利益博弈視角下的工業遺產保護： 現實困境與對策分析

李睿　方焓　代夢

摘要：工業遺產是工業化發展遺留下的文化遺產，保護工業遺產對弘揚工業精神、傳承工業文化具有重要意義。工業遺產的保護具有必要性、緊迫性的時代特征。當前十堰市在工業遺產保護的地方實踐中，因“央地博弈”的歷史性矛盾導致工業遺產保護進展困難，突出表現在財稅體制和權責體系兩個方面。只有構建制度保障，理順央地關系，厘清工作重點，劃清權責體系，才能使蘊含了艱苦奮斗的“二汽精神”和十堰人民“城市記憶”的汽車工業遺產盡快得到保護利用。

關鍵詞：利益博弈工業;遺產保護;困境;對策

一、研究緣起與問題的提出

工業遺產是工業化發展遺留下的文化遺產，保護工業遺產對弘揚工業精神、傳承工業文化具有重要意義。各級政府不僅是工業遺產保護利用的責任主體，更承擔了重要責任。

當前，在工業遺產保護過程中，“央地博弈”導致工業遺產保護進展困難。本文所指“央”特指央企“東風汽車集團有限公司”（全文簡稱東風公司）。東風公司是由國家出資、依照法律設立的有限責任公司，由中華人民共和國國務院國有資產監督管理委員會作為履行出資人義務的機構，其機構、人事、財稅以及醫院、學校等社會職能機構都由國資委直管，是中國四大汽車集團之一。之所以選擇十堰作為典型調查樣本，是因為十堰市是一座因車而建、因車而興的城市。因20世紀70年代最大的三線建設項目第二汽車制造廠，成為中國著名的汽車城，是中國的“卡車之都”，被譽為“東方底特律”。隨著“退二進三”產業結構的調整與升級，以及2003年東風公司總部搬遷至武漢，留存了大量的汽車工業遺產。隨著城鎮化進程的加快，一些有價值的工業遺產正在遭到破壞和損毀。這些汽車工業遺產是十堰市發展過程中不可替代的基因和靈魂，同時見證了中國自主制造汽車的歷史。但是，“央地矛盾”導致十堰市汽車工業遺產保護困難重重，甚至舉步維艱。

新時代背景下，如何搶救式保護汽車工業遺產是當前政府部門亟待解決的重要問題和現實考驗。因此，本文以湖北十堰市作為分析對象，從利益博弈的視角討論工業遺產保護中的“央地矛盾”，分析現實困境及原因，為工業遺產保護利用尋找有效路徑。

二、汽車工業遺產保護的政府實踐

一是開展普查，劃定保護范圍。2017年6月，十堰市委、市政府頒布《十堰市汽車工業文化遺產普查實施方案》。通過普查，十堰市政府全面掌握了全市東風汽車公司已移交以及計劃移交的汽車工業遺產的數量、特征、分布情況、保存情況等基本數據，并進行了總體評價，初步建立汽車工業遺產的檔案和信息管理系統，擬定汽車工業遺產名錄，并制定了汽車工業遺產的評估標準，根據標準分級采取保護措施，劃定保護范圍。

二是出臺文件，制定保護規劃。當前，國家和省級層面均無針對工業遺產的法律法規，2018年1月，十堰市人民政府常務會議審議通過了《十堰市汽車工業文化遺產保護和利用辦法》，并于2018年3月1日起正式施行，在市級層面針對汽車工業遺產給予立法保護。該《辦法》遵循科學保護、嚴格管理、統籌規劃、合理利用的基本原則，并明確了保護責任主體、規劃主體、保護方向、監督部門等，并規定了懲罰措施。

三是政企合作，建立溝通機制。十堰市與東風公司、相關專業廠不定期舉行高層座談會，聽取意見建議，及時溝通協商，達成共識，統一思想，并成立了由市政府及相關部門、東風公司及相關分公司負責人等相關各方共同組成的領導小組，建立聯席會議機制，研究解決保護利用工作中的重大問題，共同推動保護利用工作的順利開展。

四是鼓勵參與，開展招商引資。十堰市充分利用新聞媒體，加大保護利用宣傳力度，營造有利于開展保護利用工作的良好氛圍。市委、市政府面向社會開展各類活動，鼓勵市民積極參與保護與利用工作，并制定了相關政策，將工業遺產的保護利用作為重大項目招商引資，支持有實力的文化創意公司、社會團體參與保護利用工作。

