新基建機遇下陜西城際鐵路發(fā)展研究

劉濤

摘 ? 要： 搶抓新基建機遇，把握國家支持政策，充分認識城際高速鐵路對都市圈、城市群發(fā)展的重要推動作用，正視陜西目前城際高速鐵路發(fā)展的短板和問題，加強項目規(guī)劃引領，加大政策支撐力度，強化建設資金保障，完善循環(huán)發(fā)展機制，做強做大做優(yōu)產業(yè)平臺，構建上下游產業(yè)體系，為區(qū)域經濟社會發(fā)展蓄勢聚能。

關鍵詞： 新基建; 城際鐵路; 城市群

中圖分類號： F532 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.006

Development Research on Shaanxi Intercity Railway Under

the Opportunity of New Infrastructure Construction

LIU Tao

（Shaanxi Province Railway Group Co.， Ltd.， Xian 710199， China）

Abstract： It is crucial to seize the opportunity of new infrastructure construction and grasp the national support policy， which promotes the development of metropolitan areas and urban agglomerations， and we should fully understand the important role of intercity high-speed railway. This paper shows some useful measures; faced with the shortcomings and problems of the current intercity high-speed railway development in our province， it is necessary to strengthen the project planning guidance， increase the policy support， strengthen the construction of fund guarantee， improve the cycle development mechanism， strengthen and optimize the industrial platform， set up industrial system of the upstream and downstream to accumulate energy for regional economic and social development.

Key words： new infrastructure; intercity railway; urban agglomeration

2018年中央經濟工作會議首次提出“新基建”的概念。3月4日的中共政治局常委會明確提出了“加快5G網絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度”的指示。[1]3月27日的中央政治局會議又明確做出了“加快地方政府專項債發(fā)行和使用，加緊做好重點項目前期準備和建設工作”的指示。[2]央視等權威媒體將“新基建”概括為城際高速鐵路和城市軌道交通、5G基站建設、特高壓、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網等七大領域。

習近平總書記在2月23日的統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署會議上明確指出：“在加大宏觀政策調節(jié)力度方面，要擴大地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模。在推動企業(yè)復工復產方面，要積極擴大國內有效需求，加快在建和新開工項目建設進度，加強用工、用地、資金等要素保障，用好中央預算內投資、專項債券資金和政策性金融。”[3]

3月26日召開的推進重大項目建設、積極做好穩(wěn)投資工作電視電話會議明確提出：“發(fā)揮好有效投資在穩(wěn)增長中的關鍵作用。要堅持‘資金跟著項目走的原則，安排好地方政府專項債券項目，優(yōu)先配套和支持重點領域和重大項目。各地要高度重視項目前期工作，提早謀劃，不斷充實項目儲備庫。要以需求為導向，大力推進5G等新型基礎設施建設。”[4]

我省應當立足當前、統(tǒng)籌謀劃，充分認識加快實施包括城際高速鐵路在內的新基建項目是穩(wěn)增長的有力抓手，是產業(yè)轉型升級和實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展的迫切需要，搶抓當前機遇、把握支持政策，為我省經濟社會發(fā)展蓄勢聚能。

一、城際高速鐵路的重要推動作用

城際高速鐵路作為全球公認的環(huán)保、高效的交通運輸方式，其發(fā)展大致可以劃分為三個階段：

第一階段是20 世紀 60 年代至 80 年代，以日本新干線、法國TVG、德國ICE為代表的高速鐵路建成投入運營。

第二階段是以“歐洲之星”高速列車投入運營為代表，英國、西班牙、比利時、荷蘭、瑞典等歐洲國家在20 世紀 80 年代末至 90 年代中期掀起了一輪修建城際高速鐵路的熱潮。

第三階段自20 世紀 90 年代后期至今，隨著全球經濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的逐漸提高以及全球經濟體之間互聯(lián)互通程度的加深，在亞洲、美洲、澳洲等地掀起了世界范圍內建設高速鐵路的熱潮，多國政府制定了全國性的整體修建規(guī)劃。根據(jù)世界鐵路聯(lián)盟（UIC）2019 年 3 月發(fā)布的《High Speed Lines In the World》 報告，世界各國高速鐵路運營里程達到 4.64 萬公里，在建里程達到 1.20 萬公里，高速鐵路作為經濟、環(huán)保、便捷的交通模式得到持續(xù)發(fā)展，亞洲和歐洲將是未來高速鐵路的主要增量市場。

