深度貧困地區鄉村治理的困境與路徑選擇

高峰

摘 要：鄉村治理作為國家治理體系的一個重要組成部分，推進其體系的現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。要想實現有效的鄉村治理，就需要黨和政府進一步建立健全鄉村治理體制機制，從各個方面著手解決疑難問題，從根本上推動鄉村治理體系現代化。深度連片貧困地區在我國脫貧攻堅戰中占據突出地位，具有“老少邊山窮庫”等特征，如何妥善解決少數民族地區貧困問題就顯得尤為重要。

關鍵詞：鄉村治理;深度貧困地區;少數民族;現代化

一、鄉村治理的相關內容

鄉村治理并非近幾十年才出現的新概念，而是從古至今的執政者都需要仔細考慮的議題。在我國這種傳統的農業大國，如何解決好農業、農村、農民這三大問題就顯得尤為重要。新時代以來，城鄉融合發展取得重大成就，鄉村振興戰略得以全面實施，農村改革全面深化，農村經濟社會發展水平全面提升，經濟社會結構發生根本性變革。新問題需要新思路，這就要求黨和政府把握最新變化，從整體上推進鄉村治理現代化，進而推動國家治理的現代化。

完善和提升鄉村治理水平不僅要充分發揮人民群眾的力量，同時提升鄉村自我管理、自我完善和自我監督的能力，還要在組織、人力、資源和服務等方面加大扶持力度，從而協同推進鄉村治理現代化進程[1]。通過分析和梳理當前學界對農村基層治理的研究思路，學術界主要從以下方面進行了研究：為了更好地闡釋和解決農村社會面臨的現實問題，相關學者提出了農村基層治理或者鄉村治理的概念。賀雪峰認為，農村治理是“一種鄉村社會的管理模式，或者說是村民如何實現自主管理，實現鄉村社會的有序發展”[2]。“當前中國不同地區存在著不同的鄉村管理體制的選擇，并且這種選擇仍在進行中。只有形成與當下中國農村相匹配的鄉村管理體制，才能實現可行的基層治理現代化”[3]。黨國英認為，農村治理是指“以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構給鄉村社會提供公共品的活動。[4]郭正林認為，農村治理是一種組織活動，是“各種組織包括鄉鎮黨委、村民委員會、七站八所等共同作用于鄉村社會，從而管理好鄉村社會的一種活動”[5]。綜上可知，農村基層治理是指一個政治制度框架或政治結構之中最基層的權力運作過程，其核心是基層民主，其方式是運用權力去引導、控制和規范各種社會活動，其目的是最大限度地促進國家公共利益。

二、少數民族地區鄉村治理面臨的主要問題

1.資金不足，基礎設施建設落后

我國深度貧困地區基本上都處在山嶺之中，往來道路崎嶇不平。以往人們進出村莊的步行時間單程就需要耗費數小時，與外界的交流更是稀少，群眾基本不會走出山區，大部分人可能一輩子都沒有到過鄉鎮，最遠的地方就是村莊集市或者村委會。道路建設的落后不僅阻礙了村民們走出大山的步伐，也使得村中的特色產品出不去，這就導致了村中產業發展不起來、農戶也遲遲脫不了貧。

自打取消農業稅以來，基層相關收入急劇減少，大部分鄉村集體面臨入不敷出的窘境，鄉鎮只剩下為數極少的工商稅收入;自取消了原先本納入財政預算和財務開支的稅費項目，鄉鎮可用財力大大減少。而縣級對鄉鎮層級只能做到工資結算，落到村一級的轉移支付更少。這種情況尤其在邊遠貧困山區更為突出，不少地方行政成本高，工作條件差，真正能落實到手中的款項更少。資金的缺乏不僅導致村鎮工作人員的待遇難以提升，也無法保證工作熱情與效率。

