政府會計改革對政府債務規(guī)模的影響分析

□ 郭 敏 萬熙虹

(對外經濟貿易大學 金融學院, 北京 100029)

一、引 言

2008年金融危機后,我國面臨經濟下行壓力,政府實施“4萬億”刺激計劃推動經濟發(fā)展,此后我國政府債務規(guī)模迅速擴張,尤其是地方政府通過地方融資平臺大量舉借債務,政府債務風險尤其是隱性債務風險凸顯。

2018年我國正式頒布政府會計準則,要求從2019年1月1日起,全國所有政府部門、事業(yè)單位等均統(tǒng)一執(zhí)行新的政府會計制度。這一制度要求政府財務核算由原來的收付實現(xiàn)制,轉為權責發(fā)生制,并計劃從2019年起編制政府綜合財務報告,以綜合反映政府的資產負債等財務狀況。

引入權責發(fā)生制的政府會計改革,有助于我國政府摸清自身的負債總體規(guī)模,以權責發(fā)生制取代收付實現(xiàn)制,可以將原來無法納入負債范圍的應付未付事項,納入負債類科目進行財務核算。尤其是政府隱性債務等因政府承擔擔保、救助等責任而可能引起政府支出的或有債務事項,在新的會計核算制度下將得到一定程度的核算和披露。

從國際上來看,由收付實現(xiàn)制到權責發(fā)生制的政府會計改革也是大勢所趨,因為權責發(fā)生制具有不可替代的優(yōu)勢,能更為科學地核算和披露政府的資產負債規(guī)模。早在20世紀80—90年代,新西蘭等國家就已經邁出了政府會計改革的第一步,隨后英國、美國等發(fā)達國家也陸續(xù)加入,到目前為止,全球范圍內實行權責發(fā)生制的國家已經超過了60%[1]。

政府債務水平的迅速上升,尤其是隱藏在顯性債務下、規(guī)模更為龐大的隱性債務,將給政府帶來不可預計的潛在風險。我國已經開始采用各種措施來防范和化解政府債務風險,而防范債務風險的首要問題,就是應該對整體債務規(guī)模有一個清晰的認識和統(tǒng)計,那么政府會計改革的實施是否有助于摸清政府債務規(guī)模呢?

二、理論綜述

(一)政府債務

Hana Polackova[2]提出了著名的“財政風險矩陣”,以兩個維度劃分了政府債務。從債務發(fā)生的可能性來講,政府債務分為直接債務和或有債務,直接債務是指時間及金額可確定的債務;而或有債務取決于未來某種事件是否發(fā)生。從法律的強制性來講,政府債務可分為顯性債務和隱性債務,顯性債務是以特定的法律或者合同所帶來的負債;隱性債務則是基于市場預期、政治壓力、道德義務的政府責任。財政風險矩陣以兩個維度把政府債務劃分為四類,其中直接顯性的負債是政府最容易量化的債務,一般可以直接統(tǒng)計測算,其他三類則由于發(fā)生與否不確定、未被法律或合同約束等原因而難以量化。

將財政風險矩陣套用到我國的政府債務上來,也可將我國的政府債務分為四類:直接顯性負債包括政府融資活動形成的舉借債務,如政府發(fā)行債券、貸款等;直接隱性債務包括養(yǎng)老金、社保等政府未來可能發(fā)生的支出;或有顯性負債包括政府的各種擔保義務;或有隱性債務包括國企、銀行等倒閉危機可能引發(fā)的政府救助義務。國內研究一般直接分為顯性和隱性債務兩類,本文也采用這一方法,認為顯性債務包括政府債券、貸款等可以直接核算,并反映在政府資產負債表里的債務,而隱性債務包括養(yǎng)老金、社保、擔保義務、救助義務等難以量化的部分,由于其規(guī)模和風險難以衡量,因此給政府帶來的風險比顯性債務大得多,更需要引起關注[3]。

數(shù)據(jù)來源:Wind數(shù)據(jù)庫。圖1 我國一般政府債務情況

從圖1可以看出,我國的一般政府總債務占GDP比重在2008年前較為平穩(wěn),甚至略有下降,而2008年后則開始上升,雖然在2012年稍稍下滑,但隨后就繼續(xù)以更快的速度攀升,截止到2018年,我國政府債務占GDP比重超過50%,迅速擴張的債務規(guī)模給政府帶來巨大的債務風險。