都市圈、城市群化是未來人口流動的大方向。2019年我國城鎮(zhèn)化率為60.6%，關中平原城市群為49.8%，而發(fā)達國家平均約80%。[5]據(jù)預測，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達到71%，新增2億城鎮(zhèn)人口的80%將集中在城市群，未來城市群的軌道交通、城際鐵路等基礎設施將面臨嚴重的供給不足。隨著高鐵、城際軌道對區(qū)域經濟發(fā)展和城市群、都市圈發(fā)展的作用日益凸顯，特別是在城市群加快建設的過程中，軌道交通具有的運量大、準點和安全性高等特征，在人口加快向城市群和都市圈集聚的過程中優(yōu)勢得到明顯放大。

通過從客貨運支撐能力、投資規(guī)模、經濟社會效益、產業(yè)發(fā)展、輻射帶動作用等多個維度綜合分析，加快陜西特別是關中平原城市群核心區(qū)城際鐵路的發(fā)展，將有效促進生產要素、基礎設施資源的均衡配置，引導城鎮(zhèn)體系合理布局，帶動產業(yè)結構優(yōu)化升級，有力提升區(qū)域核心競爭力。

二、加快陜西城際鐵路發(fā)展的意義

“十四五”期間，是陜西緊扣追趕超越定位和“五個扎實”要求，落實“五新”戰(zhàn)略任務、奮力建設“三個交通”，推動“三個經濟”發(fā)展的關鍵時期。鐵路作為關鍵基礎設施、國民經濟大動脈和大眾化交通工具，在經濟社會發(fā)展中扮演著重要角色。進一步加快陜西鐵路發(fā)展步伐，強化基礎設施支撐，是落實國家“一帶一路”倡議、西部大開發(fā)戰(zhàn)略的具體行動;是落實《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》、建設大西安國家中心城市、建設陜西國家自貿區(qū)的必然要求;是踐行“五大發(fā)展理念”、實現(xiàn)陜西“追趕超越”目標的根本舉措;鐵路項目的加快實施將為陜西的精準扶貧戰(zhàn)略實施提供有力的支撐;鐵路運輸綠色、低碳的特點，將為陜西生態(tài)文明建設提供堅實保障;鐵路項目的逐步建成運營，不斷滿足三秦百姓高效、便捷的出行需求，將帶來良好的社會效應。

隨著“十二五”、“十三五”的持續(xù)努力，陜西“米”字形高鐵網剩余的三個方向將在“十四五”期間陸續(xù)建成運營，陜西將全面融入國家高速鐵路網;北客站至機場城際鐵路建成運營，陜西城際鐵路運營里程實現(xiàn)“零”突破;陽安二線等貨運鐵路完成擴能改造，使陜西的鐵路運營總里程即將突破6000公里，客貨運輸能力得到了有效的提升。但與陜西發(fā)展的新形勢、新要求相比，陜西鐵路仍然存在路網布局尚需完善、運行效率有待提高、樞紐作用還需提升等不足。

（一）加快城際鐵路發(fā)展是落實國家發(fā)展戰(zhàn)略和相關政策的具體實踐

落實“一帶一路”倡議，需要加快建設城際鐵路實現(xiàn)設施聯(lián)通，需要強化基礎設施支撐貿易暢通和民心相通。2017年1月發(fā)布的《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》明確提出“將西部地區(qū)鐵路建設作為全國鐵路建設的重點，加快推進城際鐵路建設”[6]。2018年2月發(fā)布的《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確提出“暢通城市群內快速交通網絡。加快城際鐵路建設，重點推進西安北—咸陽機場、西安—韓城等城際鐵路建設”[7]。2015年12月發(fā)布的《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網規(guī)劃》提出要優(yōu)先發(fā)展城際鐵路和市域（郊）鐵路，強化軌道交通的骨干作用。2019年2月發(fā)布的《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》明確提出打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”[8]。