三、利益博弈視角下汽車工業遺產保護的現實困境

在政策制定的過程中，利益博弈是影響政策制定是否科學、合理的重要標準。通過調查，制約十堰市汽車工業遺產保護的主要原因有以下兩個方面：

一是財稅體制束縛汽車工業遺產保護。對于二汽與十堰市政府的財稅體制問題，早在二十世紀八十年代就已凸顯。1987年，原十堰市委書記厲有為就曾針對十堰市和二汽的問題致信鄧小平和李先念，信中指出：“十堰市主要是圍繞為二汽服務而建設和發展起來的一座新興汽車城，第二汽車制造廠是城市的主體，工業總產值占全市工業總產值的80%以上，職工占城市職工的60%以上，職工家屬占全市人口的60%以上。建市初期，由于受“先生產、后生活”思想的影響，城市沒有與二汽同步規劃和建設，二汽建設投資16億，市政建設投資4700萬元，占2.9%，致使落后的市政與先進的汽車工業很不相稱、很不協調：一是城市基礎設施差，給水、排污、防洪、通訊、交通等問題，至今無力解決，嚴重影響二汽的發展。全市24萬城市居民，只有五個公共廁所，人民生活極不方便，影響了廣大職工扎根山區建設四化的積極性。盡管地方政府看到了這些問題的嚴重性，但由于財政體制的問題，無力改變現狀。二汽的利稅幾乎全部交中央財政，而獎金稅幾乎全部交省里，上交中央和省近四億元中，十堰市財政在1985年留用185萬元，1986年留用110萬元。而應有市級財政負擔的二汽職工及其家屬約14萬人的各項補貼每人每年約103元，市級財政每年要承擔1440萬元。這種二汽越發展、城市開支越大、資金無來源的狀況模式影響市、廠關系的經濟原因，是造成“廠長辦社會、市長辦工廠”的根源，從根本上制約了市、廠的發展。”通過調查發現，央企東風公司與十堰市的財稅體制仍未從根本上得到解決，稅收、社保、公共服務的體制問題成為了工業遺產保護過程中的根本性矛盾。

二是權責體系阻礙工業遺產保護。自2003年二汽總部前往武漢市之后，十堰市留下了大量的汽車工業遺產，但因歷史問題保護利用困難重重。十堰市高層領導多次表示，盡管十堰市與東風高層就汽車工業遺產保護和利用已經形成高度共識，但在具體操作中就這一單項工作尚未建立單獨通暢的權責體系和溝通機制，在一定程度上影響了工業遺產保護利用的規劃及進展。按照《辦法》的規定，十堰市政府及其文化部門是汽車工業遺產的責任主體，但是，廠房、設備卻歸二汽所有，在工業遺產的權屬、責任等問題上產生了爭議，在廠區及周邊土地、建筑物、設施設備的移交中，東風公司要價高、要求多、地方財政難以承受。央企不愿意出讓，但就企業當前的效益也無法全面、系統地對汽車工業遺產提供保護。當前，國家層面并未對此問題出臺相關的意見和解決措施，致使地方在實際的操作層面困難重重，且無法可依。當前，汽車工業遺產保護權責體系不明突出表現在“央地矛盾”，也是阻礙工業遺產保護利用的最大困境。

四、利益博弈下汽車工業遺產保護利用的對策分析

一方面，構建制度保障，理順央地關系。國家層面應盡快頒布工業遺產保護利用的法律法規，明確保護主體;地方層面應從實際出發，在科學評估的基礎上研究制定出切實可行的實施方案，在工業遺產保護的財稅、資金等方面進一步明確和預算，使汽車工業文化遺產的保護和利用有章可循、有法可依、執法必嚴、違法必究，為汽車工業文化遺產保護創造一個良好的法制環境。

另一方面，厘清工作重點，劃清權責體系。工業遺產的保護具有必要性、緊迫性的特征，需要搶救式保護，因此，東風公司和十堰市政府盡管在財稅體制、基礎設施、公共服務、社會保障等方面有諸多矛盾和沖突，但應顧全大局，從文化遺產不可再生的高度對十堰市汽車工業遺產的保護利用問題協商解決。只有厘清工作重點，劃清權責體系，避免標準不一、各自為政等消極思想，使這些蘊含了艱苦奮斗的“二汽精神”和十堰人民的“城市記憶”汽車工業遺產盡快得到保護和利用，形成政府為主導、企業為主體、公民積極參與的多元治理機制。

參考文獻：

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[4]李睿，王之睿. 民眾視角下的工業文化遺產保護與利用——基于武漢市的調查[J].改革與開放，2016（06）.

*基金項目：全省高等學校馬克思主義中青年理論家培育計劃（第五批） “湖北省工業文化遺產保護與利用研究”（項目編號：18ZD123）;湖北工業大學2018年馬克思主義理論培育項目（項目編號：2018SW0201）;湖北工業大學2019年馬克思主義理論培育項目。

（作者單位：湖北工業大學馬克思主義學院）