司法改革視域下檢察機關(guān)法律監(jiān)督職業(yè)的局限性

程宇

摘要：檢察機關(guān)負有維護國家法律統(tǒng)一實施，糾正破壞法制行為以及對司法機關(guān)工作人員是否違反法律法規(guī)實施職務(wù)性犯罪法定的監(jiān)督職責。但是自從2018年以后新的國家監(jiān)察法出臺以來，公職人員職務(wù)性犯罪由原檢察機關(guān)反貪部門、瀆職部門負責轉(zhuǎn)隸為監(jiān)察委員會負責。由此相對于人民代表大會的最高監(jiān)督權(quán)以及剛剛成立的監(jiān)察機關(guān)對全體公職人員的監(jiān)察權(quán)而言，人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)利收到相當大的限制，在我國成為事實上最具有局限性的一種監(jiān)督方式。

關(guān)鍵詞：司法改革;法律監(jiān)督;檢察機關(guān);監(jiān)察機關(guān)

一、檢察機關(guān)的法定職能及歷史定位

我國自1954年起一直至今日，檢察機關(guān)經(jīng)歷過多次變更與隸屬關(guān)系后才明確了其法律監(jiān)督的司法地位。直至2018年新的司法體制改革后，檢察院反貪污賄賂系統(tǒng)完成了自身使命，光榮的從職務(wù)犯罪歷史舞臺上退下。但是有段特殊時期，即1982年之前的檢察機關(guān)對國家工作人員以及相對應(yīng)的國家機關(guān)實施的監(jiān)督被稱為“一般監(jiān)督”。所謂一般監(jiān)督是指常規(guī)性的監(jiān)督，涵蓋的范圍比較廣泛。1982年是個司法改革的分水嶺，使得人民檢察院的“一般監(jiān)督”只能戛然而止。時至今日新的司法體制改革任然沒有回復其原有的權(quán)利屬性，反而將其法定職能進行了削減。迄今為止，我國憲法仍然保留了檢察機關(guān)“法律監(jiān)督”的定位，但此時的法律監(jiān)意義與我們傳統(tǒng)意義上的法律監(jiān)督內(nèi)涵大相徑庭。單單從字面意思和寓意上進行解讀，很容易給人造成誤解。在當今全面依法治國的大背景下應(yīng)該重點著眼于司法體制改革中關(guān)于此類問題的變化，要具有改革的視野和重心，從我國基本國情和事實出發(fā)，用科學發(fā)展的眼光來審時度勢。憲法規(guī)定的強化法律監(jiān)督職責要落實到實處，同時更要對檢察機關(guān)實際履行的法定職責做出合法并合乎情理的釋明。

二、檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)面臨的問題

在全世界范圍內(nèi)的所有的成體系國家和國際組織，檢察機關(guān)的職權(quán)大體相類似，但無可爭議的是檢察機關(guān)的公訴權(quán)。所謂公訴權(quán)在我國的定位就是：人民檢察院代表國家進行訴訟，以維護社會公共利益和人民合法權(quán)益的訴訟權(quán)利。但是我國基于新的特殊國情，新的監(jiān)察機關(guān)誕生后，檢察機關(guān)的批捕權(quán)利和提起公訴的權(quán)利是否應(yīng)當納入法律監(jiān)督職責的范圍？這也是值得研究和思考的。

宏觀來講倘若僅僅根據(jù)“是否為國家工作人員”為標準來明確二者是否屬于法律監(jiān)督，這本身就存在巨大的理論缺陷。首先，倘若對此持有肯定態(tài)度，那么檢查機關(guān)對涉案被告人、犯罪嫌疑人的審查批捕和提起公訴也應(yīng)當是法律監(jiān)督;繼而人民法院對涉嫌公職人員的審判以及刑罰的執(zhí)行也應(yīng)當納入法律監(jiān)督的范圍。可是真正的問題在于無論是提起公訴還是批準逮捕，從法律上講僅僅是一種程序上的措施，不具有相當?shù)膽土P性，也就不應(yīng)當屬于刑事處罰措施。對涉案的當事人采取刑事強制措施（逮捕或者提起公訴）的行為應(yīng)當是典型的刑事訴訟程序。作者認為此行為不屬于法律監(jiān)督權(quán)利的行使。

