科研事業單位預算執行管理的問題及對策探討

劉曉陵

摘要：黨的十九大報告中，對加快建立現代財政制度做出了重要部署，明確提出了全面實施預算績效管理的重要舉措精神。科學的預算績效管理體系是支持科研事業單位發展、提高財政資源配置效率、提升科研管理水平的重要保障，在整個預算編制、執行、監督和考核的閉環中，預算執行管理作為重要一環，發揮著重要作用。本文通過闡釋科研事業單位實施預算管理工作的意義，針對性的剖析了科研事業單位預算執行管理的現狀和問題，并提出了相關改善對策和建議，以期為有關人員提供參考和借鑒。

關鍵詞：科研事業單位;預算;執行;問題及對策

黨的十九大報告中，對加快建立現代財政制度做出了重要部署，明確提出了全面實施預算績效管理的重要舉措精神。2018年，中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》，對建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系做出了明確部署。科研事業單位作為國家科研經費投入的主要對象，已成為推動國家科技進步和經濟發展的主導力量，政府科技管理的績效水平如何提升，一直為政府有關部門和廣大科研人員所關心，因此，建立科學的預算績效管理體系，對于科研事業單位的發展、財政資源配置效率的提高，以及科研管理水平的提升都具有重要意義。建立符合科研單位特點的預算管理體系，應將預算績效的理念和科學預算的管理方法深度融入預算編制、執行全過程，而在整個預算編制、執行、監督和考核的閉環中，預算執行管理作為關鍵一環，發揮著落實預算編制、實現預算績效的重要作用。

一、科研事業單位實施預算管理工作的意義

國家科學技術的發展，對社會進步和經濟發展有著重要貢獻，是國家生存和發展不可或缺的重要內容，國家對于科研事業單位的投入力度逐年增加，科研經費已不再是過去作為科研工作津貼的意義，而是逐漸轉變為國家為了面向未來，發展科研事業的一種戰略投資和部署。隨著科研經費規模的增加，在全面實施預算績效管理的總體要求下，根據科研活動規律和特點做好、做實科研經費預算，嚴格按照預算內容和政府有關要求做好預算執行管理工作，建立科學有效的科研成果和人才的績效評價機制等，都是科研事業單位實施預算管理的重要內容。加強科研事業單位預算管理水平，對于提升科研經費使用效益，落實國家科研發展戰略目標，全面推進國家治理體系和治理能力現代化均具有重要意義。

二、科研事業單位預算執行管理的現狀和問題

（一）預算編制與預算執行相脫節。匹配度有待提升

科研事業單位的預算編制與一般行政事業單位有所不同，預算中科研項目經費所占比重很大，而如何把握科研活動規律，依據科研實際需要據實編報預算，是近幾年科研經費預算編制的難點。一些科研單位為按時完成每年的預算編制工作要求，采用按傳統慣例“打包切塊”分配資金的方法，將科研項目經費按項目類別、數量等直接分配給下屬研究院所，這種自上而下分配資金的方式，不符合《預算法》中“從基層預算單位開始編制預算”的原則和財政預算管理中相關要求，造成科研項目經費與科研實際需求不能充分匹配，產生了部分項目資金不足，部分項目資金滾存的結果。另外，部分科研實際活動是按照國家政策的出臺、變化、中央臨時交辦的任務等情況執行，會產生無預算、超預算執行的情況。這些預算編制與預算執行相脫節的情況，成為科研項目經費執行困難的主要原因之一。

（二）預算績效評價體制尚未成熟，預算執行效果難以準確衡量

按照中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》，以及黨的十九大提出的“全面實施績效管理”的要求，近年來，科研事業單位貫徹財政部關于預算績效管理工作的有關安排，按照各項規定任務，開展預算績效評價試點工作，并穩步拓展范圍，逐步建立從無到有、從個別項目到重大項目、從個別單位到全部下屬科研院所的績效評價體系。然而，在逐步拓展績效評價試點的過程中，也遇到了不少困難，比如，科學有效的績效評價指標確立需要反復論證及推廣應用，不同學科領域的績效評價體系需區別建立，績效自評和專家評審的比例劃分和有效性問題等，都需要在實踐中逐步探討和完善。因此，預算執行的效果和科研經費投入的實際效益尚難以準確衡量。

