基層人民銀行采購預(yù)算管理問題與對策研究

張玲玉

摘 要：采購是銀行單位支出的重要環(huán)節(jié)，實(shí)行采購預(yù)算管理對預(yù)防德道風(fēng)險(xiǎn)、提高采購效率具有重要的作用。然而，基層銀行在實(shí)施采購預(yù)算管理過程中還存在各種問題，影響了采購績效。以基層人民銀行S中支為例，對采購預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)該行存在預(yù)算編制不準(zhǔn)確、審核不嚴(yán)、預(yù)算執(zhí)行約束軟化及未建立科學(xué)的評價(jià)體系等問題，據(jù)此提出基層行要加強(qiáng)預(yù)算意識(shí)、探索“矩陣式”采購預(yù)算管理模式、加強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性、加強(qiáng)審核等建議。

關(guān)鍵詞：基層人民銀行;采購管理;預(yù)算管理

中圖分類號：F23? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.16.040

0 引言

2004年，中國人民銀行總行下發(fā)《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》，其后又陸續(xù)下發(fā)集中采購工作規(guī)程、檔案管理、需求管理、批量集中采購等內(nèi)部采購管理辦法，對人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部采購工作進(jìn)行規(guī)范及指導(dǎo)，減少了各種道德風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)了廉政建設(shè)、保障了人民銀行正常業(yè)務(wù)活動(dòng)，提升了履職效率。當(dāng)前，人民銀行采購程序執(zhí)行已經(jīng)基本規(guī)范，但基層行對采購預(yù)算管理還相對忽視，一定程度上制約了采購工作的高效開展。本文以基層人民銀行S市中心支行為例，探討如何加強(qiáng)基層行采購預(yù)算管理。

1 基層人民銀行采購管理現(xiàn)狀

根據(jù)人民銀行總分行相關(guān)采購管理制度，結(jié)合本單位實(shí)際情況，S中支制定了《中國人民銀行S市中心支行采購管理實(shí)施細(xì)則》。該細(xì)則規(guī)范了S中支采購行為，防范了采購舞弊風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)采購向“物有所值”方向發(fā)展。

基層行采購可以劃分為集中采購、分散采購及零星采購。集中采購是指納入于集中采購目錄的采購行為，屬于集中采購目錄的采購行為一般由總行和分行統(tǒng)一組織實(shí)施，中心支行層面一般不組織實(shí)施集中采購。分散采購是指沒有列入集中采購目錄，但采購金額達(dá)到100萬元以上的服務(wù)類和貨物類項(xiàng)目、120萬元以上的工程類項(xiàng)目的采購行為。零星采購就是指集中采購和分散采購以外的采購行為。根據(jù)2017-2019年采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，S中支90%以上的項(xiàng)目屬于分散采購及零星采購，因此本文以下采購皆所指分散采購及零星采購。

S中支實(shí)行“統(tǒng)一管理、分級授權(quán)”的采購管理體系。中支成立采購管理委員會(huì)（以下簡稱采管委），由分管財(cái)務(wù)工作的行長擔(dān)任采管委主任，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)科、后勤服務(wù)中心、科技科、辦公室等部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，對采購工作的進(jìn)行集體決策、組織管理及監(jiān)督。采管委下設(shè)辦公室（簡稱采管辦）在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)科，對采購工作的進(jìn)行日常管理指導(dǎo)。由采管辦、需求部門和事權(quán)部門（下文中需求部門與事權(quán)部門并稱業(yè)務(wù)部門）協(xié)同完成具體實(shí)施工作。需求部門提出采購需求和預(yù)算至事權(quán)部門，事權(quán)部門初步審核后報(bào)送至采管辦，采管辦匯總上報(bào)至采管委，采管委集中審議通過采購預(yù)算方案后，業(yè)務(wù)部門方可實(shí)施采購。根據(jù)采管委的決策結(jié)果，業(yè)務(wù)部門進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、確定中標(biāo)供應(yīng)商、簽訂合同、驗(yàn)收等活動(dòng)。當(dāng)前，基層行采管未分離、采購程序不合規(guī)等問題基本得到解決，但是采購預(yù)算未得到充分重視，在編制、執(zhí)行、評價(jià)階段存在問題，需在日常工作中加強(qiáng)管理。

2 基層人民銀行采購預(yù)算管理的問題

2.1 采購預(yù)算編制不準(zhǔn)確及審核不嚴(yán)

