當前國土資源管理存在的問題及對策淺析

程先清

摘 要：國土資源是一個國家人民生活的場所和生產基地，是國家和人民生存和發展的基礎。當前我國國土資源的管理水平與經濟發展水平及信息化發展水平差距頗大，已無法滿足新形勢下社會經濟發展的需求。本文就現今國土資源管理工作存在的問題進行分析，并提出應對之策以供探討。

關鍵詞：國土資源;管理;問題;對策

一、我國國土資源管理工作現存在的主要問題

（一）國土資源管理部門的地位如同“夾心餅干”。自2004年《國務院關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》下發以來，省級以下國土資源部門開始實行由上級國土資源管理部門與同級地方人民政府共同管理的雙重管理模式，實行人事權、業務管理權及財權的分離，使得國土資源管理部門一直處在完成上級國土資源管理目標與服務地方社會經濟發展任務之間的夾縫里求生存、在用土地資源參與社會經濟宏觀調控與使用土地服務社會經濟發展之間尋求微妙平衡的狀態，地位尷尬。

（二）國土資源管理法律法規有待完善。一些法律法規過于陳舊，多年未作調整，仍帶有明顯的計劃經濟色彩，與當今社會經濟發展及依法治國方略不相符，對違法行為的處罰標準與社會經濟發展水平不匹配，國土資源違法成本低，現行行政處罰手段難以達到以儆效尤的目的。法律法規缺乏對強制執法手段和程序的明確規定，以致操作性不強，國土資源管理執法監察工作效率低;

（三）國土資源仍處于被動管理的局面。消極懈怠，按部就班，以完成上級目標任務和執行上級相關規定為工作重心，缺乏創新精神，沒有主動性和積極性，機械地開展國土資源管理工作已成常態。面對耕地占補平衡中新增補充耕地的質量較差、礦產資源采優棄劣粗放開發、在山高坡陡質差的山地上劃定高標準基本農田，土地資源閑置和粗放利用造成嚴重浪費，以及在大于25度的貧瘠山地上進行土地開發造成生態損毀和水土流失等一直以來都飽受群眾詬病的問題，即使看到，可只要勉強符合相關政策和法規也就漠然待之，究其根源，皆因各級國土資源管理部門的被動行政造成。

（四）國土資源管理的嚴謹度與精度差。當下，我國經濟與科技飛速發展，但國土資源管理工作的嚴謹性卻仍不甚樂觀。盡管投入了大量人力和物力開展了第二次土地利用現狀調查，各地以“要以二調為契機為下步占補平衡任務的完成作鋪墊”的錯誤思想為指導，大幅增加二調成果中未利用地數量，致后期出現了在農民綠油油的莊稼地上實施土地開發項目的鬧劇;土地利用現狀圖上有鄉、村級行政界限與實地土地的權屬歸屬及承包經營情況不甚相符，以致無法將其作為解決土地權屬糾紛的強制性依據的情形;控制性規劃隨時得調整以為建設項目讓路而淪為經濟發展路上的“絆腳石”;農村集體土地（含宅基地）的登記工作粗糙，土地使用權屬登記內容過于簡單，權屬四至模糊，根本無法適應新常態下中央關于穩步推進農村集體經營性土地入市及農村土地經營權流轉的要求。

