我國沿邊自貿區政策切入點的國內外經驗與啟示

□ 李冠華

(對外經濟貿易大學 金融學院, 北京 100029)

黨的“十九大”對自貿區未來發展賦予了更高的使命,要求我國自貿區建設“因時而動,因勢而變”。 自上海自貿區成立以來,目前自貿區總數已拓展到18個。2019年8月第五批自貿區成立伊始,我國首次設立沿邊自貿區(黑龍江、云南、廣西),這三家沿邊省份不但是主要的邊境貿易口岸,而且是“西部大開發”和“振興東北”國家戰略的重要組成部分。首批沿邊自貿區的建立,不僅是沿邊區域改革創新的排頭兵,更是“一帶一路”國家戰略的重要著力點。因此,首批在邊境省份設立的自貿區,更須明確自身定位。首先要從沿邊自貿區的政策切入點著手,秉持沿邊區位和跨境貿易兩大優勢集中發力,探索沿邊開放新模式。

一、我國沿邊自貿區的內涵與定位

自貿區通常分為兩類[1],一類是兩個或兩個以上主權國家或區域通過簽署自由貿易協定形成的多邊或雙邊的跨境區域性自貿區(Free Trade Area,FTA),如中國—東盟自由貿易區等。另一類是本國境內指定區域實施特殊政策的自由貿易園區(Free Trade Zone,FTZ)。我國的自貿試驗區屬于后者范疇[2]。我國設立自貿區的初衷與其他國家不同,國外設立自貿區的首要任務是增加外匯收入、產生技術轉移等效應,而我國設立自貿區的主要目的包括兩方面,一是開放政策的試驗區,二是行政體制改革的先行區。中國建立自貿區,目的就是要積響應全球化發展的新格局,先行先試國際貿易新標準和新規則,引領全國開放升級[3]。從地理位置來說,沿邊自貿區具有一面毗鄰邊境國家、一面背靠內陸地區的特性,該特性也決定了在功能上可能不能完全具備像沿海自貿區一樣的功能,但沿邊自貿區仍可憑借自身優勢條件,尋求差異化發展道路獲得可持續發展[4]。

在自貿區戰略的背景下,沿邊自貿區作為自貿區中的特殊一類,承擔著帶動沿邊地區經濟發展的重任[5]。具體而言,三大沿邊自貿區功能定位各有不同。云南作為南亞東南亞通道的橋頭堡,推動形成我國面向南亞東南亞輻射中心;廣西作為21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶的起點,加深“中國—東盟”合作機制;黑龍江以建設東北亞交通物流樞紐為契機,促進東北老工業基地全面振興。沿邊省份地方政府應結合自身區位特點、產業規劃等方面因素,在自貿區傳統政策領域基礎上,挖掘本區政策可創新領域的政策切入點,為我國進一步提升沿邊地區開放水平,提供可借鑒的改革經驗[6]。

二、我國沿邊自貿區政策切入點的共同領域

滬粵津閩等12個自貿區獲批以來,已形成超過170多項可復制推廣的試點經驗,對帶動經濟增長、促進經濟轉型的效應日漸顯著。雖然沿邊自貿區與其他自貿區地理位置有別,但本質上都承擔了國家改革發展重任,前四批自貿區制定政策切入點的經驗仍然具有重大推廣意義。因此,目前在我國首批成立的沿邊自貿區基礎上,仍采用之前自貿區政策切入點的共同領域。其中,每個領域都有較為類似的相關政策,具體體現如下。

行政監管領域,通過在轉變政府職能和管理服務體制創新上下功夫,以更好地服務于貿易領域發展方式轉變、投資領域改革以及金融領域開放創新。主要有兩個方面:一是簡化審批程序,向服務型政府轉變。全面推進“證照分離”改革,把負面清單制度作為市場準入的基本管理要求;二是優化法治環境,提高行政透明度。加速形成適合自貿區發展需要的高水準貿易投資體系,完善執法和知識產權管理體制。

貿易領域,以創新通關監管機制、培育貿易新模式為中心,促進貿易便利化發展。具體可歸納為兩個方面:一是進出口便利化政策。加強區域通關協作,推動外貿綜合服務平臺建設,并對高技術、高附加值的產品開展維修業務試點工作;二是靈活的貨物管理政策。海關從批次監管轉向集中、分類、電子化監管方式,積極推進跨境電商平臺的發展。