2.部分鄉村干部能力不足

由于少數民族地區農村經濟、文化及制度等各方面相對落后，鄉村干部多數出自本土的現實決定了整個隊伍的文化素養水平較低，能力和水平很難達到治理鄉村的要求。部分鄉村干部不僅相關能力欠缺，而且依法辦事的能力不強，真正遇到問題處理起來只能依靠過往舊有的經驗和對村莊事務的熱情，很難直接從法律的角度去著手解決問題問題。這類干部在處理農村大量繁雜的事務時，基本都是只想著把事情壓一壓、緩一緩乃至大事化小、小事化了，習慣于用傳統思維息事寧人，只是以不擴大事態為目的，法治理念淡薄。用權力強行解決問題、以自己的態度代表法律手段，給鄉村治理增加了不少人為障礙。有的干部甚至在面對糾紛和沖突時，往尋求以“家規”甚至“族規”解決問題，不希望通過司法途徑來維護群眾權益，造成許多矛盾糾紛得不到合理解決，導致上訪、群訪、鬧訪事件頻頻發生，給鄉村治理工作帶來許多難以解決的問題，甚至會釀成群眾性事件。

當前，鄉村治理手段主要有兩種：一種是行政性或半行政性的手段，即上傳下達的治理手段;二是傳統的治理手段，主要是村干部按照傳統習慣推行治理措施。在信息化時代大背景下，僅僅依托行政或傳統的治理手段，面對村莊大部分青壯年人口在外的實際狀況，必然導致鄉村治理現代化有著不可忽視作用的群眾基礎相對較差，甚至導致惠農涉農政策難以有效及時落實。

3.留守家庭人口問題

村莊的空心問題已逐漸成為當前少數民族地區實現鄉村治理現代化的一大阻礙，隨著城市相關產業的發展，使得農村的大量勞動力向城鎮轉移，一大批青壯年農民紛紛進入城市，越來越多的村莊只剩老人和兒童。這種現實狀況不僅導致農村人口結構比例嚴重失調，而且留守農民的生存條件也得不到有效保障。

農民是鄉村振興不可否認的主體，但是隨著原本的勞動力外流，老人孩子對村莊事務的參與度低在非常大的程度上影響了農村的治理效果。鄉村為數不多的精英式人才流失不僅直觀上造成了人才缺失，更是深層次導致了參與結構不均衡的現狀。這情況意味著實現鄉村治理只能靠老年人和婦女群體，而在處理鄉村公共事務方面，老人和兒童在參與積極性、組織協調能力等方面明顯不如男性具有優勢，這進一步制約了鄉村整體治理效率和治理水平。

三、政府對主要問題的解決措施

首先，面對當前深度貧困地區鄉村治理產生的問題與挑戰，必須牢牢堅持六道底線，即黨的領導、以農民為治理主體、堅持鄉村自治、依法治理、保持農村穩定以及突出治理主體多元化六個方面[6]。在這些大方向上不能出現任何偏差，否則導致的后果是不可想象的。只有以堅持這六大底線為根本準則，才能更好地推動脫貧攻堅與實現鄉村治理現代化。

其次，鄉村治理必須符合當下實施的鄉村振興戰略的新要求，實現鄉村振興離不開鄉村治理現代化的保駕護航，二者相輔相成。要堅持因地制宜，對少數民族地區現狀采取更有針對性的措施，要讓少數民族群眾適應這種新形勢、新情況。各級黨政機關不能機械照搬所謂“優秀經驗”，而是要突出地方特色，具體采取符合本地實際狀況的措施。

最后，推進鄉村治理現代化要健全村民自治、法治、德治的鄉村治理體系。治理重心要逐漸下移，把治理重心下沉至農村社區;加強農村基層黨建工作，推進“黨政一肩挑”，承擔起責任。規范村級組織工作事務，切實減輕村級組織負擔;增強村民自治組織能力，健全黨組織領導的村民自治機制;全面實施村級事務陽光工程，推進村級事務及時公開[7]。