我國政府債務的迅速上升始于2008年,金融危機發(fā)生后我國經濟面臨很大的下行壓力,政府為刺激經濟出臺“4萬億”計劃,鼓勵各地方政府加大基礎設施建設等投入,拉動經濟發(fā)展。在“4萬億”經濟刺激下,我國在金融危機后的短期內經濟確實保持了平穩(wěn)發(fā)展,但政府部門杠桿率(政府債務/GDP)的迅速上升,卻在同時給經濟發(fā)展埋下了隱患。

(二)政府會計改革

根據(jù)我國的政府會計改革方案,全國的政府及事業(yè)單位等公共部門自2019年1月1日起,全面執(zhí)行新政府會計制度,財務會計按權責發(fā)生制核算,預算會計仍舊按原來的收付實現(xiàn)制核算,以此實現(xiàn)雙功能、雙系統(tǒng)、雙報告的管理模式。

根據(jù)《政府會計準則第8號——負債》[4],政府會計主體的負債包括償還時間與金額基本確定的負債(即直接的顯性的負債)和由或有事項形成的預計負債(或有的負債,包括或有顯性和或有隱性,且要滿足預計負債的確認條件)。從預計負債的定義可以看出,實施新準則將在一定程度上核算和披露或有事項形成的負債,由此可見,新的政府會計制度有助于政府準確計量自身的總體債務規(guī)模,尤其是或有事項形成的隱性負債[5]。總體來說,新政府會計制度可以按政府償債壓力和債務風險程度,對政府負債進行劃分,并將風險較高的政府債務納入了負債科目進行核算和披露,雖然隱性債務不能全部得到核算和披露,但是對比收付實現(xiàn)制下的方式已經有了很大的改進。

權責發(fā)生制的政府會計有助于促進政府債務的披露,尤其是政府隱性債務的披露[6]。原來在收付實現(xiàn)制體系下無法納入會計核算的隱性債務,在權責發(fā)生制下將作為負債的一部分納入會計核算,不滿足會計確認條件的或有負債如果重要,也將在財務報表的附注予以披露。從這一點來看,權責發(fā)生制的政府會計改革將有助于政府債務尤其是隱性債務的核算和披露,表現(xiàn)為政府債務規(guī)模增大,由此提出以下假設。

假設:政府會計改革引入的權責發(fā)生制有助于披露政府隱性債務,改革后政府債務規(guī)模將擴大。

三、樣本與模型

為了探究政府會計改革對政府債務規(guī)模的影響,本文選取了在2000—2017年間進行了政府會計改革的8個國家,包括南非、巴西、墨西哥、韓國、泰國、印度、意大利、德國,利用這些國家2000—2017年間的政府債務數(shù)據(jù),考察他們在使用權責發(fā)生制后,政府債務規(guī)模是否有顯著提升。樣本中大多數(shù)國家都是從收付實現(xiàn)制改為權責發(fā)生制,符合政府會計改革的一般規(guī)律,而其中德國則比較特別,它很早就使用了權責發(fā)生制的核算基礎,但是于2010年又改回了收付實現(xiàn)制。根據(jù)前文提出的假設,構造了以下模型:

Debti,t=αi+β1ACC+β2debti,t-1+
β3ln(pgdp)i,t+β4inf lationi,t+εi,t.

模型中的被解釋變量Debti,t代表第i個國家在第t期的債務情況,用一般政府總債務占GDP比重表示;αi為國家不隨時間變化的固定效應;ACC為虛擬變量,代表該國家當前采取的政府會計核算基礎,如果為權責發(fā)生制則賦值為1,否則賦值為0;考慮到政府債務的滯后性,在控制變量中加入了滯后一期的債務debti,t-1;其他控制變量還包括經濟發(fā)展水平ln(pgdp)i,t,用第i個國家在第t期的人均GDP取對數(shù)表示,以及通貨膨脹率inf lationi,t。本文在控制年度效應和國家固定效應的基礎上進行回歸,根據(jù)前文假設,如果采取權責發(fā)生制能提高政府債務水平,則系數(shù)β1應該顯著為正。樣本國家的債務和經濟數(shù)據(jù)來源于WIND萬得數(shù)據(jù)庫,其中一般政府總債務占GDP比重以IMF口徑的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準。

