“十一五”以來的我國鄉村旅游政策綜述

鄉村旅游已經成為我國旅游業的重要組成部分，成為居民休閑消費的主要內容，成為農村發展、農業轉型、農民致富的重要抓手。鄉村旅游政策既是產業政策的重要組成，也是農村政策的重要組成，涉及“三農”發展的諸多領域。如：農業發展、產業融合、鄉村建設、農村改革、農村扶貧等。從層級看，既有國家層面的也有旅游、農業等行業部門層面的。國家層面主要是綱領性的指導文件，行業部門主要是行業具體發展政策。2006年，由國家旅游局出臺了我國第一份促進農村旅游發展的指導意見，由此進入了政府推動鄉村旅游發展的政策階段。

一、“十一五”時期的鄉村旅游政策

1.該時期政策特點

政策對鄉村旅游作用和定位有了初步意見，提出了農業功能多元化，并強調鄉村旅游的產業經濟性，突出鄉村旅游的就業、增收、內需功能。同時，政策提出了鄉村旅游發展的部分著力點以及保障措施。在這一時期，鄉村旅游相關文件出臺目的基本圍繞新農村建設、城鄉統籌、保增長促發展等宏觀政策要求展開。

2.重點政策

2006年，國家旅游局“關于促進農村旅游發展的指導意見”提出，發展農村旅游是參與社會主義新農村建設的積極實踐、是以城帶鄉的重要途徑、是推動旅游業成為國民經濟重要產業的主要力量，這是對鄉村旅游重要作用的初步表述。該文件還對鄉村旅游發展的著力點提出設計，即：建設服務體系;開拓市場;培養人才;分類指導發展;加大扶持等。同年，鄉村旅游被寫入國務院發布的國民經濟和社會發展“十一五”規劃，在規劃中，把發展休閑觀光農業作為挖掘農業增收潛力從而增加農民收入的一項舉措。

2007年中央一號文件首次提出農業功能多元化，指出農業除提供食品、原料外，還具有就業增收、生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能。這是國家層面對農業經濟、社會、生態等多元化功能的肯定，并在發展特色農業中提出要重視發展鄉村旅游業。同年，在國務院發表的“關于加快服務業的若干意見”的“積極發展農村服務業”中提出大力發展鄉村旅游等特色產業。

2009年國務院發布“關于加快發展旅游業的意見”，提出實施鄉村旅游富民工程，開發農業觀光、體驗旅游活動，發展旅游村鎮、農家樂、休閑農莊等產品，以此推進鄉村旅游產品多樣化;提出培育新的旅游消費熱點，推進旅游與農業、林業等融合發展;提出規劃、人員培訓、加大投入、金融扶持等鄉村旅游發展保障舉措。

2010年國家農業部和旅游局聯合發布了全國休閑農業與鄉村旅游示范縣、示范點創建活動的意見，農業部發布了推薦中國最有魅力休閑鄉村的通知。

3.該時期政策作用

“十一五”期間政府文件對鄉村旅游的表述體現出，政府開始重視鄉村旅游對解決農業、農民問題的作用。本階段政策引導作用較強，即：明確了鄉村旅游是農村產業的重要組成部分;強調了鄉村旅游的經濟功能，即農村產業發展、農民增收;提出產品主要方向是觀光、體驗;提出了示范創建和推介要求。不足在于：對鄉村旅游的定位存在“特色農業”“農村服務業”的不同說法;僅是提出農業功能在經濟領域之外的拓展，沒有對社會、生態等領域拓展有更多指導;提出的鄉村旅游發展重點不完善，特別是引導發展的產品依然是觀光、“農家樂”體驗產品為主;保障措施不完善，特別是具體的土地、資金等支持政策。這些情況反映出“十一五”鄉村旅游政策處于起步、探索階段，政策內容待完善、體系待健全。

二、“十二五”時期的鄉村旅游政策

1.該時期政策特點

政策對鄉村旅游作用和定位有了更高肯定，深化了鄉村旅游功能拓展，開始提出鄉村旅游延伸農村產業鏈以及一二三產業融合發展。同時，更加突出鄉村旅游的就業、增收功能，并將鄉村旅游與扶貧工作結合，旅游扶貧成為重要扶貧舉措。該時期，政策對鄉村旅游在社會文化、生態等方面的功能均進行了推動。此外，政策還提出改革、創新舉措。與“十一五”相比，鄉村旅游發展的政策逐步完善，特別是具體支持性政策得到充實。在這一時期，鄉村旅游相關文件出臺目的基本圍繞產業又快又好、持續健康發展要求展開。