投資領域,一方面采取投資鼓勵政策,包括稅收優惠、信貸支持和發展多種形式境外股權投資基金等。另一方面實施寬松的外資準入政策,主要包括:一是放寬投資準入限制,簡化投資程序。實施外商投資負面清單制度,降低境外投資者資質、股比等準入門檻;二是提升境外投資合作便利化程度。除國家法律規定的特殊領域,將備案制作為境外投資的主要管理方式,創新境外投資服務促進機制。

金融領域,通過靈活的金融和外匯管理政策促進跨境貿易、投融資結算便利化發展。具體有:一是推動離岸金融業務,拓寬金融服務功能。如允許符合規定條件的外資金融機構建立外資銀行或者與民營資本合作建立中外合資銀行;二是完善金融監管協調機制。設立跨市場、跨行業的金融風險監管預測機制,提高對系統性金融風險的防范意識。

三、國外典型內陸沿邊自貿區政策切入點分析

已成立的自貿區為我國沿邊自貿區建設的政策切入點提供重要的參考經驗。然而,由于沿邊自貿區區域位置的特殊性,國內相關建設經驗還略顯欠缺。因此,國外內陸沿邊自貿區建設的成功經驗就有十分重要的啟示。

(一)典型內陸沿邊自貿區政策切入點分析

基于我國沿邊自貿區兼具沿邊與內陸的雙重特性,本文選取美國麥卡倫、加拿大溫尼伯、伊朗馬庫三個典型沿邊自貿區和愛爾蘭香農典型內陸自貿區作為案例,概況如表1。

1.美國麥卡倫自貿區。麥卡倫自貿區充分發揮其與墨西哥邊境的區位特點,逐步發展成為以倉儲服務為主的轉口集散型的自貿區,其政策切入點主要在于:(1)針對墨西哥的發展條件量身定做了一系列投資鼓勵政策。該區的發展戰略主要是在美國提供政策優惠的基礎上,通過墨西哥廉價的勞動力和廣闊的土地吸引勞動密集型企業,減少投資成本,保持企業的競爭優勢;(2)將教育科研作為其政策切入點。該區十分重視與教育和科研機構的合作關系,出臺了一系列員工培訓激勵政策。一方面利用當地教育資源為區內企業進行培訓,另一方面將研究機構的先進技術投入區內企業的生產和管理,形成良性循環。

表1 國外典型內陸沿邊自貿區概況

資料來源:作者根據《全球100個自由貿易區概覽》整理。

2.加拿大溫尼伯自貿區。溫尼伯自貿區是加拿大唯一的對外貿易區和三式內陸港口。除了與美國毗鄰的地理優勢,加拿大政府也提出相應的政策措施吸引更多投資者,主要有:(1)相比于其他國家,溫尼伯自貿區地理選擇上的靈活性是其政策切入的最大特點。企業可根據自身情況在加拿大的任意區域選擇自貿區的優惠政策,這種十分便利的優惠條件也使加拿大成為國外投資的首選目的地;(2)各類稅收優惠政策。作為唯一的自貿區窗口,為把它們的產品推向北美甚至更廣闊的海外市場,溫尼伯自貿區向海外投資者和企業提供顯著的稅收和成本節約優惠,是第一個為工業制造商提供關稅免稅的國家。

3.伊朗馬庫自貿區。馬庫自貿區是伊朗自貿區中規模最大、世界第二大自由區。該區的建立減少了土、伊兩國過境運輸障礙,鼓勵了雙邊投資,促進了各方面深度合作。其政策切入點主要有: (1)靈活的人才就業政策。對土耳其等國來本區的從業人員放寬條件,這不僅豐富了當地的勞動力市場,也為區內提供了較多高技術水平的勞動力,使園區實現可持續發展; (2)寬松的旅游入境政策。區內沒有入境簽證的規定,外國游客可由機場或港口直接進入自貿區,并且可攜帶沒有達到商業性質的商品。

4.愛爾蘭香農自貿區。香農自貿區是全球最早利用境外投資發展出口加工業的內陸自貿區。該區不僅設立了全球首家機場免稅店,而且還建立了首個免稅工業區。其政策切入點主要有:(1)發展空港經濟。香農自貿區利用香農機場的人流、物流以及便捷的運輸條件,吸引了眾多海外資金。同時,在香農機場周圍形成臨空型制造業產業集群等與航空運輸配套的產業集群,奠定了空港經濟區乃至空港經濟城的發展基礎;(2)發展旅游服務業。自貿區因香農地區豐富的旅游資源專門成立了旅游公司,積極發展當地旅游業。園區還通過興建世界一流的水上游樂中心和高爾夫球場,吸引游客和外資投入。