（三）預算執行中，依然存在違反國家預算執行管理有關規定的情形

按照財政部預算執行管理有關規定，科研事業單位應做好夯實國庫集中支付基礎工作，嚴格落實支出經濟分類科目改革等各項規定，然而，在實際科研經費管理中，還存在著一些違反國家預算執行管理規定的情形，比如部分研究院所存在從零余額賬戶向實有資金賬戶劃轉資金、單筆支付金額在500萬元（含）以上的經費支出未按規定實行財政直接支付等，這些具體的執行問題，需要引起科研事業單位的高度重視，積極采取有效措施，規范預算執行管理。

（四）預算執行力度不足，預算執行進度偏低

近年來，隨著科研事業單位進一步加強對預算執行的管理，預算執行不斷規范化、制度化。然而，預算執行力度出現不足，預算執行進度偏低成了許多科研事業單位面臨的新問題，出現了“有錢花不出去”的現象，與此同時，以前年度結余結轉資金的消化使用也隨之放緩，使得財政對科研項目投入的資金效益有所下降。

三、科研事業單位預算執行管理的改善對策和建議

（一）提高預算編制水平。探索建立符合科研活動實際規律的預算管理流程

1.積極探索科研經費配置方式，以強化預算管理為抓手，發揮預算在資源配置中的作用，著力加強科研服務保障能力。通過科學配置資源、保障重點項目，不斷調整和優化經費配置結構。

2.理順預算管理權責。要賦予基層研究院所更多的預算管理權限，更好發揮其在預算編制、執行和績效評價中的主體地位和主體責任，建立自下而上的預算編報流程。科研事業單位本級要履行好總量平衡和宏觀管理等方面的作用，更加注重政策引導和綜合協調職能;基層研究院所要注重增強經費預算執行的科學性、嚴肅性，提前做好項目可行性研究、評審、招投標、政府采購等前期準備工作，確保能夠按照預算批復執行。

3.做好研究院所項目儲備工作，加強項目庫建設，做到依據項目實際需要申報預算，按照預算批復執行預算，盡可能杜絕無預算、超預算執行違規情況。

（二）著力強化績效目標管理，提升預算執行效果

按照國家全面實施預算績效管理的精神，科研事業單位應不斷著力強化績效目標管理，在試點推廣應用過程中，積極總結經驗，科學設置績效目標，提升績效目標的合理性、規范性和約束性，推進建立符合各科研學科特點的績效目標評價體系。與此同時，還應注重加強績效目標的審核，特別是將與預算資金的匹配度作為重點審核內容，真實客觀反映績效情況，杜絕“走形式、走過場”。另外，科研事業單位可根據績效評價結果深入分析，加強績效評價結果的應用，從而進一步優化預算管理，形成良性促進的閉環。

（三）加強預算執行過程的管理和監督。嚴肅落實違規問題的整改

對于目前科研事業單位在預算執行工作中出現的違規問題，應作為加強預算執行的監管重點，有關單位應加強落實執行財政部等預算執行管理工作的各項要求，即使實際科研活動中存在落實困難，比如到偏遠地區調研無法使用公務卡結算、無法取得發票;支付當地工人聘用工資勞務費等無法通過指定銀行結算等特殊情況，也要及時向上級相關部門進行情況說明和材料報備，采用正規途徑反映解決執行中的問題。對于違規劃轉資金、未按規定支付方式支付資金等問題，要及時整改。另外，科研事業單位應加強對科研項目資金的執行監管力度，比如利用電子銀行網銀系統、單位財務管理系統等信息化手段，實時監督預警違規情況，有效減少違規情況的發生。

（四）提高預算執行進度。關注科研資金使用效益的具體措施

1.將經費預算執行規劃進一步前移，特別是對于項目資金的分解到位上，應提前細化準備工作，落實項目預算細化方案，確保預算批復到位，即可落實執行。

2.積極利用單位財務管理信息化手段，建立網上報銷、銀企直聯模式，推動財務報銷核算方式的轉變，通過提升會計核算信息化水平，提高財務核算的效率，加快預算執行率。

3.建立預算執行進度定期通報、反饋制度，可采取科研事業單位本級定期下達預算執行進度通報，下屬基層科研院所定期反饋預算執行計劃的雙向促進模式，以促進各基層科研院所更重視本單位預算執行的情況，及時發現執行中存在的問題，并盡早統籌經費安排、調整預算。

4.科研事業單位編報預算時，除考慮現有財政資金保障規模水平，同時還應充分考慮本單位存量資金情況，對于結轉資金規模較大的，要主動減少下年預算安排，盤活存量資金，將存量資金與當年預算資金進行統籌安排。