在采購預(yù)算編制過程中，預(yù)算編制人員沒有做到嚴(yán)謹(jǐn)求是，流于表面，導(dǎo)致預(yù)算編制數(shù)與實(shí)際情況嚴(yán)重偏離。前期，業(yè)務(wù)部門對采購項(xiàng)目的可行性及市場狀況未作充分的了解調(diào)研，不了解采購標(biāo)的需執(zhí)行的國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、安全、技術(shù)規(guī)格等內(nèi)容指標(biāo)，致使無法確定符合需求的標(biāo)的采購預(yù)算。實(shí)際工作中，基層行業(yè)務(wù)部門認(rèn)為采購預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事情，需求書往往就短短幾行字，而財(cái)務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)需求部門的真實(shí)需求，隨意硬搬硬套采購需求，致使采購金額預(yù)算粗放、不準(zhǔn)確。

基層行財(cái)務(wù)部門在審核預(yù)算時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注人員經(jīng)費(fèi)的編制是否合理、三公經(jīng)費(fèi)是否超標(biāo)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否在指標(biāo)內(nèi)核算，對采購預(yù)算的審核不重視，不嚴(yán)格。財(cái)務(wù)部門在審核采購預(yù)算時(shí)，業(yè)務(wù)部門未提供擬采購項(xiàng)目的明細(xì)清單，未提供預(yù)算構(gòu)成情況及其測算依據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算審核人員無法對照采購需求一一審核，無法判斷項(xiàng)目的可行性、真實(shí)性，無法判斷是否存在多報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象，往往直接按照業(yè)務(wù)部門的采購預(yù)算金額匯總。對于大額項(xiàng)目或者技術(shù)專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，預(yù)算審核人員缺少相關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，對報(bào)送的采購預(yù)算睜一只眼閉一只眼，沒有對預(yù)算進(jìn)行必要的核減和審查，導(dǎo)致采購預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行的匹配度不高。

比如2018年S中支某基建維修項(xiàng)目，編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，前期工程調(diào)研較為倉促，可行性論證不充分，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)科根據(jù)后勤服務(wù)中心的測算數(shù)，直接上報(bào)分行，上報(bào)項(xiàng)目預(yù)算數(shù)及批復(fù)預(yù)算均為370萬元。但實(shí)際執(zhí)行時(shí)，由于前期論證不充分，其中的電梯更新項(xiàng)目無法實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行數(shù)只有270萬元。

2.2 采購預(yù)算執(zhí)行控制約束軟化

基層行預(yù)算管理水平不高，多年來采購預(yù)算執(zhí)行匹配度持續(xù)偏低。S中支全轄近三年來執(zhí)行匹配度如表1所示。

如上表所示，2019年S市中心支行預(yù)算總金額1097.12萬元，與年初上報(bào)采管委審核預(yù)算金額及項(xiàng)目匹配度只有45.79%，其中，工程類匹配度為42.98%，貨物類匹配度為34.98%，服務(wù)類匹配度為50.23%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2019年“部門預(yù)算”執(zhí)行度99.92%。這表明基層行在采購預(yù)算執(zhí)行方面存在著比較嚴(yán)重的問題。部分基層行單位認(rèn)為采購預(yù)算的執(zhí)行與采購實(shí)際情況沒有必然聯(lián)系，即使預(yù)算編報(bào)不及時(shí)、少編、漏編，也不會(huì)影響之后的采購活動(dòng)。恰恰相反，另外部分單位雖然重視采購預(yù)算的編制，但對預(yù)算編制的要求掌握有偏差，寧可多報(bào)，最終導(dǎo)致采購預(yù)算嚴(yán)重超過實(shí)際需求，預(yù)算執(zhí)行的剛性被大大削弱。

2.3 尚未建立采購績效評價(jià)考核體系

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展下，社會(huì)對采購要求從程序上的規(guī)范到采購標(biāo)的質(zhì)量上的轉(zhuǎn)變，單位采購預(yù)算管理從“粗放型”向“物有所值”“精細(xì)化”的方向發(fā)展，如何科學(xué)的衡量采購質(zhì)量和效率是當(dāng)前亟待解決的問題。

目前，基層行尚未建立系統(tǒng)科學(xué)的采購管理績效評價(jià)體系，財(cái)務(wù)部門難以對采購的質(zhì)量效果進(jìn)行評價(jià)、考核及監(jiān)督。即便有的基層行對采購項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)工作，也沒有明確完整的指標(biāo)評價(jià)體系，只是很寬泛、簡單籠統(tǒng)的敘述性評價(jià)，未對采購預(yù)算進(jìn)行深入的評價(jià)和剖析，對采購預(yù)算的編制未起到正向的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

