“十四五”規劃應把握的方向與重點

劉立峰

“自古不謀萬世者，不足謀一時;不謀全局者，不足謀一域”。“明者因時而變，知者隨事而制”。習近平總書記指出，“當前中國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩”。“十四五”時期，我國處在大變局的小階段中，社會結構、發展動能、比較優勢、約束條件都不一樣，必須準確識變、科學應變、主動求變，必須因勢而謀，應勢而動，順勢而為。

一、發展目標要符合高質量發展要求

從全國和各地區“十三五”規劃完成進展情況看，總體符合規劃預期，少量指標滯后任務要求。“十三五”規劃前三年，無論是約束性指標還是預期性指標，完成率都比較高。2018年，7大主要目標和25 項量化指標有6項提前完成，15項進展良好，新增建設用地規模、單位GDP能源消耗降低和劣Ⅴ類水體比例三項指標完成規劃目標的壓力較大，只有服務業增加值比重和研發經費投入強度完不成任務。各地區的情況與全國有相似之處，大多數指標均能夠完成任務，只有少量指標完成情況低于預期，像研發經費投入強度大多數地區均無法完成計劃。另外，北方一些地區在“十三五”后期遇到經濟增長急劇下滑的情況，導致目標無法完成。

根據規劃完成情況以及新形勢、新要求的變化，可以看出“十三五”規劃指標設置存在缺陷。一是各地對剛性約束過強的經濟增長類指標更加重視，在一定程度上限制了經濟轉型和質量提升指標的完成。二是經濟社會結構調整的指標主要反映的是過程和表象，并不能表明發展質量的提升。如“服務業增加值比重”從“十一五”規劃開始就一直作為重要結構性指標，但是，其上升既可能源自于服務業價格的提升，也可能是因為制造業的過快衰落和產業升級受挫。三是現有的創新驅動指標更多強調的是創新的數量，難以準確反映國家的真實創新能力。“科技進步貢獻率”這一指標的測算主觀因素影響較大，“互聯網普及率”反映的是一項公共服務，與創新能力關系不密切。四是民生福祉指標存在缺陷且不夠全面，難以反映新階段人民群眾對于美好生活的需要，例如缺乏反映住房質量、所享受的公共服務質量的改進指標。五是現有規劃指標體系缺乏反映社會差距變化的定量指標，無法體現社會主要矛盾變化對發展提出的新要求。

“十四五”時期，應對發展目標及其指標體系進行比較大的調整與優化。要從以下幾個方面體現新發展理念和高質量發展的要求，第一，轉型升級取得成效，增加新經濟占地區生產總值的比例、增量資本產出比、單位地區生產總值知識產權使用費收入等指標;第二，經濟效率明顯提升，增加萬元地區生產總值用水量下降、每平方公里建設用地產出;第三，發展的穩定性增強，增加人均地區生產總值、政府負債率、社會保障和就業支出占地區生產總值比例等指標;第四，生態建設取得新突破，增加空氣質量指數達到優良天數占比、地表水質達到或好于Ⅲ類比例、工業固體廢物綜合利用率等指標;第五，基礎設施保障能力增強，增加水利工程設計供水能力、城鄉居民天然氣覆蓋率、第五代移動通信網絡城鄉覆蓋率等指標;第六，社會和諧度上升，增加城鄉收入比、房價收入比、高中入學率、中等收入人群比例等指標。

二、提升全要素生產率是經濟增長的關鍵

按照2018年世界銀行12055美元的高收入國家標準，“十四五”期間，如果經濟保持5%的年均增長率，到2023年左右，中國人均GDP可望達到這一標準之上。無論如何，“十四五”時期都是中國經濟邁向高收入國家的沖刺階段。但是，從要素保障的角度看，“十四五”時期決定經濟增長的變量提升空間和潛力卻越來越小。

