監管科技發展現狀及其研究趨勢

□ 董貞良 謝宗曉 安佰萬

(1.中國人民銀行 金融信息中心, 北京 100800; 2.中國社會科學院 財經戰略研究院, 北京 100028;3.中國金融認證中心, 北京 100054; 4.中國人民銀行 鎮江市中心支行, 江蘇 鎮江 212004)

一、引 言

自2008年國際金融危機爆發后,金融服務機構所面臨的合規壓力/合規成本急劇上升,為了降低合規風險,金融機構在開展金融創新時甚至都日趨保守[1]。監管和創新之間確實存在一定的矛盾,這個規律不僅適用于金融行業,在諸多領域都呈現了相同的趨勢。

對監管機構而言,維護整體金融穩定,保護公眾消費者利益,是其重要使命之一,因此,大量的新的監管要求會層出不窮,也會根據形勢的變化持續修訂,所有這些都會帶來很高的成本。雖然在金融領域中,監管成本過高表現的并不明顯,但是在稅收等領域,諸多監管項目,由于成本過高[2],導致不了了之的情況并不鮮見。通俗而言,監管也是需要進行成本效益分析的。

同時,對于被監管機構而言,例如商業銀行,則又不勝其煩,疲于應付頻繁變化的監管規則。幾乎所有的金融機構都單獨設置“合規部”以應對監管,不僅如此,巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)要求銀行的合規部門“應該是獨立的”,“應該在銀行內部享有正式的地位”,并且合規“應成為銀行文化的一部分”[3]。這些要求反映了合規工作的重要性,但也從另一個側面反映了合規工作的復雜性。

如何解決上述矛盾?近期的諸多研究表明,監管科技應該是可行的途徑之一[4],因為在整個的監管邏輯上,監管方從傳統的“家長型監管”轉移至“服務型監管”,被監管方則從“被動匯報”轉到“主動披露”。這種轉型是前所未有的,在制度設計的層面,就避免了監管雙方的不同立場,使雙方在規避系統性金融風險方面達成了統一,并努力實現金融風險的可預測性。

二、監管科技的概念

與金融科技必須以“金融”作為關注點不同,實際上,監管科技并沒有這么強的行業屬性,可以應用到各種監管情境中。監管科技不應該是簡單的“監管+科技”或者“科技+監管”,也沒有必要深究到底應該偏重監管的科技屬性,還是科技的監管屬性。重點在于,監管科技所體現的,是在新的金融業態下,整體監管邏輯的方向性轉變。

首先,被監管方采納監管科技的目的,不僅僅是為了降低成本,更應該是主動的接受監管。隨著互聯網的高度發展,自愿性披露的情況越來越普遍。這主要由于靠傳統的信息不對稱獲得不當盈利,在互聯網背景下已經很難實現,與其這樣,還不如主動接受監管。

其次,金融監管模式已經從規則治理,過度到原則治理階段,在原則性監管的模式下,每個企業有權決定其最佳適用原則的方式,以確保符合性,這導致企業的誠實變得很重要[4]。于是,對于被監管方而言,主動接受監管已經成為提升信譽的途徑之一。

最后,站在監管角度而言,即監督科技(SupTech)的視角,監管已經從“防止違規”轉移至“預測風險”。在這個角度講,監管方與被監管方已經達成了一致的目標,利益是一致的,因此,監管不再是傳統的“貓鼠游戲”,而是監管機構提供的一種服務。或者說,“監管即服務”是改變傳統監管邏輯弊端的最好途徑。

綜上所述,監管科技(RegTech)在本文中被定義為簡化和改進監管流程的技術解決方案。

三、監管科技的興起

監管科技、金融科技和監督科技詞匯都是近幾年以流行語的形式出現,但是一般認為,金融科技出現的比較早,該詞匯由Bettinger[5]所提出,原意是指“將銀行的專業知識與現代管理科技以及計算機相結合”。從當前的表達語境來看,金融科技也已經有了新的含義,也可以認為是新詞匯,而且絕大部分文獻也都是近三年(2016—2019)才出現的[6]。

部分文獻認為,RegTech是由英國金融行為監管局(FCA)提出[7],實際上,在文獻[7]之前,英國的政府科學辦公室(GOS)所發布的文獻中已經出現了該詞匯[8]。當然,監管科技的思想早已經出現,只是沒有被高度概念化,例如,文獻[9]提出了利用金融科技構建監管機構工具包,只是沒有明確的提出該詞匯而已。可能也正源于此,在后續諸多文獻中都認為監管科技是“金融科技的子集”[10]。

監管科技雖然不是因為大數據的興起而出現,但確是因為隨著大數據的應用才得到前所未有的重視。諸多學者認為,目前已經發展至監管科技3.0,可能正是這樣的劃分,才佐證了上述結論,即實際的監管科技由來已久,但是之前并沒有這樣概念化的詞匯。圖1在文獻[11]的基礎上給出了這個過程以及其中相應的重要概念。