（二）加快城際鐵路發(fā)展是對“以人民為中心”發(fā)展思想的具體實踐

城際鐵路網的完善有助于促進區(qū)域交通體系升級、交通出行結構創(chuàng)新;有助于促進地區(qū)發(fā)展方式轉變、提高連通強度、加強不同城市間的經濟交流、帶動大中小城市協(xié)調發(fā)展;城際鐵路資源占用少、環(huán)境污染小的比較優(yōu)勢有助于加快綠色交通發(fā)展、促進社會經濟與資源環(huán)境協(xié)同發(fā)展;有助于促進全面開放新格局形成，構建布局合理、高效便捷、無縫銜接的城市群城際鐵路網絡，促進交通共享發(fā)展。構建覆蓋范圍廣、連通性能好的城際鐵路網有助于擴大交通有效供給，滿足城際旅客的多樣化出行需求，加快構建城市群現(xiàn)代綜合交通運輸體系，支撐人民對美好生活的向往，提升人民群眾的獲得感與滿足感。

（三）加快城際鐵路發(fā)展是推動陜西經濟社會高質量發(fā)展的具體實踐

關中城市群地處“一帶一路”核心區(qū)，具有區(qū)位優(yōu)勢明顯、產業(yè)體系健全、科教實力雄厚、創(chuàng)新能力突出、旅游資源豐富、文化積淀深厚等特征。目前，關中地區(qū)常住人口規(guī)模、經濟總量均達到全省的60%以上，支柱產業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設快速推進，成為陜西省經濟發(fā)展的重要支撐;綜合運輸體系逐步完善，正在加快形成由鐵路、公路、航空多方式構成的立體交通網絡，運輸能力與服務質量日益提高[9]。伴隨著城市群經濟建設的加快以及城鎮(zhèn)空間的拓展，城市之間的經濟互動、人員交流增強，對交通有效供給的需求增加，建設以城際鐵路為主的城際客運系統(tǒng)將進一步支撐陜西特別是關中地區(qū)的高質量發(fā)展。

三、國內外及陜西城際鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國外城際軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

1. 日本及東京地區(qū)。日本是世界上軌道交通最發(fā)達的國家之一，由城市鐵路、地鐵、線性電機地鐵、單軌交通系統(tǒng)、自動導向交通系統(tǒng)（AGT）、輕軌交通系統(tǒng)（LRT）、磁浮系統(tǒng)（HSST）組成的軌道交通系統(tǒng)是日本最為便捷、迅速、準時的主要交通工具[10]。東京圈范圍內有包括國鐵、城鐵、地鐵、輕軌、電車等在內的42條軌道交通，公共交通日客流量2800萬人次，其中高鐵及軌道交通占比接近90%。有30余條線路可以在高峰時段以2-3分鐘的間隔發(fā)出一班列車，一條路線的單向客運能力可達到5-10萬人/小時[11]。

2. 法國及巴黎地區(qū)。法國有著完善高效的城市軌道交通系統(tǒng)，以巴黎為代表的特大城市群地區(qū)，采用各類城市軌道交通多層次發(fā)展模式。巴黎的城市軌道交通承擔著近70%的客運量，市域鐵路、市郊鐵路、地鐵、有軌電車是巴黎的主要交通工具[12]。經歷了160多年的發(fā)展歷程，伴隨著技術的不斷更新，區(qū)域軌道交通線已經將巴黎市中心與其近郊連接起來，成為巴黎城市和城際之間的交通大動脈。

（二）國內城際軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

1. 京津冀地區(qū)。京津冀交通一體化的核心就是通過國家干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市地鐵的四層軌道交通網絡打造“軌道上的京津冀”[13]。基本實現(xiàn)京津石中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)0.5～1小時通勤圈，京津保0.5～1小時交通圈。同時打造鐵路、公路、航空、城市交通于一體的綜合交通樞紐，不同交通方式之間的換乘時間原則上不超過10分鐘[14]。