人口紅利逐步減少甚至消失。農民工進城是中國城鎮化和工業化的基礎動力。到目前為止，農民能夠進城的基本都進城了，靠從農業、農村向工業和城市轉移人口以提升生產率的空間已經不大。我國勞動年齡人口已經持續多年下降。2011年末，全國勞動年齡人口（16—69歲）為9.4億人，2019年末勞動年齡人口降低為8.96億人，持續減少了4400萬人。2018年，全國就業人員77586萬人，相比2017年末的77640萬人有所下降，這是1961年以來的首次下降。2017年，全年出生人口1723萬人，2018年1523萬人，2019年1465萬人，是改革以來的最低水平。勞動年齡人口、就業人口、出生人口下降，意味著市場供給的勞動力減少，勞動力成本會繼續快速提升，這將削弱產業的國際競爭力。

投資效率下降成為不爭事實。邊際效率遞減是經濟的規律，目前，我國增加投資雖然仍有空間，但其效率卻遠不如之前。從增量資本產出率看，即每單位產出所需的資本投資額從2007—2011年的3.37升至2012—2019年的5.92。這表明，生產同樣的每單位產出的資本投資明顯增加了。資金融通和使用效率也趨于下降，2007年亞洲金融危機的時候，我國社會融資規模/GDP的比率只有119%，到2019年已經高達253.5%，比率持續上升。再從GDP/M2看，2014—2019年分別為51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%、49.8%，而美國2018年的比例為150%，我國與之相差3倍。這說明我國的金融與貨幣投入量大，創造價值少，資金周轉使用效率相對較低。

經濟減速主要源于TFP增長放緩。使用生產函數分析中國潛在增長率的變化及資本、勞動力和全要素生產率對經濟增長的貢獻。麥肯錫全球研究院（MGI）研究報告認為，2000—2010年間，中國全要素生產率年均增長4.2%，而2011—2014年間則下降至2.4%，全要素生產率差距解釋了兩個時期經濟增速差距的72%，經濟減速主要源于TFP增長放緩。按照國家信息中心的研究結果，與2001—2007年相比，2008—2014年資本投入對經濟增長的拉動能力提高了0.62個百分點，對經濟增長的貢獻則提高了19.2%。勞動力對經濟增長的拉動能力相應降低了0.14個百分點，對經濟增長的貢獻則降低0.9%。與2001—2007年相比，全要素生產率對經濟增長的拉動能力在2008—2014年間下滑了2.48個百分點，對經濟增長的貢獻則由43.3%下滑至25%。

今后的五年決定未來三十年。綜合考慮我國要素投入和全要素生產率的變動趨勢，未來五年我國經濟潛在增長率大概率會落入5%左右。從生產和供求的角度，中國生產要素的投入和生產率潛力都已進入一個瓶頸期，如果依然沿用前40年的增長方式，沒有深層次、大力度的改革舉措，生產和供給的能力必然趨緩。如果中國要逐步擺脫依賴資源和資本投入，同時又要維持中高速增長，那么重新提升全要素生產率是關鍵。提高全要素生產率實際上就是要通過技術進步、人力資本提升、結構性改革、擴大開放等等，來提高生產率。這取決于第四次科技革命成果能否迅速用于提高社會生產力，也取決于新舊動能的轉換和接續的程度。

三、全面推進深度工業化建設新征程

中國社科院工經所利用人均GDP、三次產業產值比例、制造業增加值占總商品增加值比例、人口城市化率、第一產業就業占總體就業比重等五個指標構造了工業化綜合指數。依照工業化綜合指數可以判斷出，到“十一五”末的2010年，中國進入工業化后期前半階段，到“十二五”末的2015年，進入了工業化后期后半階段，到2020年將基本實現工業化，2020—2030年，從基本實現工業化向全面實現工業化推進，在2030年前后全面實現工業化。2030年以后，我國的人均GDP、三次產業結構、制造業占比、人口城鎮化率、非農就業占比等指標都會處于后工業化階段。

“十四五”時期，我國重化工業快速增長進入尾聲。人均粗鋼消費量是工業化程度的直接反映。第一次重工業化階段（1958—1979年），我國粗鋼生產強度在0.6—1萬噸/億元高位振蕩;進入改革開放后的輕工業化補課階段（1980—1999年），我國粗鋼生產強度開啟了長達20年的下跌時期;2000—2013年，我國進入快速工業化階段，城市化、基礎設施建設快速推進，主導產業是房地產，同時也有鋼鐵、造船等重化工業的發展，粗鋼生產強度快速提高到1萬噸/億元以上;2013年以來，受到政府債務可持續性、房地產泡沫風險增大、主力置業人群見頂和城市環保標準提升等因素的制約，基礎設施、房地產以及汽車需求擴張進入階段性拐點，引起重化工業的全面產能過剩，粗鋼生產強度也開啟下跌趨勢。

