人民銀行強化采購人責任體系的建議

梁珺

摘 要：本文基于組織設計杠桿原理，對當前人民銀行采購管理的組織結(jié)構(gòu)、診斷控制系統(tǒng)、互動網(wǎng)絡和集體責任進行了分析，并論證了以建設信息化網(wǎng)絡強化診斷控制系統(tǒng)功能，是當下人民銀行強化采購人責任體系的路徑，建議搭建“1+3”采購信息系統(tǒng)，以提升采購人責任體系效能。

關鍵詞：人民銀行;采購人;主體責任;組織設計杠桿

2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，方案指出深化采購制度改革要堅持“兩個強化四個機制”，其中一個“強化”就是“強化采購人主體責任”。在此改革思路下，人民銀行完善采購人主體責任體系、提升采購人責任體系能效，對基層行會計財務工作提質(zhì)增效有著重要意義。

一、運用組織設計杠桿強化責任體系的原理

羅伯特·西蒙斯（Robert Simons）在《組織設計杠桿：管理者如何利用責任體系增進績效和奉獻精神》（Levers Of Organization Design：How Managers Use Accountability Systems）一書中闡述了組織設計的四個杠桿，認為通過調(diào)節(jié)平衡組織設計杠桿可以提升責任體系效能。這四個杠桿分別為：組織結(jié)構(gòu)、診斷控制系統(tǒng)、互動網(wǎng)絡、集體責任。

組織結(jié)構(gòu)，是組織的全體成員為實現(xiàn)組織目標，在管理工作中進行分工協(xié)作，在職務范圍、責任、權(quán)力方面所形成的結(jié)構(gòu)體系，是管理責任體系的基礎框架。診斷控制系統(tǒng)，即利用評價和激勵系統(tǒng)去管理責任制。診斷控制系統(tǒng)是對充分放權(quán)的例外管理，即管理層確定目標并下達預算指標，聚焦關注核心成功因素（KSF），而執(zhí)行層有權(quán)采取自己認為合適的方式達成關鍵績效指標并對結(jié)果負責。這是管理層承擔決策責任、執(zhí)行層落實執(zhí)行責任的具體指標體現(xiàn)?；泳W(wǎng)絡，即促進人際互動和信息流動的機制，用于追蹤戰(zhàn)略目標的改變并觸發(fā)新的學習活動以對不斷變化的環(huán)境做出適應性調(diào)整。集體責任，即保證適當?shù)娜嗽谶m當?shù)穆毼唬w責任通過理念認同和技術(shù)支援來實現(xiàn)對個人崗位責任的支持，強調(diào)構(gòu)建組織共同信念和行為規(guī)范、組織認同度等。

以上四個組織設計杠桿，組織結(jié)構(gòu)和診斷控制系統(tǒng)為剛性杠桿，互動網(wǎng)絡和集體責任為軟性杠桿。剛性杠桿帶有制度規(guī)范性，強調(diào)權(quán)責劃分;而軟性杠桿具有靈活人性化特點，強調(diào)共享共擔。剛性杠桿和軟性杠桿存在互補的關系。

以責任主體的微觀視角來看，羅伯特·西蒙斯認為組織結(jié)構(gòu)和集體責任可以給予責任主體權(quán)利和支持，形成人、資、物等組織資源的供給，而診斷控制系統(tǒng)和互動網(wǎng)絡引致了責任主體的責任和壓力，形成組織資源的需求。責任體系要充分發(fā)揮效能就應該實現(xiàn)組織資源供給和需求的平衡。通過動態(tài)調(diào)整剛性杠桿和軟性杠桿，可以實現(xiàn)組織資源供給和需求的平衡。

二、目前基層行采購管理的組織設計存在的問題

1.基層行采購“矩陣式”組織結(jié)構(gòu)“上寬下窄”

目前，人民銀行整個采購呈現(xiàn)出復雜的矩陣型組織結(jié)構(gòu)。縱向上，分級授權(quán)至各層級機構(gòu)，實現(xiàn)垂直四級授權(quán);橫向上，各層級機構(gòu)通過集中采購管理委員會、集中采購辦公室、會計財務部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門，實現(xiàn)環(huán)狀管理機制。但是這個矩陣式組織結(jié)構(gòu)卻表現(xiàn)總行采購組織結(jié)構(gòu)嚴密、基層行采購組織結(jié)構(gòu)簡單的“上寬下窄”的特點，具體說來，一是基層行分散采購、零星采購授權(quán)較為凌亂、不統(tǒng)一;二是基層行特別是縣支行人員少客觀條件導致采購崗位設置難以細化匹配。