2. 珠三角地區(qū)。加快珠三角城際軌道交通建設，形成以廣州為核心，覆蓋區(qū)內主要城鎮(zhèn)的城際軌道交通網，實現(xiàn)以廣州為中心，主要城市間1小時互通以及珠三角中部、東部和西部三大都市區(qū)內部1小時互通。加快粵東地區(qū)汕潮揭交通同城化，積極推進粵東城際軌道交通網建設，形成連接汕潮揭中心城區(qū)，銜接揭陽潮汕機場、潮汕站、汕頭站等交通樞紐，輻射主要城鎮(zhèn)的330公里城際軌道交通網絡，實現(xiàn)汕潮揭中心城區(qū)之間以及中心城區(qū)與本市主要城鎮(zhèn)30分鐘通達。大力發(fā)展空鐵聯(lián)運，積極推進將城際（市）軌道交通、高速鐵路、高速公路等引入機場。打造集城際鐵路、國鐵干線、城市軌道等多種交通方式于一體的世界級鐵路樞紐[15]。

3. 長江經濟帶。（1）長三角地區(qū)。加強快速鐵路建設，形成覆蓋50萬人口以上城市的快速鐵路網。完善長江三角洲城市群城際交通網絡。打造以上海為中心，南京、杭州、合肥為副中心，城際鐵路為主通道的“多三角、放射狀”城際交通網絡，實現(xiàn)城市群內中心城市之間以及中心城市與周邊城市之間1-2小時通達。（2）長江中游城市群。打造長江中游城市群“三角形、放射狀”城際交通網絡。建設以武漢、長沙、南昌為中心，快速鐵路為主通道的“三角形”城際交通網，實現(xiàn)武漢、長沙、南昌之間2小時通達，武漢、長沙、南昌與周邊城市之間1-2小時通達。（3）成渝城市群。打造以重慶、成都為中心的“一主軸、放射狀”城際交通網絡。建設以重慶至成都鐵路客運專線為主通道的運輸主軸，實現(xiàn)重慶、成都之間以及與周邊城市之間1-2小時通達。（4）黔中、滇中城市群。建設城市群城際交通網絡，實現(xiàn)以貴陽、昆明為中心與周邊城市之間1小時通達。[16]

4. 中原城市群。在全面建成“米”字形高速鐵路網的基礎上，完善城市群城際交通網絡。以核心區(qū)和省際相鄰城市互聯(lián)互通為重點，加快發(fā)展城際鐵路，有序推進支線和地方鐵路建設，打造中心城市間、中心城市與周邊中小城市、小城鎮(zhèn)間的復合型快速通道，推動城市群交通網絡化、一體化發(fā)展。[17]

（三）陜西城際鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

陜西是國內較早提出發(fā)展城際鐵路的省份之一，2007年底，陜西提出了“新十大鐵路建設項目”，關中城市群城際鐵路網即是其中之一[18]。

2014年6月國家發(fā)改委正式印發(fā)了《關于關中城市群城際鐵路規(guī)劃（2014-2020年）的批復》（發(fā)改基礎〔2014〕1449號）。明確建設以西安為中心，覆蓋寶雞、咸陽、渭南、銅川和楊凌等主要城市的城際鐵路網絡，形成1-2小時交通圈。近期2020年前實施5個項目、總里程436公里。

2019年9月，連接咸陽國際機場和西安北客站兩大交通樞紐的陜西第一條城際鐵路建成開通運營[19];西安北至銅川城際鐵路項目已納入2019年底開工的西延高鐵建設;咸陽機場至法門寺、西安至法門寺、閻良至咸陽機場以及西安至韓城（2017年8月國家發(fā)改委批復由遠期調整至近期實施）4個城際項目控制性工程已于2017年12月開工建設。

三、陜西城際鐵路發(fā)展存在的問題

（一）關中城市群城際鐵路網規(guī)劃急需修編和完善

隨著新一版《國家中長期鐵路網規(guī)劃》、《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)布，大西安國家中心城市建設的推進以及西延、西十、西康高鐵項目的陸續(xù)獲批實施，2014年7月國家發(fā)改委批復的《關中城市群城際鐵路網規(guī)劃（2014-2020）》已無法滿足關中平原地區(qū)發(fā)展的需要[20]。