在逐漸擺脫房地產、基礎設施依賴后，需要尋求深度工業化的支柱——制造業的創新發展。2000年，中國制造業增加值僅占全球6.6%，2018年，中國的制造業增加值高達4萬多億美元，占世界的30%，接近美、日、德三國的總和。中國制造物美價廉，受到各國的歡迎，但是整體上看，中國制造業處于大而不強的階段。中國制造業的利潤率僅占全球的2.6%，而美國占12.2%。目前，美國、日本、德國、韓國是全球制造業的第一梯隊，美國在微電子、計算機、激光、生物工程、核能利用和新材料等方面居領先地位，德國在精密機械制造、汽車、電氣設備、機床等領域優勢突出，而日本側重光學、電子、電器、汽車等領域，韓國在電子產業、半導體、造船、汽車、動力電池等領域，具有很強競爭力。

全面實現工業化，首先是促進創新發展。向全面工業化階段邁進有兩個判斷標準：一是高科技產業在全世界領先，二是制造業在全球價值鏈高端。現在，發達國家都在重新聚焦實體經濟，紛紛實施再工業化戰略，加強針對先進制造業的前瞻性布局，謀求占領全球產業競爭的戰略制高點。要依靠創新和技術進步推動產業鏈提升和價值鏈升級，走高技術含量、高質量發展之路。其次是實現融合發展，要實現新型工業化與信息化、城鎮化、農業現代化融合發展，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，加強制造與服務的融合，促進鄉村振興中的一二三產業融合發展。再次是實現綠色發展，將綠色發展作為新型工業化的核心內容之一，對原有產業系統進行綠色化或生態化改造，發展能源資源節約型、生態環境友好型的綠色產業，以綠色制造業為先導推進可持續工業化。

四、推進城市群和都市圈引領的城市化進程

城鎮化速度的持續放緩期。我國人口城鎮化率增長正在逐步放慢，年均增速由“十一五”的3.05%，下降到“十二五”的2.35%，再下降到“十三五”前四年的1.95%。新增城鎮人口由2010年的2400萬人下降到2019年的1700萬人。衛生健康委調查的流動人口出現連續三年下降，從2014年的2.53億人下降到2017年的2.44億人。 “十四五”末，我國常住人口城鎮化率將達到65.6%。大多數的先發國家城鎮化率在60%—65%區間開始明顯持續放緩，當前我國城鎮化速度放緩跡象明顯，“十四五”將繼續保持放緩趨勢。

城市格局的加速分化期。過去一段時期，我國副省級以上城市的“頭部效應”進一步顯現，經濟總量排前20位的城市的人口和GDP占全國比重均明顯上升。地級城市發展呈現持續分化態勢，表現較好的城市包括沿海現代制造業發達城市以及新興人口大市，同時，一些地級市則出現明顯衰退跡象。縣城的發展有所放緩，“十三五”前三年，縣城人口、建成區面積年均增速均顯著低于“十二五”時期。就人口首位度的地域分布來看，人口高度集中在省會的地區，要么是內地，要么是東北，發達省區內部發展更加均衡。

城市群和都市圈的時代。長三角、珠三角、京津冀等12個城市群依靠不到五分之一的國土面積，聚集了我國人口總量的六成，貢獻了中國經濟總量的八成。承載人口、產業、經濟的主要載體——城市群將成為中國城市化發展的新路徑，為經濟增長激發新動力。人口則出現顯著的都市圈化，向核聚集的同時，也向外層的圈層聚集，而且外層的圈層聚集速度更快。2010—2017年，上海城區人口的增長大體是60多萬，但是，周邊的圈層擴散是其兩倍，出現就業通勤的都市圈化。城市的溢出效應，加之中心城市生活成本越來越高，人們常常選擇職住分離的生活方式，生活在成本相對便宜的另一個行政區域，跨行政區的通勤成為趨勢。