在縱向的分級授權(quán)上，人民銀行采購按照集中采購目錄和限額標準分為集中采購和分散采購，分散采購權(quán)力完全下放至各層級分支機構(gòu)，集中采購則實行“統(tǒng)一管理、分級授權(quán)”的管理原則。從2015年開始，人民銀行采購參照國務院定期發(fā)布的政府集中采購目錄及限額標準確定集中采購范圍，以集中采購、分散采購和零星采購的形式進行分級授權(quán)。其中集中采購和分散采購納入政府采購，應遵循政府采購程序及相關法律法規(guī)要求;而零星采購不納入政府采購范圍，可由各分支機構(gòu)自行組織實施。目前人民銀行集中采購授權(quán)統(tǒng)一，但是分散采購和零星采購的授權(quán)各地區(qū)不盡相同。

在橫向的崗位分工上，各級分支機構(gòu)采購決策層以委員會制形式組織;管理層常設會計財務部門;監(jiān)督層主要為內(nèi)審紀檢部門;執(zhí)行層則有集中采購中心（事業(yè)部制）、采購項目小組（項目制）等組織形式，下面根據(jù)人員情況設置采購組織、采購評審、合同履約等崗位。一些基層行，特別是縣支行，由于人員數(shù)量少，往往難以匹配這些細化的崗位，基層行的項目小組或項目經(jīng)理制臨時性強，難以適應采購專業(yè)化要求。

2.基層行采購診斷控制系統(tǒng)成為“最短板”

目前，人民銀行為實現(xiàn)對采購崗位的激勵制定了很多管理辦法，例如采購評審人員管理辦法等，但是對大部分的采購崗位和相關部門缺少完善的采購績效評價，致使診斷控制系統(tǒng)成為采購4個組織設計杠桿中的最短板，直接限制采購人主體責任的管控效能。這主要原因還在于人民銀行采購診斷控制系統(tǒng)的關鍵成功因素不明確，這也是很多非營利性組織的通病。不同于企業(yè)的以財務指標為核心績效指標，人民銀行等非營利性組織可以量化的績效考評相關財務指標非常有限，導致有限的關鍵績效指標難以支撐復雜的組織結(jié)構(gòu)和崗位設置。羅伯特·西蒙斯提出對以非營利性組織，應在財務指標基礎上綜合定性的績效考核指標，形成關鍵成功因素，匹配組織結(jié)構(gòu)的管理寬度，以激勵組織成員。目前，人民銀行采購的績效評價有的強調(diào)“過程”導向強調(diào)“公平、公開、公正”，有的強調(diào)“結(jié)果”導向強調(diào)“物有所值”等等，關鍵成功因素無法明確。最終導致績效考評的缺位，責任落實無法與權(quán)利賦予向匹配，影響主體責任整體的管控效能。

3.基層行采購的“輪型”互動網(wǎng)絡中溝通渠道不足

從溝通模式上看，人民銀行采購工作中負責協(xié)調(diào)溝通的部門為集中采購委員會辦公室，溝通協(xié)調(diào)工作主要為內(nèi)部溝通和外部溝通。內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通對象，主要為采購人內(nèi)部與采購相關的部門機構(gòu)，包括集中采購管理委員會、采購主辦（或?qū)嵤┎块T、采購需求部門以及采購監(jiān)督部門。外部協(xié)調(diào)溝通對象，主要為社會上其他單位或個人、外部審計監(jiān)督機構(gòu)等。信息溝通網(wǎng)絡形成以常設在會計財務部門的采購辦公室為中心的“輪型”溝通以匹配當前采購組織結(jié)構(gòu)。“輪型”溝通網(wǎng)絡集中化程度高，組織性較好，信息傳遞和解決問題的速度較快，組織控制比較嚴格。但是組織成員之間的橫向溝通不足，橫向協(xié)調(diào)效率難以掌控，同時信息中心的信息管理和決策能力要求較高。會計財務部門作為人民銀行采購互動網(wǎng)絡的信息樞紐，需要具備傳遞上下級信息、溝通平級信息、接收并組織學習外部法律政策變化、為決策層提供基礎數(shù)據(jù)庫等信息功能，這往往需要借助信息化手段來實現(xiàn)。

從技術(shù)手段上看，目前人民銀行采購主要通過會計綜合系統(tǒng)（AIIS）中的集中采購管理模塊實現(xiàn)溝通的信息化處理，但目前功能仍不能滿足龐大的采購業(yè)務信息溝通和處理需求。一是該系統(tǒng)雖然設置了集采需求經(jīng)辦人、集采批量信息接收人、集采經(jīng)辦人、集采實施采購執(zhí)行人、集采預算編制人、集采總行系統(tǒng)管理員等用戶角色，但不能對采購單位的橫向溝通進行覆蓋，導致大多數(shù)采購橫向正式溝通不足，留下橫向部門之間、采購內(nèi)外部非正式溝通越位的風險隱患。二是由于該系統(tǒng)在內(nèi)部業(yè)務網(wǎng)運行，與外部互聯(lián)網(wǎng)的溝通不足，導致采購互動網(wǎng)絡對外部法律環(huán)境、市場信息和供應商反饋的反應較為遲緩。三是該系統(tǒng)目前主要是對采購正式信息溝通的支撐，由于“輪型”信息溝通網(wǎng)絡在橫向環(huán)形信息溝通中存在先天不足，導致系統(tǒng)從根本上不能對非正式溝通信息進行管理。

