扮演著承上啟下的關鍵作用，但在大部分中央企業，盡管存在預算委員會的設置，但預算委員會的作用很大程度被虛化了。究其原因主要是委員會的定位不明確，人員構成及職能與公司高層管理人員高度重疊有關。因此，如要落實預算委員會的職能，需從以下幾方面著手：第一、合理搭建預算委員會人員結構。由一位公司高級管理人員（一般情況下是公司的CFO）牽頭即可，成員以各部門關鍵崗位人員為主即可。與公司高級管理層拉開一定的差距，避免職能重疊后中間環節缺位的問題;第二、預算編制過程中公司的愿景與中下層員工的目標往往存在較大的差異，雙方逐漸達成一致既是雙方了解訴求回歸理性的過程，同時也是優化公司資源配置的過程。預算委員會需做好公司長期目標與員工實際預算的對接，理性設置預算目標值;第三、設置合理的預算時間。上文提到，層級較低的中央企業往往存在預算時間不足的問題。由于預算上報時間一般是上級公司的硬性要求，因此對于這些公司，預算委員會應保持與上級公司及集團的良好溝通，在正式通知下達前提前開展業務預算，保障充足的預算時間。第四、編制適用于企業的預算手冊，對預算編制形成有效指導。目前中央企業編制的預算手冊基本都依賴國資委久其預算編制手冊，手冊內容更多的是對久其軟件內各指標的定義進行大致介紹，缺少對各行業的個性化指導。因此各中央企業及下屬各公司應根據各企業自身的特點，補充編制適應自身特點的預算編制手冊，并針對性的對預算編制人員進行培訓，提高編制人員對預算的理解，有效提高預算編制環節的效率和質量。第五、做好預算執行過程控制。在預算執行過程中，預算委員會應在預算對標的情況下，對執行過程中的差異進行合理分析，分析各項差異背后的業務因素，對有利差異進行推廣，對不利差異產生原因進行有效控制，對于非可控的重大差異應考慮對預算進行適當調整。

（二）采用預算編制方法

目前，受國資委現行預算體系和傳統預算編制的影響，各家中央企業的預算絕大部分都采用了以自然年度為周期的增量預算法來編制。但實際操作過程中中央企業千差萬別的業務形態和各不相同的發展階段決定了采用一刀切的預算方法本身是不合理的。

預算編制有多種方法，除了現在各家普遍采用的定期和增量預算法以外，還有零基預算法（適用于新成立的企業或者以前年度有成本費用不合理的企業）、彈性預算法（適用于業務量水平受不可控因素影響較大的情況）、滾動預算法（適用于外部形勢變化較快的企業）等等。多種預算編制方法的補充有利于各家企業根據自身業務特點編制更為合理的預算，保障預算的質量。部分業務形態較多的企業甚至可以在企業內部不同業務分部采用不同的預算編制方法。但如果企業采用彈性預算法需考慮與現行國資委預算體系及與久其預算軟件的對接問題。

另外，預算編制過程中，對標數據的合理性至關重要。目前各家企業在編制預算時大部分是以上期數據作為對標對象。實際上，對標數據的選取也有多種形勢，除了企業自身上期數據外，還可以采用企業歷史平均數據、歷史最佳數據、行業平均數據、行業領先數據等。不同的對標數據適用于不同的管理目標和企業發展階段，選擇合適的對標數據能更有效的發揮預算的激勵作用。

（三）考核財務指標和預算目標值合理結合

考核財務指標與預算目標值的結合一方面可以保障預算的權威性，另一方面也可以避免兩套數據，減輕公司管理壓力，提高管理效率。

目前，很多中央企業內部存在考核與預算目標值存在較大差異，預算在考核體系中所占的比重較低，預算目標值各層級之間的數據不統一等諸多問題，鑒于這一現狀，如要考核指標與預算結合需從以下幾方面著手：第一、避免考核指標的例外排除項。既然企業已經在考核指標中加入了例外排除項，那說明這些事項已經有跡可循，且一般是對企業的經營結果有重大影響（且絕大部分是重大不利影響）的因素。在這種情況下，完全可以將這些例外排除因素同時納入預算和考核范疇，使預算和考核均能完成的反應公司的財務狀況和經營結果，保持二者的完整性和同步性。另外，避免排除項也可以使被考核的公司高級管理人員關注這些重大事項，避免這些事項朝對企業不利的方向發展卻無人問津，同時也能避免人為操控考核數據，將本不屬于排除項的不利因素納入排除項。第二、從制度角度避免上松下緊的預算模式，內外統一預算和考核口徑。預算松弛是人性的體現，因此不能僅通過人治來解決問題，需要制度的強力保障。為解決內外兩張皮的問題，中央企業應延伸管理，建立對下級內部考核的核對和備案制，重點審查目標設定的一致性，并通過對考核結果的審核確保目標值的有效性。

（四）有效增加中低層員工的預算參與度

一份好的預算離不開全部員工的有效執行，而員工參與度高的預算一方面有利于預算合理性，還有利于員工對預算的支持度。員工會對本職工作擁有更清楚的認知，在執行過程中也會投入更多的精力和時間，以促進預算目標的實現。

要加大中低層員工的預算參與度，首先需要改變目前中央企業的權威預算編制方法，變更為參與式或者上下結合的預算編制方法。同時，在預算編制時，采取多種方法保障低層員工的參與積極性：第一、多層級多方式與員工交流，與員工一起找出與員工工作內容相關環節的效益提升方法;第二、預算的編制不能僅體現企業的發展目標，還需要適當結合員工的特長和未來發展方向，體現員工的發展需求，力求在實現企業發展的同時，員工也能得以提升和發展;第三、賦權于員工，讓他們參與決定對自己的崗位設定挑戰目標，強化員工工作的自主性和目的性，讓員工感覺到自身也能決定企業的發展方向，感受到企業對員工的信任和尊重;第四、現代企業中，員工是很多企業最重要的資產。因此，企業需建立以人為本的企業文化，在編制預算時，要創造出員工的意見被重視被傾聽的工作環境;第五、實行適當激勵，對預算編制過程中提出有助于企業實現目標的合理建議的進行額外獎勵，讓員工的努力得到公司的認可與獎勵，同時也有助于他們在以后很長一段時間內保持積極的參與度。

三、結語

中央企業是國家經濟的命脈，通過預算管理能使各央企集團更好的實現自身的愿景和使命，同時也能為各級企業的健康運轉提供良好的保障措施。盡管國家已經用十幾年的時間在中央企業大力推廣全面預算管理，但全面預算管理的“三全”特點即全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式并沒有完全得到有效體現，現行的預算管理模式更多的體現了碎片化、權威式和短期性。全面預算管理的在中央企業中全面落實任重而道遠。

參考文獻：

[1]劉浩.大型央企全面預算管理體系、困境與優化對策[J].財經界（學術版），2016（21）.

[2]梁寒.淺論央企財務治理體系[J].中國商論，2018（16）.

（作者單位：北京地鐵資源開發經營有限公司）