2.重點政策

2011年，國務院發布的我國“十二五”規劃提出利用農業景觀資源發展觀光、休閑、旅游等農村服務業，并作為拓寬農民增收渠道、鞏固提高家庭經營收入的舉措;發布的扶貧開發綱要將旅游扶貧作為專項扶貧中產業扶貧的重要舉措。同年，農業部發布的休閑農業“十二五”規劃深化了鄉村旅游（休閑農業）的作用和定位，指出：是推進農業功能拓展和農村產業結構調整的重要舉措;是促進農民就業增收的重要渠道;是推進社會主義新農村建設的重要載體;是推進城鄉一體化發展的有效途徑;是推進城鄉一體化發展的有效途徑。提出該產業是橫跨農村一二三產業的新興產業、農民就業增收和滿足居民休閑需求的民生產業、緩解資源約束和保護生態環境的綠色產業、發展新型消費業態和擴大內需的支柱產業。

2012年，國務院發布的現代服務業“十二五”規劃在生活性服務業、農村服務業中均提及鄉村旅游，并將其列入專項旅游產品和鄉村特色產業，該規劃首次提出扶持農民專業合作社發展鄉村旅游。

2013年的中央一號文件首次提出鼓勵社會資本投向鄉村旅游，并將發展鄉村旅游和休閑農業作為農村生態文明建設的一項舉措。

2014年國務院發布旅游業改革發展意見，對鄉村旅游發展提出了較為全面的指導，包括依托資源挖掘文化和生態優勢、產品開發、規劃引導、基礎設施、服務體系、智力支持、用地支持等，并首次提出鄉村旅游與新型城鎮化有機結合。同年，農業部發布進一步促進休閑農業持續健康發展的通知，再次深化鄉村旅游（休閑農業）的作用和定位。明確該產業是提高農業效益、增加農民收入的有效途徑;是增加就業容量、促進社會和諧的有效渠道;是傳承農耕文明、弘揚傳統文化的重要舉措;是保護生態環境、建設美麗鄉村的有效手段。并提出使該產業成為促進農業增效、農民增收、農村環境改善的支柱性產業。通知還對鄉村旅游發展提出了新要求，即豐富類型和融合集聚、創意設計和文化傳承、素質提升和提檔升級、規范管理和生態保護以及培育品牌。

2015年的中央一號文件將農村一二三產業融合發展作為促進農民增收的重要任務之一，并將鄉村旅游作為一二三產業融合的主要載體。提出了開發農業功能，挖掘鄉村生態休閑、旅游觀光、文化教育價值的要求，以及建設旅游鎮村、打造多樣化鄉村旅游休閑產品、提高管理服務水平、增強線上線下營銷能力、加大設施建設投入等舉措，并要求制定用地、金融、財政、稅收等扶持政策。本年的中央一號文件對鄉村旅游功能價值進行了進一步深化，并從全國范圍進行推進，還首次細化了對鄉村旅游發展的舉措、要求。為落實一號文件的要求，國務院辦公廳先后發布了轉變農業發展方式意見、促進旅游投資和消費意見、推進農村一二三產業融合發展意見，首次提出實施鄉村旅游提升計劃。農業部等11部門聯合發布開發農業多種功能促進休閑農業發展的通知，主要落實國務院文件的要求，并提出將休閑農業發展與現代農業、美麗鄉村、生態文明、文化創意產業建設、農民創業創新融為一體的目標。該通知與之前文件相比，最突出的是完善、細化了用地、財稅、融資、公共服務、組織領導、部門分工等促進發展的保障性政策措施。

3.該時期政策作用

“十二五”時期政策肯定了鄉村旅游更多功能，強調農村一二三產業融合、農業多功能開發，將鄉村旅游的作用擴展到農村產業、社會和諧、文化發展、美麗鄉村建設、生態環境等諸多領域，并定位為諸多領域的支柱性產業，成為解決農業、農村、農民的重要舉措。這一時期，政策開始引導鄉村旅游升級，提出了內涵豐富的融合發展、新型產品開發、創意設計、文化保護傳承開發等更高層次發展要求，并引導運用市場手段、多元人才培養措施、信息技術手段、輿論宣傳推介手段等，并鼓勵多主體參與、行業協會自律，以此促進鄉村旅游自我發展能力。本時期對鄉村旅游發展的政策支持力度有較大提升，基本涵蓋發展所需組織領導、資金、人才、土地等各種要素。與“十一五”相比，鄉村旅游政策發展充實，內容逐步完善、體系逐步健全。