(二)值得借鑒的特殊領域政策切入點

1.旅游服務領域。香農自貿區和馬庫自貿區都利用其得天獨厚的旅游資源加大旅游服務業的開放力度。如允許在區內符合規定條件的合資旅行社從事出境旅游業務;允許境外公民按照有關規定參加導游資格考試,獲得導游資格證后從事導游業務活動。對于云南、廣西這類旅游資源豐富的省份來說,發展旅游服務業作為一項政策切入點可行性和必要性極大。

2.人員就業領域。麥卡倫自貿區和馬庫自貿區都非常重視與教育和科研機構的合作,而與此最相關的就是人才流動問題。國外沿邊自貿區積極探究與區內公司國際化發展戰略相契合的創新人才流動通行制度。一方面利用當地的教育資源為區內企業進行員工培訓,另一方面加大對境外人才的服務力度,提高外籍工作人員居留和簽證、就業許可等項目審批的便利化程度。

3.環境保護領域。麥卡倫自貿區、溫尼伯自貿區都十分重視環境可持續發展。環境保護是自貿區工業、企業活動的重要組成部分,批準建設方案首先保證不破壞地區生態平衡,這一點對于工業化進程迅速地中國來說有十分必要的借鑒意義。同時,重視資源的回收利用。如麥卡倫自貿區加大了對回收和再利用資源的教育和宣傳,尋找方法降低能源和產品的消耗。這不僅實現了環境的可持續發展,也為區內企業提高了利潤。

4.津貼鼓勵政策。國外典型的內陸沿邊自貿區除了比較優惠的稅收政策支持之外,還設有各種津貼鼓勵政策。如對區內的研發項目、勞動力培訓和引進的專業人才給予津貼等。目前我國三大沿邊自貿區總體方案仍基本復制了早批自貿區已推行的稅收優惠政策,應結合區內特點設計具有特色的稅收和津貼政策。

四、對我國沿邊自貿區政策切入點的啟示

我國沿邊自貿區的建設剛剛起步,從制度建設到規則制定都需要不斷探索和實踐。受制于區位因素和基礎設施的現實條件,沿邊自貿區需要制定符合本區特色的政策切入點進行招商引資、帶動邊境地區發展。結合我國國情和邊境地區的邊情,合理借鑒國際上沿邊自貿區的發展經驗和思路勢在必行。

(一)因地制宜制定政策切入點

國內外自貿區具有的共同規律之一是因地制宜去制定政策切入點,通過自貿區所在的地理位置,利用區位優勢尋找可持續發展的政策著手點。如麥卡倫自貿區充分發揮其位于美墨邊境的地理優勢,在美國的跨境貿易方面具有重要的戰略意義。因此,我國沿邊自貿區必須要充分利用地理位置優勢,根據產業規劃、人文環境等條件制定政策切入點。

(二)因時制宜制定政策切入點

國內外典型內陸沿邊自貿區具有的共同規律之二是因時制宜制定政策切入點,通過國內外發展狀況和自貿園區自身的發展變化,適時的調整園區的發展規劃和發展方向。如上海自貿區,一直根據不斷變化的經濟發展狀況做出方案調整,2013年出臺改革方案后,2015年4月出臺進一步深化改革方案,面積也從之前的28.78平方公里,擴大到120.72平方公里(1)參見中國(上海)自由貿易試驗區官網。。2019年8月,又設立臨港新片區。因此,我國沿邊自貿區的建設必須因時制宜,根據社會形勢的變化及時有效調整策略,制定出最合時宜的政策切入點。

(三)成立高效的管理機構,制定政策切入點

國外典型自貿區都成立了專業的開發機構對自貿區進行具體建設和規劃,實現了區域市場化管理與開發。比如美國自貿區由董事會監管整個自貿區項目的運作,針對每個自貿區都專設管理人員,以保證每個自貿區獨立運營。由于中國貿易類型和管理體制比較復雜,所以應在自貿區建立初期就規范化各項工作流程,實施分級管理體制,安排獨立機構如設立“國家自貿區管理委員會”,專門管理解決自貿區運營中的問題,以便實施高效精簡的管理。

(四)以發展服務業作為重要政策切入點

我國沿邊自貿區除了推動更高標準的貿易便利化、更深層次的開放程度之外,還必須推進與自貿區相關的服務貿易的發展。因此,應該注重優先擴大生產性服務業、與就業相關的服務業、競爭性服務業的開放。新成立的沿邊自貿區應結合本區優勢產業,放寬專業服務、文化服務、商貿物流等服務業領域的外資準入,并促進區內服務要素流動。□