由于人口和產業向城市群和都市圈的更大規模的集聚，“十四五”城市化的發展路徑應該是，第一，不斷優化城市結構，探索以大城市圈層為單元進行生產分工、資源配置，與此同時，引導中小城市發揮生態、土地、人文等優勢，實現差別化、個性化、創新性發展。第二，不斷完善城市功能，統籌生產、生活、生態空間，著力提升城市生態功能，擴大公共開敞空間，“讓工業銹帶變為生活秀帶”，“讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁”。第三，不斷豐富城市形態，以城市群作為主體形態，重視中小城市在產業配套和功能疏解等方面的重要性，對資源枯竭、人口流失的收縮型城市要瘦身強體，嚴控增量、盤活存量。

五、持續加速產業轉型升級的步伐

長期以來，我國產業低端化、同質化及其供給過剩問題嚴重，綠色、安全、提供更好消費體驗的高端供給嚴重不足，巨額消費能力流失海外。在前端研發、設計和后端營銷、服務等價值鏈較高增值環節上普遍缺失或不足。關鍵裝備、原材料、核心零部件嚴重依賴進口，不僅進口成本高昂，而且面臨斷供風險。發達國家和跨國公司實施再工業化并吸引制造回流，東南亞等國家憑借低成本優勢分散了傳統加工業的市場份額，供應鏈轉移風險不斷加大。養老、育幼等生活服務供給缺口明顯，優質服務稀缺，與此同時，社會資本進入相關領域的意愿不足。

產品的關鍵技術明顯受制于人。中國工程院對國內核心產業鏈進行了安全評估，指出了國內產業鏈存在的幾大短板：基礎零部件/元器件，包括高端芯片和傳感器，關鍵基礎材料，基礎檢測檢驗設備和平臺，關鍵制造工業和裝備，基礎工業軟件。差距較大的領域有：通信裝備產業的高端芯片，半導體產業的光刻機，高檔數控機床與基礎制造裝備，軌道交通產業的軸承，飛機、機載設備與系統，航空發動機等。這嚴重威脅到中國的產業安全。

“十四五”時期，提高自主創新能力，促進產業轉型升級，建立現代化產業體系成為結構調整的重點。產業重點和方向需要考慮以下標準：一是影響力標準。關系國計民生和產業安全的基礎性、戰略性、全局性領域，對提升綜合國力、保障國家安全具有重大影響力;二是需求性標準。符合消費需求更加個性、高端、多樣等趨勢，或直接面向人類可持續發展所迫切需要解決的生命健康等重大需求;三是前瞻性標準。要在未來競爭中能夠占據制高點，必須要有前瞻性眼光，確定優先發展戰略選項，實現無中生有，有中生新;四是約束性標準。產品供應鏈容易受到其他國家的控制和貿易制裁，成為政治和軍事要挾的工具，對我國的產業安全、經濟安全提出了嚴峻的挑戰，需要在新的國際形勢下重新界定關鍵領域和環節。

六、生態優先、綠色發展成為共識

我國生態文明建設取得了巨大成就。2000—2017年，全球新增綠化面積中，約1/4來自中國，居全球首位，其中的貢獻主要來自于中國巨大的人工造林面積。2018年，中國單位GDP二氧化碳排放較2005年降低45.8%，提前完成2020年降低40%—45%的目標。2018年，全國固體廢物進口總量2263萬噸，較上年減少46.5%。但是，我們也存在明顯的生態“短板”。2018年，中國大陸PM2.5濃度41.2毫克/立方米，在全球高居第12位，僅比孟加拉國、印度、蒙古等國好。據國際能源機構（IEA）的數據，2018年，全球二氧化碳排放量達到330億噸，中國排放占比高達28.7%。

生態文明建設成為基本國策。2005年8月，習近平同志在安吉縣余村考察時首次提出“兩山論”。2012年，黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。2017年，黨的十九大報告提出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。2016年1月，總書記在重慶強調，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。2019年9月，總書記在鄭州強調，治理黃河，重在保護，要在治理。堅持以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束。