三、“十三五”時期的鄉村旅游政策

1.該時期政策特點

政策對鄉村旅游作用、定位再次進行了深化和更多肯定，全面深化了農村產業鏈價值鏈拓展以及產業融合，強調鄉村旅游促進農村新產業新業態發展、培育新動能、促進高質量發展方面的功能，著力于增強功能發揮作用、提質升級可持續發展。與“十二五”相比，鄉村旅游政策從注重規模、速度向注重質量、效益轉變。這一時期，鄉村旅游相關文件出臺目的基本圍繞全面小康、供給側結構性改革、鄉村振興等宏觀政策要求展開。

2.重點政策

2016年的中央一號文件將鄉村旅游發展與全面小康要求結合在一起，提出讓鄉村旅游成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。文件對鄉村旅游發展進行了詳細指導。包括：對依托的要素以及業態進行了充實，即依托鄉村生態、農業、景觀風貌、文化等資源，發展休閑度假、觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等業態;提出了特色小鎮、魅力村莊、森林景區等載體以及休閑農莊、鄉村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉村休閑度假產品指引;在鄉村旅游組織方式上首次提出扶持農民發展休閑旅游合作社;為保障發展，還對基礎服務設施建設、規劃、資金、土地等進行了安排。國務院發布旅游“十三五”規劃從產品創新擴大新供給角度強調鄉村旅游的發展，提出了規劃指導、市場推廣、人才培訓、環境整治以及后備箱行動、創客行動等工作指導。農業部出臺了大力發展休閑農業的意見，具體細化了1號文件對休閑農業和鄉村旅游的指導性要求，首次提出鄉村旅游發展的多規合一、打造產業帶產業群、從戰略和全局的高度深化對休閑農業的認識等要求。

2017年一號文件將鄉村旅游與農業供給側結構性改革結合起來，從壯大農村新產業新業態、拓展農業產業鏈價值鏈角度提出大力發展鄉村旅游業。相較于2016年一號文件，2017年的一號文件同樣對鄉村旅游的發展提出了詳細指導。包括：對發展依托的要素進行了擴展，即涵蓋鄉村各類物質、非物質資源;提出產業深度融合指導，即用“旅游+”、“生態+”等多模式推進鄉村農林業余旅游、教育、文化、康養等各產業深度融合;對業態和產品進一步提出打造主題旅游目的地、精品線路、民宿和養生養老基地的指引;在鄉村旅游組織上提出鼓勵集體經濟組織創辦或聯辦的意見;首次提出完善行業標準和建立監管規范等要求。為進一步發揮鄉村旅游穩增長、促消費、減貧困、惠民生等作用，國家發改委等14部門聯合發布了促進鄉村旅游提質升級的行動方案，雖然方案的行動任務只有三項，涉及以投資改善設施和配套、以政策和長效機制完善環境、以分類指導推進區域差異發展，但具體提出的13項舉措創新性、針對性均較強。如：鼓勵和引導民間投資通過PPP、公建民營等方式參與建設;以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式提供用地;探索實行股份公司、專業合作社等新型經營管理模式;促進“旅游+農業+互聯網”融合發展;加強鄉村旅游信用體系建設等。農業部專門出臺落實休閑農業和鄉村旅游政策的通知，強調中央有關政策的落地生效。

2018年一號文件將鄉村旅游與鄉村振興戰略的要求結合起來，從提升鄉村產業質量培育發展新動能和鄉村綠色發展兩個方面提出鄉村旅游的發展要求。強調了鄉村旅游精品工程和載體的建設、便利市場準入和行業監管辦法的研究，以及將鄉村生態優勢轉化為經濟優勢，增加生態服務供給，打造鄉村生態旅游產業鏈。鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）將鄉村旅游納入了鄉村發展、產業壯大、生態建設、文化弘揚的舉措內容之中。國家農業農村部、發改委等13部門和文旅部等17部門陸續出臺關于鄉村旅游升級、可持續發展的通知、行動方案、意見等。這些部門文件繼續深化鄉村旅游提質升級的舉措，相較于過去進一步提出：鄉村旅游優化布局，規模化、集群化發展;探索名勝名城名鎮名村“四名一體”全域旅游發展模式;促進鄉村旅游便利化;創新鄉村旅游營銷、品牌建設;豐富文化內涵，提升鄉村旅游文化軟實力和持續競爭力等。并強調以補短板為重點完善設施，以農村人居環境整治為重點改善環境，豐富產品，健全產品、服務標準，提升服務規范管理，完善利益鏈接助力脫貧攻堅。