具體來說要做到：

（1）加快基礎設施建設，扶持相關產業發展

加大資金投入，完善基層公路網絡。首先做到在有條件的地區村村通公路、組組通水泥路，最終做到戶戶通路，徹底解決交通不便的難題。條件艱苦的地方要適時推動易地搬遷，讓村民們走出大山，進入鄉鎮或者縣城生活、工作;同時不能一搬了事、一放了之，政府做好相關配套措施，解決農民離開土地的生存難題，如加大招商引資力度開辦工廠、扶持勞動密集型產業等等。

在基礎較好的鄉村地區推動一、二、三產業深度融合發展，完善農產品產地初加工補助補貼政策，因地制宜開展糧食、茶葉、中藥材等農產品深度加工和綜合利用，提升農產品加工率和附加值。重點培養具有示范效應的行業龍頭人物，引導外出務工人員返鄉創業就業，鞏固鄉村主體力量。其中最重要的是資金問題，不從根本上解決就無從談起真正解決。不能只依靠財政補貼或者外出打工解決農戶生活問題，而是要因地制宜在村中發展產業、興辦企業，通過資金入股或者勞動力入股來實現可持續發展。

（2）加強干部隊伍建設，發揮黨的帶頭作用

加強村莊黨支部與村委會的干部隊伍建設，尤其是支部書記作為全村黨的工作的組織者，只有本身具有過硬的基本素質，才能更好的引領鄉村治理現代化建設。村黨支部書記必須要求自己具有過硬的政治素質和業務能力，只有這樣才能在推進鄉村治理現代化進程中真正發揮帶頭人作用。同時應當健全村干部選拔、任命制度，在村一級就進行人才儲備，培養鄉村年輕黨員和青年人才作為重點發展對象，干部隊伍年輕化才能符合發展要求。

少數邊民地區要不斷探索建立鄉村治理工作長效機制。基層黨委政府要高度重視，把鄉村治理創新納入重要工作議程，成立鄉、村兩級工作機構，黨政機關一把手負責到位，分管領導具體負責，各個職能部門具體實施的工作格局。突出黨建引領，夯實基層黨組織，配優配強村級班子，充分發揮村級黨組織的戰斗堡壘作用。選準選好駐村第一書記，確保每個貧困村都要有第一書記，帶領群眾脫貧致富。

（3）堅持“兩不愁三保障”，完善基本公共服務體系

以發展需求為重點，完善基本公共服務體系為主導。圍繞“兩不愁三保障”脫貧目標，加強“三保障”以滿足深度貧困人口的發展性需求。義務教育、基本醫療、住房安全的保障需要大量的資金投入，必須依靠政府通過轉移支付和財政手段等予以支持，應建立健全公共財政體制，合理確定公共支出的規模和結構，增加教育、醫療和住房支出實現合理配置和充分供給，解決“三保障”的困難。

加強教育、醫療、住建等有關部門的脫貧攻堅機制建設。相關部門應盡快結合本部門工作實際制定脫貧攻堅方案，規劃項目實施，規范并調動不同領域參與扶貧脫貧工作，彌補脫貧攻堅短板。此外，加強基本公共服務、公共安全、社會心理服務、社區、社會組織等方面的制度建設，規范和保障其在脫貧攻堅中發揮作用。

注釋：

[1]呂德文.協同推進鄉村治理現代化.臺州日報，2019年8月14日

[2]賀雪峰.鄉村治理研究與村莊治理研究.地方財政研究，2007年3月

[3]賀雪峰.鄉村治理現代化：村莊與體制.求索，2017年10月

[4]黨國英.我國鄉村治理改革回顧與展望.社會科學戰線，2008年12月

[5]郭正林.鄉村治理及其制度績效評估：學理性案例分析.華中師范大學學報，2004年4月

[6]郭振宗.鄉村治理要聚焦六方面問題.大眾日報，2019年5月15日

[7]國務院辦公廳.關于加強和改進鄉村治理的指導意見，2019年6月