歷史和經(jīng)驗事實證明，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)利的行使要有準確的認識更要有清醒的定位，其重點就是應(yīng)當根據(jù)司法活動的客觀基本規(guī)律，在充分考量檢察機關(guān)能夠?qū)嶋H履行法律監(jiān)督職能的情況下，為檢察機關(guān)確定一個符合我國政權(quán)組織形式的準確定位。但是從目前情況來看恰恰是背道而馳，形成了以檢察機關(guān)為名義的法律監(jiān)督。即雖有法律監(jiān)督職責的外表，但是無法律監(jiān)督內(nèi)在實質(zhì)性權(quán)利的尷尬局面。

三、檢察機關(guān)檢察權(quán)與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察權(quán)的界定

2018年伴隨著新的司法體制改革，新的《國家監(jiān)察法》孕育而生，隨即在我國各個地方檢察體制改革也在穩(wěn)步的向前推進，國家和地方的監(jiān)察機關(guān)逐步擁有了近乎全面的監(jiān)察權(quán)，總體上實現(xiàn)了對國家公職人員違法違紀行為的全覆蓋，擁有了貪污賄賂犯罪等重要罪行的立案、偵查等各種方式，來調(diào)查處置違法亂紀行為。這種制度的構(gòu)建，標志著原先公檢法機關(guān)協(xié)同辦案模式的打破，甚至就連檢察機關(guān)內(nèi)部的檢察官本身都成為了監(jiān)察委員會全方位監(jiān)察的對象。

作者認為，中央及地方各級人民檢察院作為國家利益和社會公共利益的代表，為維護國家憲法和法律統(tǒng)一有效實施，應(yīng)當對涉嫌違反規(guī)定或者法律的行政機關(guān)、司法機關(guān)甚至監(jiān)察機關(guān)具有一定的制裁機制。確切來說應(yīng)當賦予檢察機關(guān)通過行使訴訟權(quán)的方式加以調(diào)查，如果存在程序上的法定情形則應(yīng)當以檢察建議、抗訴、糾正違法行為告知書等形式對相關(guān)違法違規(guī)的機關(guān)加以糾正。

此處不得不說的是，職務(wù)性犯罪的立案偵查權(quán)原本由檢察機關(guān)反貪局負責實施在立案偵查權(quán)轉(zhuǎn)交給監(jiān)察委后人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)利變得十分狹隘。例如在訴訟監(jiān)督方面人民檢察院對公安局人民法院刑事司法行為的監(jiān)督只有排除非法證據(jù)、提起公訴、提出糾正違法通知、提出檢察建議等相對較為“柔性”的監(jiān)督措施。原先屬于檢察機關(guān)的對國家機關(guān)及其公職人員的立案偵查權(quán)等較為嚴厲、剛性的法律監(jiān)督形式便不存在了。兩機關(guān)之間的職權(quán)界定是個復雜的法律和政治問題，原因在于人民檢察院擁有形式上的法律監(jiān)督職權(quán)，但監(jiān)督權(quán)利僅僅停留在表面，發(fā)現(xiàn)問題卻無從處理問題而轉(zhuǎn)交給另一個機關(guān)來處理，這種問責本身就存在理論缺陷，從法律上講更是說不通。作為實際處理職務(wù)性犯罪的監(jiān)察機關(guān)并不是法律明確的監(jiān)督機關(guān)，卻行使法律監(jiān)督的實際權(quán)利，這不得不讓人深思。