二、搞好新常態下國土資源管理工作的幾點對策

（一）改革國土資源管理模式。首先，要從國家層面重新定位國土資源的戰略位置，將國土資源的重要性提升到關系國計民生、糧食安全和社會發展的高度，把國土資源作為調整社會經濟發展的有力杠桿，徹底改變國土資源一直扮演的低價甚至是無價（無償劃撥或配置使用）的“釣餌”角色，實行最嚴格的土地保護制度，全面推進國土資源集約節約利用。其次，要徹底改變現行的省級以下國土資源部門雙重管理模式，實行國土資源垂直管理制度，規避雙重管理模式下國土部門在“不換思想就換人”及“被卡住工作經費和人員配備”等多重壓力下不得不屈服的弊端，讓國土資源管理隊伍輕裝上陣。第三，進一步充實國土資源管理的內涵，整合環保、林業等部門重新組建機構，解決管理對象交叉及管轄空白的問題，實現“國土資源”的統一綜合管理和開發利用，讓國土資源管理的各個環節和要素實現無縫對接;成立由國土資源部門與公安部門共同管理的具有強制執法權的國土綜合執法衛隊，并按需派駐各地，以提高國土資源執法力度，通過規范化的依法管理，違法用地現象大為減少，國土資源得到有效合理的開發利用。

（二）加快法制國土建設步伐。加強國土資源管理法律法規體系的建設，提高統籌立法力度，細化法律法規的內容，提高法律法規的可操作性;削減處罰條款的自由裁量空間，提高行政處罰標準，大幅增加國土資源違法成本;建立法律法規定期更新制度，搭建立法機關與基層之間國土資源法律法規執行情況意見反饋與受理平臺，自下而上推動法律法規的更新和完善。切實加大國土資源執法監察力度，做到“發現早，查處快，處罰重，教育深”。建立國土資源行政處罰與刑事處罰并行機制，簡化一般違法行為的行政處罰程序，提高行政處罰效率。完善國土資源嚴重違法行為（所造成損失較大可達到追究刑事責任的）破壞程度評估報備程序及司法移送程序，確保國土資源嚴重違法行為案件“破壞程度評估公正、案件司法移送及時、刑事責任追究到位”。讓人們在國土資源管理工作中做到“主動保護，不敢違法，違法不起”，切實推進法制國土的建設進程。

（三）調整國土資源收益分配。改革現行的國土資源收益分配制度是改善國土資源被動管理的基礎。要重新定義“集體”的定義，改變集體土地的所有權主體缺失，集體土地未能得到有效和集約利用的現狀。加快集體土地使用權和農民集體土地承包經營權流轉制度的建設和完善，提高集體土地的使用權、承包經營權與財產收益之間的轉化效率，增加農民財產性收入，提高廣大群眾主動保護土地資源、主動參與到土地資源監管的積極性，促進土地資源集約節約利用。調整現行的礦產資源等其它國有（即全民所有）的國土資源的收益分配機制，讓礦區的群眾能享受礦產等資源的開發帶來的實惠，使礦產資源按國有（全民所有）性質能以扶貧開發或新農村建設等方式落到實處，切實改善礦產資源富集地區越開采越貧窮，環境越開發越惡化，群眾為謀私利不顧安全的私挖濫采行為屢禁不止的現狀。

（四）推進數字國土建設進程。要加大國土資源管理隊伍的建設和科學技術創新的投入力度，為國土資源實現精細化管理提供保障。加快實施大比例尺航空測繪和地面基礎測繪工程，參照城鎮地藉調查模式開展鄉（鎮）集鎮地藉調查、農村集體土地所有權和使用權的確界確權登記工作，促進集體土地使用權和承包經營權的流轉及轉后用途監管。全面提高基礎地質勘查工作的程度和地質災害隱患詳查程度，完善礦產資源勘查開發登記，提高礦產資源的統籌開發利用力度及集約節約利用監管。全面開展土壤綜合調查，結合土地利用現狀調查成果劃定基本農田永久保護區、林地及濕地等生態保護區等。建立國土資源管理各層級比例尺圖件庫和精準國土資源管理屬性數據庫，并依托GIS技術盡快完成數字國土建設，全面實現國土資源“地表、地面、地下”的一張圖統籌開發和精細化管理。

三、結語

綜上所述，要搞好國土資源管理工作，需從機構及管理制度的改革、法律法規的完善、收益分配制度的調整及國土資源精細化管理等幾個方面著手。只有這樣，才能充分發揮國土資源的基礎性作用和宏觀調控性作用，助推社會經濟的快速長效發展。