3 基層人民銀行采購預(yù)算管理問題的原因

導(dǎo)致基層行采購預(yù)算管理問題的原因可以概括成三個(gè)方面：觀念原因、勝任力原因及體制原因。

觀念原因是指基層行思想上不重視采購預(yù)算管理。基層行缺乏對采購預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，對“先預(yù)算再計(jì)劃再執(zhí)行”的原則理解不到位，沒有把預(yù)算管理當(dāng)作單位戰(zhàn)略管理的工具，認(rèn)為預(yù)算管理沒有作用，因此對采購預(yù)算的管理缺乏足夠的重視。具體表現(xiàn)為業(yè)務(wù)部門認(rèn)為采購預(yù)算編制與其無關(guān)，是財(cái)務(wù)部門的工作?；鶎有兄灰蟛少忣A(yù)算的編制形式;認(rèn)為上級行不會(huì)按照預(yù)算上報(bào)數(shù)進(jìn)行批復(fù)。

勝任力原因是指采購預(yù)算編制人員的能力達(dá)不到采購預(yù)算管理的要求。預(yù)算編制不僅涉及會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，還涉及計(jì)算機(jī)、工程技術(shù)等方面的知識(shí)，開展難度較大，要求參與預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)素質(zhì)高、統(tǒng)籌能力強(qiáng)。而基層行員工未接受系統(tǒng)采購預(yù)算管理培訓(xùn)，造成采購預(yù)算的管理完全憑借經(jīng)驗(yàn)，缺乏科學(xué)性及專業(yè)性。財(cái)務(wù)部門人員采購預(yù)算管理知識(shí)不足，不重視與業(yè)務(wù)部門溝通;業(yè)務(wù)部門自身專業(yè)素養(yǎng)有所欠缺，對采購預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不深刻。

體制原因即指人民銀行實(shí)行“指標(biāo)管理”和“部門預(yù)算”管理，年底剩余指標(biāo)無法跨年使用，基層行沒有精打細(xì)算、推動(dòng)采購“物有所值”的動(dòng)力。單位不重視預(yù)算管理，上級行批復(fù)預(yù)算不及時(shí)，年底突擊花錢的現(xiàn)象普遍?；鶎有袃?nèi)部采購預(yù)算編制流程機(jī)制運(yùn)行不暢，各部門之間缺乏溝通協(xié)作，相互推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。

4 改進(jìn)人民銀行采購預(yù)算管理的對策

4.1 加強(qiáng)培訓(xùn)，提升對采購預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)

基層行想要提升采購預(yù)算管理的水平，必須要提高對采購預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)。預(yù)算管理對基層行年度采購任務(wù)規(guī)劃及執(zhí)行有引領(lǐng)作用，有利于加強(qiáng)基層行對資金的合理配置，提升資金使用效率。

由于基層行人員斷層嚴(yán)重，對最新的采購及預(yù)算的管理制度的學(xué)習(xí)相對滯后，思想上存在“重操作，輕管理”的現(xiàn)象，上級部門可以開展培訓(xùn)班、線上云講堂等活動(dòng)，向基層業(yè)務(wù)人員傳授最新的文件精神。通過集體學(xué)習(xí)與個(gè)人學(xué)習(xí)，階段性驗(yàn)收學(xué)習(xí)成果，對基層行的采購預(yù)算的編制、執(zhí)行和評價(jià)情況進(jìn)行檢查評價(jià)。對于發(fā)現(xiàn)的問題，要求力行立改，減少錯(cuò)誤的發(fā)生，提升對采購預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)。財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間相互交流學(xué)習(xí)，財(cái)務(wù)部門員工要了解業(yè)務(wù)部門的專業(yè)知識(shí)，業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)對采購預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)督促業(yè)務(wù)人員進(jìn)行充分的前期市場調(diào)研，提供充分詳細(xì)的項(xiàng)目清單，共同提升預(yù)算編制的質(zhì)量。

4.2 積極探索，建立“矩陣式”采購預(yù)算管理模式

矩陣式管理模式是指在同一組織中將橫向和縱向的部門有機(jī)結(jié)合起來，在原來的縱向科層式組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上再增加一套或一套以上的橫向的組織結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)多維的矩陣組織。近幾年，基層行不斷探索“矩陣式”組織結(jié)構(gòu)在采購預(yù)算管理中的應(yīng)用。目前，S中支建立了三級“矩陣式”組織管理結(jié)構(gòu)，采購預(yù)算決策層——采購管理委員會(huì);預(yù)算管理歸口層——財(cái)務(wù)部門;預(yù)算執(zhí)行層——業(yè)務(wù)部門（如圖1所示）。