圖1 監管科技的發展過程

四、監管科技1.0及其成因

從整個金融發展的歷史來看,金融監管長期處于“亡羊補牢”的滯后狀態。出現這種情況的原因在于，金融是一種社會建構,這導致新情況層出不窮。例如,對刑事犯罪的判定只是隨著人的認識在改變,但是金融犯罪改變的不僅是認識,更是金融業態。因此,在金融監管領域,很難出現足夠完善的規則。

典型的例子是,1970S隨著金融全球化,隨之帶來了全球性的通貨膨脹和債務危機,在這個背景下,產生了《巴塞爾協議Ⅱ》,這也陸續構成了微觀審慎監管的基礎。微觀審慎監管的作用無須贅述,其不足主要體現在如下兩點。

一是微觀層面的監管,解決不了宏觀層面的系統性風險,換句話說,單個金融機構即使都符合審慎理性行為,“合成謬誤”依然存在于金融體系中[4],疊加起來,在宏觀層面可能會造成整個金融系統的崩潰,例如,2008年金融危機,系統性風險的防范能力存在不足是其成因之一。

二是微觀審慎監管所帶來的合規成本較高,顯著的提高了交易成本。審慎監管的本質是通過事前的約束來降低事后風險的概率,這意味著這些原則本身就是低效的。而且,這些原則,例如資本充足率的要求,在降低高風險投機行為的同時,也降低了金融機構的資金使用效率,隨之提高了運營成本。

上述缺點1促使宏觀審慎監管得到了前所未有的重視,雖然與之聯系緊密的系統性金融風險也不是新生詞匯。缺點2則使得監管科技的出現成為必然。

監管科技1.0主要是由大型金融機構所推動,尤其是不同國家或地區所導致的制度落差。技術的應用在一定程度上降低了監管的復雜性,但是新技術的應用也帶來了相應的副作用,例如,給監管機構和金融機構都帶來了一定程度的過度自信。監管科技1.0的標志是大型金融機構將技術應用到風險管理與內部控制流程中。

五、監管科技2.0及其成因

《巴塞爾協議Ⅱ》在2008年爆發的全球金融危機中被證明是存在一定缺陷的,直接催生了《巴塞爾協議Ⅲ》。這意味著更嚴格的監管,以及更高昂的合規成本。在金融強監管背景下,不僅是大型機構所面臨的合規復雜性問題,中小金融機構還時刻面臨“出局”的市場風險[12]。在這個階段,傳統手段很難保證全面合規。

另一方面,監管機構需要防范系統性金融風險的發生,傳統的監管手段也不能滿足要求。具體表現為:(1)如何保障金融機構上報數據的真實性。金融科技發展的根本目的并不是為了降低風險,而是獲取更高的利潤,因此風險會以方法或新的形式展現出來,如果監管的技術落后于金融機構的技術,在識別風險方面就失去效力;(2)監管對象的多元化。例如,如何監管場外交易等行為[13]。在證券交易所內進行的場內交易一般存在完整的監管制度,但是場外交易則更多取決于雙方的私下約定,這導致交易行為并不透明,場外交易被認為是2008年金融危機的主要原因之一;(3)關于監管成本問題,如果監管成本過高,監管就失去了意義。

于是,監管科技在金融機構的應用從1.0時代過渡到2.0時代,合規監管在監管機構的應用也成為一個獨立的方向,即監督科技。監管科技2.0主要體現為各種新技術在滿足合規監管要求,以及加強合規監督效力方面的應用。

六、監管科技3.0及研究展望

監管科技3.0被定義為未來的應用框架,這主要是因為金融信息化/數字化的過程已經基本完整,監管科技2.0最主要的體現和應對都是針對這一浪潮。未來更嚴峻的問題在于,隨著金融科技的發展,整體的金融業態產生了翻天覆地的變化,例如,區塊鏈技術帶來的貨幣數字化。

無論是由于金融行業穩定的市場位置,還是由于其復雜的監管環境,普遍認為,金融行業是拒絕改變,漠視創新的。金融科技的發展使得監管方和銀行都面臨前所未有的挑戰,例如,依靠信息不對稱獲取而盈利的借貸業務,可能隨著信息平臺的發展逐步失去存在意義,而金融機構所賴以生存的風險管理模型,后續可能會轉變為數據之間的競爭。

但是,目前業界對于金融科技/監管科技/監督科技的討論,大多都局限于概念化或框架化階段,并沒有現實的產品輸出。在后續的研究中,應該更加關注具體的應用。例如,對信息系統的監控,以此來預測整體金融風險,是最新出現的趨勢。

如果說“自上而下”的監管方式本質是將監管者和被監管者對立起來,制度性的逼迫雙方以“貓鼠游戲”的方式運行,那么以后的監管則體現為創新的競賽,以及對數據的掌控能力。監管科技對于銀行而言,絕對不是逃避監管,被動合規,而是在數據互通情形下的主動披露,從微觀組織的風險管理到宏觀系統性金融風險防范的通力合作。□