構建協同一體的空間格局。“十四五”時期生態文明建設要規劃先行，建立多規合一、城鄉一體的規劃管控制度，堅持先規劃、后實施。強化以“三區三線”劃定及管控為核心的全域空間管控，根據不同類型空間確定的開發規模和開發強度，提出城鄉建設、生產活動在規模、結構、布局方面的明確要求。細化和落實生態保護部門“三線一單”管控要求，通過“劃框子”“定規則”，把生態保護的規矩立在前面。探索推進城市增長邊界的劃定工作，促進城市集約發展。

加強生態保護和資源節約。“十四五”時期要抓好生態環境綜合治理，強化重點河流污染治理，推動大氣污染聯防聯治，積極開展土壤污染防治，減少農業農村污染。加強生態修復與治理，嚴格保護天然水源涵養林，實施封山育林育草，加強森林生態系統建設，推進河湖生態系統治理，強化生物多樣性保護。加大災害防治和生態修復力度，推進水土流失和荒漠化、石漠化綜合防治。促進資源節約集約利用，全面推進農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損。推進能源革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。

建立生態綜合補償機制。建立生態補償機制是“十四五”時期生態文明制度建設的重中之重，各地區要借鑒先行地區的經驗，探索生態補償的合理模式，實現生態產品價值，促進共建共治共享。近年來，新安江流域生態補償試點取得成功，同時，九洲江、汀江—韓江、東江、灤河、渭河流域等河流的橫向生態補償機制試點也已開展。多元化的生態補償機制還包括建立用水權、排污權、碳排放權初始分配和交易制度，創新建立政策補償、異地開發式空間補償、智力支持等多元化的補償方式，加快發展綠色債券、綠色信貸，優先發展生態PPP項目，發行環保彩票等。

七、矛盾和風險隱患集中碰頭

收入和就業風險增加。2020年，我國要實現貧困人口全部脫貧，但是，農村脫貧人群“防返貧”任務仍十分艱巨，如果缺乏造血機能，這些人群一遇變故很容易返貧。由產業結構轉型升級導致的就業風險開始出現，隨著勞動力成本不斷上升，不少地方開始實施機器人換人戰略，對部分就業崗位產生擠出效應，尤其是中等技能崗位可能會不斷消失。產業升級、淘汰落后產能等對就業崗位的擠出效應更加明顯。特殊群體的結構性失業風險逐步增加，“十四五”時期，新增勞動力中受過高中或高等教育比例達到95%，高校畢業生每年還將有900萬人以上，其就業風險主要表現在：競爭壓力大、實際收入少、個人期望高、情緒波動大等。

社會結構變遷引發沖突。農村留守問題嚴峻，原來的家庭處于離散狀態，隔代家庭、分離家庭比重上升，形成大量留守兒童、留守婦女和留守老人。基層治理面臨諸多困難，例如，處置突發公共衛生事件、化解矛盾糾紛、維護村莊治安等力不從心。就業歧視、同工不同酬、隨遷子女教育難、農民工家庭老年成員托養照護等問題普遍存在，轉移人口與本地戶籍人口之間的矛盾沖突將變得更加直接。社會階層僵化固化增加，嚴重影響社會向上流動，造成社會心理失衡，造成政府與居民之間、富裕階層與工新階層、群體與弱勢群體的非理性傾向。階層和群體的沖突增加，勞資糾紛將更加多發，群眾工作越來越難做，干群沖突發生的風險大大增加。

嚴控風險導致更大風險。2008年我國實體經濟杠桿率為157%，到2019年三季度，杠桿率上升到251.1%。其中，居民部門杠桿率由18.2%上升到56.3%，企業杠桿率由98%上升到155.6%。企業債券違約事件頻發，截至2019年末，有210支債券違約，大多數主體為民營企業。政府債務仍在加速膨脹，截至2019年三季度末，地方政府債券總規模為21.1萬億元，同期地方政府隱性債務規模大約在30萬億—50萬億元左右。地方政府每年的利息負擔就有3萬億—4.7萬億元。經濟下行期，債務風險可能進一步累積，無原則放寬項目投融資的商業準入原則和標準，可能增加銀行的壞帳;與此同時，各級預算收緊可能導致對民營企業支付困難，融資政策渠道過度收緊可能導致融資平臺舉借高成本債務。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院投資所）