四、檢察機關(guān)科學行使檢察權(quán)的探討

從經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化司法改革的大局來看，人民政府及其附屬單位往往是行政權(quán)利和行政利益的代言人。從理論分析，人民政府應(yīng)當是人民利益的捍衛(wèi)者和國家利益、社會公共利益的維護者，但是我國法律明確規(guī)定每屆政府領(lǐng)導人都有法定的任期，每屆政府組織也都有不盡相同的執(zhí)政理念和執(zhí)政目標。從實際情況上看，政府部門通常代表較為短期、局部的地方性國家利益，嚴格意義上說國家利益應(yīng)當是統(tǒng)一性關(guān)系，但是現(xiàn)實中往往很多地方性國家利益與全方位的國家利益是不相融合的。不僅如此，地方性利益還經(jīng)常與國家長期性利益、全局性利益發(fā)生沖突。很多時候出于屬地保護主義與國家的整體利益經(jīng)常相左，更有甚者背道而馳。

人民檢察院和檢察官作為國家權(quán)利的維護者和實踐者，為了避免國家利益受到損害或者在損害發(fā)生后能夠最大限度的對國家利益加以補救，人民檢察院就應(yīng)當代表國家為維護國家和社會的利益采取司法行動，訴諸司法程序來阻止或者糾正那些侵害國家和社會公共利益的違法行為。

在現(xiàn)實生活及司法實物中政府部門利益及社會公共利益的矛盾時常出現(xiàn)在我們周圍，作者的目的不是將人民檢察院的法律監(jiān)督與行政機關(guān)的行政行為相對立，而是重點強調(diào)在不特定人的利益受到嚴重侵害的情況下，唯有檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表，將案件訴諸司法程序，從法定職權(quán)督促法院依法做出權(quán)威的司法裁判。法律監(jiān)督與政府所代表的行政利益之間的差異與沖突，是建立在刑事訴訟和公益訴訟制度的重要依據(jù)。

五、中國特色社會主義法律監(jiān)督體系的構(gòu)建

伴隨著全面深化改革腳步的有序推進，司法改革必將成為世人矚目的焦點。為改變和適應(yīng)新時代下面臨的種種司法難題，黨中央成立了全面深化改革司法領(lǐng)導小組，對阻礙當前我國特色社會主義法律體系構(gòu)建的種種不和諧因素相繼剔除，進行了十分有效的宏觀調(diào)控。但不得否認的是十八大以來人們檢察院的法律監(jiān)督地位面臨著一系列理論與實務(wù)的爭議，在2018年全面司法體制改革過程中，人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)利職能面臨新的挑戰(zhàn)。前面已經(jīng)說到全面依法治國必然性的促進國家監(jiān)察體制改革的全面推進，使得職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)從檢察機關(guān)脫離出來，職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)查權(quán)而全面移交給各級監(jiān)察機關(guān)。也使得法律監(jiān)督的定位以及法律監(jiān)督的方式全面危機。在司法體制改革背景下研究者應(yīng)當以改革的思維和與時俱進的精神，對檢察機關(guān)的法律職能做出重新定位，從改革的方向來講，檢察機關(guān)是“檢察監(jiān)督”定位，與各級政府的行政管理、監(jiān)察機關(guān)的全方位監(jiān)察以及法院的司法裁判處于同一法律層面。

談到當今的法律監(jiān)督權(quán)利，作者認為人民檢察院已不具有“一般監(jiān)督”的性質(zhì)，其監(jiān)督職能已經(jīng)獨立與訴訟職能，具有“行政監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”兩種形式。所謂“行政監(jiān)督”是指人民檢察院在提起有關(guān)行政公益訴訟程序中，對那些存在明顯違法或者行政公益訴訟中那些存在嚴重違法行為和嚴重的行政不作為情況的行政機關(guān)進行法律監(jiān)督的方式。所謂“訴訟監(jiān)督”則是人們檢察院對公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和人民法院執(zhí)行機關(guān)有關(guān)刑事訴訟的活動進行監(jiān)督;同樣也是對人民法院相關(guān)民事審判和行政審判活動進行監(jiān)督的方式。在常規(guī)的訴訟職能與監(jiān)督職能之外，人民檢察院還在行使一種介于兩者之間的“司法審查職能”。目前來講這種職能主要應(yīng)用在審查和批準逮捕兩個方面。人民檢察院行使這種職能的方式也在朝著司法規(guī)范化方向發(fā)展。在可以遇預見的將來，對于公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)所行使的法定強制措施和強制處分措施，都應(yīng)當納入人民檢察院的司法審查范圍，以防止其無根據(jù)的行使權(quán)利，避免犯罪嫌疑人和被調(diào)查人的合法權(quán)益受到非法侵害，真正實現(xiàn)公安機關(guān)、檢察機關(guān)、司法行政機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)相互配合、相互制約的良性法治互動局面。