業(yè)務(wù)部門需要根據(jù)自身業(yè)務(wù)規(guī)劃編制年度采購預(yù)算，執(zhí)行經(jīng)批復(fù)的采購預(yù)算等工作，財(cái)務(wù)部門是采購預(yù)算的歸口部門，負(fù)責(zé)對本級業(yè)務(wù)部門及下級行財(cái)務(wù)部門報(bào)送的采購預(yù)算進(jìn)行匯總、審核、調(diào)整、上報(bào)、下達(dá)以及評價(jià)工作，各級采管委會(huì)負(fù)責(zé)對各級采購預(yù)算的決策工作，并協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的工作?！熬仃囀健惫芾斫Y(jié)構(gòu)突破了“科層級”直線型管理結(jié)構(gòu)，將業(yè)務(wù)部門納入采購預(yù)算編制的環(huán)節(jié)中，有利于發(fā)揮預(yù)算的引領(lǐng)作用。在縱向上，上級采管委、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門對下級對應(yīng)條線部門實(shí)施管理、指導(dǎo)、監(jiān)督工作。在橫向上，本級采管委、財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門協(xié)同合作，加強(qiáng)溝通交流，將業(yè)務(wù)部門納入采購預(yù)算編制、管理的環(huán)節(jié)，提升業(yè)務(wù)部門的預(yù)算意識(shí)。

4.3 嚴(yán)格審核，提升采購預(yù)算編制的科學(xué)性

采購預(yù)算編制是預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一，科學(xué)采購預(yù)算有利于資金的合理配置。財(cái)務(wù)人員編制采購預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)以基層行每年實(shí)際工作需求和計(jì)劃為基礎(chǔ)，突出全年采購計(jì)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，對日常性的采購項(xiàng)目要統(tǒng)籌兼顧，確保采購預(yù)算編制的科學(xué)性。財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門的交流，對于提出的需求需要具有一定的“前瞻”意識(shí)，降低由于“務(wù)實(shí)”而造成的資金浪費(fèi)。比如，采購的貨物剛投入使用，就不能與實(shí)際工作需求相適應(yīng)，這與預(yù)算編時(shí)，沒有適度的前瞻性，沒有用發(fā)展的眼光去思考需求有關(guān)。業(yè)務(wù)部門需要對擬采購項(xiàng)目形成完整的清單，清單內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)算、預(yù)算構(gòu)成、市場調(diào)研及資金來源等內(nèi)容。預(yù)算編制人員要細(xì)化預(yù)算，按照相關(guān)文件制度要求，科學(xué)編制采購預(yù)算，根據(jù)實(shí)際需求，形成真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的采購預(yù)算，杜絕無預(yù)算或超預(yù)算現(xiàn)象。

財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算編制的扎口管理部門，必須嚴(yán)格審核采購預(yù)算。目前，預(yù)算審核人員對項(xiàng)目背景和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不了解，可利用“矩陣式”管理模式，建立財(cái)務(wù)部門與事權(quán)部門聯(lián)合會(huì)審采制度，從采購的必要性、標(biāo)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、金額等多個(gè)維度進(jìn)行審核。在資金方面，預(yù)算審核人員需要考慮項(xiàng)目的資金來源是否充足，是否有合適的費(fèi)用科目與之對應(yīng)，確保采購項(xiàng)目在預(yù)算內(nèi)執(zhí)行。

4.4 科學(xué)創(chuàng)新，構(gòu)建采購績效評價(jià)體系

建立科學(xué)的績效評價(jià)體系是發(fā)揮預(yù)算約束和激勵(lì)作用的基礎(chǔ)，根據(jù)人民銀行的預(yù)算管理要求，基層行應(yīng)當(dāng)進(jìn)行采購績效評價(jià)。首先，要制定采購績效評價(jià)的規(guī)章制度。從制度層面上強(qiáng)調(diào)了采購績效評價(jià)的必要性和強(qiáng)制性，確保采購評價(jià)工作可以順利實(shí)施。其次，基層行要建立科學(xué)的采購績效評價(jià)體系?；鶎有谐诵枰紤]采購節(jié)約率、中小企業(yè)采購份額等政府采購所規(guī)定的指標(biāo)，還需要綜合考慮采購預(yù)算編制的完整性;采購預(yù)算是否與實(shí)際需求相吻合;采購程序是否符合國家相關(guān)法律的規(guī)定;采購的標(biāo)的是否與合同規(guī)定的要求一致，供應(yīng)商履約過程中有無舞弊、違法的行為等?？冃гu價(jià)工作完成后，財(cái)務(wù)部門要形成完整詳細(xì)績效評價(jià)報(bào)告，并盡快將評價(jià)結(jié)果反饋給業(yè)務(wù)部門，評價(jià)結(jié)果將會(huì)直接影響明年的采購預(yù)算編制?；鶎有行枰ⅹ?jiǎng)懲機(jī)制，將績效評價(jià)的思維融入采購預(yù)算管理的全過程中，將采購的事前預(yù)算編制、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督相融合，構(gòu)建起“預(yù)算編制有依據(jù)、事中執(zhí)行有監(jiān)督、執(zhí)行完畢有評價(jià)、績效評價(jià)有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的采購預(yù)算績效評價(jià)體系。

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