四、實證分析

本文所選取的8個樣本國家在世界幾大洲的分布較為平均,因此樣本具有較好的多樣性和代表性。這些國家都在2000年后進行了政府會計改革,其會計改革變更年度主要集中在2007—2011年間,選取變更年度較近的國家進行研究具有更強的相關性和更好的指導作用。樣本中大部分國家的會計核算基礎是從收付實現(xiàn)制改為權責發(fā)生制,這是世界各國政府會計改革的基本模式,但是也有特例,比如德國就是在2010年從權責發(fā)生制改回收付實現(xiàn)制。本文將德國也納入樣本中,對考察會計核算方式變更對政府債務的影響有更全面的作用。考慮到政府會計改革需要有一個磨合的過程,所以本文將發(fā)生變更當年之后的年度認為是執(zhí)行新制度,變更當年及以前年度視同為執(zhí)行舊制度。下面本文基于之前提出的假設模型,運用8個樣本國家2000—2017年的數(shù)據(jù)進行面板回歸,經過檢驗本文使用的面板數(shù)據(jù)適用固定效應模型,輸出結果如表1。

表1 回歸結果

注:*p<0.05, **p<0.01, ***p<0.001。

表1中第一列為不控制國家和年度效應的回歸結果,第二列為控制國家效應但不控制年度效應的結果,第三列為同時控制國家和年度效應的結果。從上表可以看出,不論是否控制國際和年度效應,虛擬變量ACC的系數(shù)都顯著為正,可見權責發(fā)生制的采用確實會增加政府債務規(guī)模。從第三列的ACC系數(shù)可知,國家采用權責發(fā)生制的會計核算基礎,將使一般政府債務占GDP的比例上升2.23%左右。由此可見,政府會計改革的國際經驗揭示,采用權責發(fā)生制的政府會計會擴大政府債務規(guī)模,這是因為使用權責發(fā)生制后,一部分原來的隱性政府債務顯性化了,得到了核算和披露,從而引起政府總體債務水平的上升。表1中,政府債務滯后項的系數(shù)也顯著為正,這是因為政府債務有一定的持續(xù)性,而其他控制變量的回歸系數(shù)也都較為顯著。

五、結論與建議

本文選取了近年來進行政府會計改革的8個國家在2000—2017年的面板數(shù)據(jù),實證檢驗了引入權責發(fā)生制的政府會計制度顯著增加了政府債務的規(guī)模,有助于促進政府債務的核算和披露。由此可見,推動政府會計改革、完善財務管理體系將有助于摸清政府債務規(guī)模、防范政府債務風險。

政府債務尤其是政府隱性債務的風險防范，是近年來政府重點關注的問題,怎樣有效地統(tǒng)計、管理并控制政府債務是我國面臨的一大難點。從現(xiàn)有的國際經驗可以推測,我國于2019年開始實施的新政府會計制度在一定程度上有助于我國政府摸清負債規(guī)模,但是單純的會計改革并不能解決政府債務面臨的全部問題。從財務核算的角度來看,我國的政府會計改革剛剛開始,面臨的問題還有很多,需要經過一段時間的磨合期才能使政府會計制度全面落地,真正意義上的實現(xiàn)權責發(fā)生制還任重道遠。另一方面,我國的預算會計制度還保持原來的收付實現(xiàn)制,但從國際經驗來看,預算會計改革將是未來的發(fā)展方向[7]。同時,我國即將編制的政府綜合財務報告將在一定程度上完善我國政府債務的信息披露。但是，由于政府債務的多樣性、復雜性,有必要更具針對性地制定并頒布政府性債務的具體準則,包括定義、確認與計量、具體賬戶設置、核算方法和信息披露等,同時在財務報告之外,有必要編制一套專門的政府綜合債務報告,才能更有針對性地反映和披露政府債務的總體情況,尤其是財務報告中沒有反映的政府隱性債務情況。□