新一輪的司法改革必將促使新的法律理論的誕生。本論輪司法體制改革不僅在制度層面上做出了大量創(chuàng)新，同時在法制思想上給予了人們特別是法律工作者新的啟迪。但同時也暴露出理論準備的嚴重不足問題。作為全面依法治國的重要組成部分，司法改革特別是司法體制改革的重要意義不言而喻，但是如何更科學更合理的劃分、明確和界定人民檢察院的檢察權(quán)與監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)之間的界限。這也同時是國家監(jiān)察體制改革面臨的最為嚴峻的理論挑戰(zhàn)。通常情況下，法學家或者司法實務(wù)界對司法改革的研究，往往是隨著一輪又一輪的司法改革的推進，發(fā)現(xiàn)制度運行中出現(xiàn)了問題，才做一些有針對性的思考，但是不可回避的是這種研究是斷斷續(xù)續(xù)進行的，帶有濃重的“重點區(qū)域”特點。既缺乏系統(tǒng)性，又無法保障完整性，幾乎談不上有全面伸入的理論貢獻。但是也從另一方面反映出它的獨特性，由于所研究的都是實際發(fā)生的問題，所提煉出來的都是中國司法改革的經(jīng)驗和教訓，加之司法實務(wù)界與法學理論工作者通過“概念化”的努力，力圖將制度問題轉(zhuǎn)化為理論問題，力爭成為中國特色社會主義法制理論的重要基礎(chǔ)。

另一方面，從宏觀方面講，構(gòu)建偵查、起訴、審判訴訟模式改變了傳統(tǒng)的法律格局，在一定程度上屬于摸著石頭過河的開創(chuàng)之舉。監(jiān)察機關(guān)的定位是什么？法定職能是什么？權(quán)限范圍有多大？這些問題在新出臺的（國家監(jiān)察法）中已有較為明確的描述。在此作者想明確的是在刑事案件偵查權(quán)，如貪污賄賂犯罪的調(diào)查權(quán)轉(zhuǎn)為監(jiān)察機關(guān)負責后，在調(diào)查期間律師不得介入。這樣的規(guī)定是否合理，是否是全面依法治國的體現(xiàn)我們不得而知，但是規(guī)定調(diào)查結(jié)束后將案件移交檢察機關(guān)后，律師方可介入，需要明確的是在監(jiān)察委調(diào)查期間的合法性與合理性，作為憲法明確的法律監(jiān)督機構(gòu)檢察院是否有權(quán)利予以糾正？是否能夠?qū)嵸|(zhì)有效的起到法律監(jiān)督的作用？這也是值得人民深思的一點。現(xiàn)階段為止，還未曾暴露出監(jiān)察委調(diào)查方式和手段不合法的案例，但是作者認為，與其說是現(xiàn)階段未暴露還不如說根本沒有實質(zhì)的監(jiān)督力量介入監(jiān)察委的調(diào)查過程，成了典型的燈下黑。

人民檢察院應(yīng)當著重加強法律監(jiān)督職能，切實履行自己的法律職業(yè)。但是人們不理解的是給監(jiān)察機關(guān)定位政治機關(guān)真的合理合法？總法律監(jiān)督政治本身就存在理論缺陷。實施結(jié)果自然而然不盡人意，這都是需要改進或明確的地方。