根據(jù)國家及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要，以構建高效便捷的城際鐵路網支撐區(qū)域經濟發(fā)展、引導產業(yè)布局、加快城鎮(zhèn)化建設為核心目標，結合城際客流分布及綜合交通建設需要，急需對關中城市群城際鐵路網規(guī)劃進行修編。加快構建以“米”字型高鐵網為基礎、以大西安國際性綜合交通樞紐為核心，覆蓋城市群內全部地級市及國家級開發(fā)區(qū)、所有5A級景區(qū)和大部分4A級景區(qū)的城際鐵路網。打造西安與周邊重要節(jié)點0.5-1小時通勤圈和關中城市群節(jié)點城市間0.5-1.5小時交通圈，實現(xiàn)關中城市群多層次、多制式軌道交通無縫化銜接，構建現(xiàn)代綜合軌道交通客運服務網絡，提高城市群整體承載力和保障力。

（二）省委省政府對城際鐵路的重視程度和支持力度應該加強

“十三五”時期特別是黨的十九大提出建設“交通強國”戰(zhàn)略以來，各省均將鐵路項目作為“一把手工程”，注重發(fā)揮鐵路項目投資對經濟的拉動作用、注重發(fā)揮鐵路項目建設對地方經濟的帶動作用、注重發(fā)揮鐵路對于區(qū)域發(fā)展的推動作用。省委省政府主要領導均將鐵路建設列為重點工作，親歷親為、整體謀劃、協(xié)調指揮，為鐵路發(fā)展提供強有力的政策支持、充足的資源保障和良好的發(fā)展環(huán)境。據(jù)不完全統(tǒng)計，國內已經有16個省份出臺了加快鐵路發(fā)展的指導意見，部分省份（如湖北省、廣東省）根據(jù)內外部環(huán)境變化，已再次出臺了指導意見。各省均已成立了由省長或常務副省長任組長的省級層面推進鐵路發(fā)展日常協(xié)調機構;建立了由常務副省長、省發(fā)改委主任負責的與鐵總常態(tài)化溝通機制。

根據(jù)陜西省政府網站信息，在2005年10月由省政府正式發(fā)文成立了省鐵路建設工作領導小組，2011年8月省政府再次發(fā)文對省鐵路建設工作領導小組進行了調整。但是隨著2013年以來國家鐵路管理體制改革的不斷深入，特別是陜西2016年重新組建成立省級鐵路產業(yè)平臺后，鐵路發(fā)展的模式有了重大變化，需要對陜西的鐵路建設發(fā)展領導體制進行相應的調整。同時，應借鑒國內其他省份成功經驗，結合陜西實際，盡快出臺陜西鐵路發(fā)展指導意見，為鐵路發(fā)展提供政策支持。

（五）強大的產業(yè)體系是城際鐵路高質量發(fā)展的保障

陜西應抓住國資國企改革的契機，轉變思想觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式，做大做強做優(yōu)省級產業(yè)平臺、保障陜西鐵路事業(yè)高質量發(fā)展。一是形成良性循環(huán)發(fā)展格局。應借鑒發(fā)達省份成功實踐（如浙江、山東、四川），將現(xiàn)金流好、盈利能力強的省級優(yōu)質國有資產、上市國有公司股權劃入省級鐵路產業(yè)平臺，做強資產規(guī)模、增加資本收益、提升資本運作能力和綜合融資能力，破解平臺由于現(xiàn)金流匱乏造成的融資難、項目循環(huán)實施難問題。通過平臺資本化運作放大資金規(guī)模效應、實現(xiàn)資產流動效應，增強平臺融資能力，逐步建立起自我造血功能。二是深化平臺資本運作。落實中央和陜西國資國企改革精神，逐步將省級產業(yè)平臺轉變成為國有資本運營公司，結合陜西已出臺的相關產業(yè)金融政策，充分利用國內國外資本市場，在省級相關部門的指導下投資回收期短、收益較好的項目（如直接參與陜西企業(yè)的上市融資），實現(xiàn)資本運作多元化。三是延伸產業(yè)鏈條。城際高速列車及周邊設備零部件數(shù)量達到數(shù)十萬個，城際鐵路和高速鐵路建成運營后，將形成涉及冶金、機械、材料、電子、電氣、化工等領域的車輛制造、維修、保養(yǎng)產業(yè)鏈，建議陜西應充分發(fā)揮裝備制造、軍民融合等方面的優(yōu)勢，提前謀劃布局，圍繞鐵路產業(yè)鏈大力發(fā)展實體經濟，培育新的經濟增長點。

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[責任編輯、校對：楊栓保]