3.該時期政策作用

“十三五”期間出臺的各類政策促進了全國鄉村旅游政策體系框架的完善。該階段的一號文件連續兩年對鄉村旅游的發展提出了詳細指導，并肯定了鄉村旅游在國家多個發展大戰略中的重要作用。這些政策將鄉村旅游的地位提高到國家戰略層面，賦予鄉村旅游更高的歷史使命和責任擔當。本時期的主要任務是促進鄉村旅游提質升級從而發揮更強功能，與“十二五”相比：提出了在產品和業態方面和其他產業深度融合的政策;提出了空間聚集規模化發展、區域協同并差異發展的政策;提出了旅游組織創新，即經營服務主體創新的政策;提出了更為廣泛的標準建立政策;提出了更多精品、品牌建設政策;提出了更高層次的規劃建筑設計、創意、策劃、職業經理等新的人才政策;提出了文化提升鄉村旅游軟實力、競爭力的政策;提出了鄉村旅游智慧化、便利化政策，等等。同時，在強化支持政策的同時，還增加鄉村文化和生態等資源保護、用地監管、行業監管等規范管理政策。

四、“十一五”以來鄉村旅游政策演進軌跡

1.政策目標從單一到綜合

體現在鄉村旅游定位上，從強調促進農業增效、農民增收、扶貧富民等經濟目標，發展到涵蓋經濟以及社會、文化、生態等多元綜合目標;體現在產業發展上，從較為單一的速度規模擴張目標演變為通過供給側結構性綜合改革促進提質升級質量效益優化目標。

2.政策鼓勵的依托資源及旅游產品從局部到全面

最開始的資源依托是農業和田園風光，產品主要是觀光、采摘。隨著逐步增加歷史文化、民族文化、民俗文化等文化資源，山林、湖泊等生態資源，鄉村旅游發展資源開始涵蓋鄉村各類物質、非物質資源。產品與之相適應，開發出休閑、度假、體驗、康養、科普等系列產品，產品載體也從農家樂發展到休閑農莊、度假中心、露營基地、創意農園、田園綜合體、農業公園、旅游村鎮等。

3.政策倡導的發展方式從簡單到復雜

初期的發展方式就是農業增加旅游服務，隨著對鄉村其他資源旅游價值的挖掘推進，“旅游+”、全域旅游成為政策倡導的鄉村旅游發展方式。由于可加的要素眾多，不同要素加的具體方式不同，使得發展方式日趨復雜。

4.政策的重心從點到面

初期政策關注的是鄉村旅游產業發展問題，以促進本產業快速發展為重心，舉措也主要圍繞產業發展所需的扶持、服務、市場、人才等要素。隨著產業成長，其多元功能不斷顯現，政策開始關注鄉村旅游與農村產業、農村、農民的關系，重心轉變為如何更好發揮其諸多積極作用。由此，政策舉措圍繞有利于農村產業融合、壯大新產業新業態、產業鏈價值鏈提升、新動能培育、精準扶貧等方面展開。具體政策舉措逐步形成體系，涵蓋方方面面。

5.政策的保障辦法從探索到成熟

2006、2007年的文件對鄉村旅游的發展保障沒有提出太多有力的政策。2011年休閑農業“十二五”規劃第一次提出了包括土地、稅費、資金投入、融資等在內的保障性政策。同時，初期推進鄉村旅游發展的主要是農業、旅游少數部門。隨后，保障性政策不斷充實、細化，針對性和有效性不斷提高，涉足鄉村旅游發展的部門日益增多。以2018年“關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見”為例，聯合發文部門多達17個。當前鄉村旅游發展的保障基本涵蓋發展所需的組織、土地、投入、金融、人才、公共服務等各項要素，且與農村改革、相關領域創新緊密對接，形成較為全面、成熟的辦法。

作者簡介：

楊玲（1972--）女，四川閬中人，重慶社會科學院市情與發展戰略研究所副所長、研究員，經濟學學士，主要研究方向為城市經濟、區域經濟。