4.基層行采購雙重領導下的集體責任被弱化。

組織往往通過領導力、價值認同和技術(shù)支持來強化集體責任。人民銀行目前的采購矩陣式組織結(jié)構(gòu)，決定了采購崗位的雙重領導，一方面，基層行的采購都受本層級采購管理委員會和上級行的會計財務部門雙重領導，兩個領導的溝通樞紐均在會計財務部門，導致采購集體責任集中在會計財務部門，在一定程度上削弱了采購決策層的領導力;另一方面，采購的技術(shù)支持主要由會計財務部門提供，但是采購人才機制的缺位、信息系統(tǒng)的學習功能不強等等因素導致技術(shù)支持乏力。

三、強化基層行采購責任體系的調(diào)整路徑及建議

1.強化基層行采購責任體系的調(diào)整路徑

通過前面分析，基層行當前的組織設計杠桿從整體上看，組織結(jié)構(gòu)和集體責任較強，診斷控制系統(tǒng)和互動網(wǎng)絡相對較弱，診斷控制系統(tǒng)和互動網(wǎng)絡對組織結(jié)構(gòu)的支撐力不足，導致總體上的采購組織資源供給大于組織資源需求。如此，雖然人民銀行采購業(yè)務量不斷增長、采購需求滿足度不斷提升，但是采購制度執(zhí)行和主體責任落實往往不到位。

要解決采購組織資源供給大于組織資源需求的現(xiàn)狀，主要是強化診斷控制系統(tǒng)和互動網(wǎng)絡來激發(fā)組織資源需求，具體實踐中有兩個路徑。平衡路徑1：以完善診斷控制系統(tǒng)引領信息化網(wǎng)絡發(fā)展，需要組織自行搭建制度規(guī)則，然后配套開發(fā)信息化管理系統(tǒng)。平衡路徑2：以建設信息化網(wǎng)絡強化診斷控制系統(tǒng)功能，這可以通過直接移植外部成熟信息化管理系統(tǒng)，從而引導組織架構(gòu)制度體系，比如一些企業(yè)購置ERP系統(tǒng)后，直接按照ERP系統(tǒng)設置角色和崗位、實現(xiàn)工作流程協(xié)作等等。人民銀行系統(tǒng)自身的財務、預算和采購組織架構(gòu)的特殊性，決定了沒有成熟的采購信息化管理系統(tǒng)可以直接引進，因此人民銀行應采用平衡路徑2，先建立健全診斷控制系統(tǒng)，然后，以此規(guī)則為基礎搭建信息化管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)組織資源供需的動態(tài)平衡。

2.建議

通過對人民銀行采購組織結(jié)構(gòu)和信息溝通模式的分析，可以發(fā)現(xiàn)，人民銀行采購需要分工明細、匹配流程、內(nèi)外聯(lián)合、傳遞高校的信息系統(tǒng)以實現(xiàn)采購組織的高效互動，因此建議搭建“1+3”采購信息系統(tǒng)，“1”指AIIS采購管理系統(tǒng)，“3”分別指采購采購辦公平臺、電子商務平臺和采購學習平臺。采購辦公系統(tǒng)負責采購信息的內(nèi)部正式溝通，采購電子商務平臺負責內(nèi)外部信息溝通，采購學習平臺負責采購信息的非正式溝通，三個平臺由采購管理系統(tǒng)集中管理，采購管理系統(tǒng)負責管控和決策。AIIS采購管理系統(tǒng)主要面向管理層，輔助會計財務部門進行采購管理以及實現(xiàn)會計財務部門的上下級垂直管理;采購辦公平臺面向決策層和執(zhí)行層，主要協(xié)調(diào)橫向?qū)蛹墮C構(gòu)中的多部門采購流程推進;電子商務平臺，覆蓋采購供需兩端，溝通內(nèi)外部信息，為AIIS采購管理系統(tǒng)進行供應商庫管理提供實時、有效的數(shù)據(jù)采集來源;采購學習平臺，覆蓋采購所有崗位，為采購信息的非正式溝通提供渠道，同時實現(xiàn)多地區(qū)、多崗位、多機構(gòu)的信息共享，最大程度地提升采購組織的應變和學習能力。

參考文獻：

[1]羅伯特·西蒙斯（著），吳雯芳（譯）.組織設計杠桿[M].商務印書館，2010