論行政協議中行政機關救濟途徑行使程序之完善

李建飛　李月胤

摘 ? 要： 2015年我國《行政訴訟法》將行政協議的概念進行了明確并規定就行政協議有關問題可以提起行政訴訟，此舉表明行政協議已經在實踐中得到普遍運用，需要法律加以規定。我國的行政訴訟法律體系也因此得到進一步完善，但由于我國強行政權的歷史傳統，立法上的重點過于偏向對協議相對人的保護，而對于行政機關的救濟途徑規定甚少。2019年出臺的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》就這一問題進行了解決，其通過賦予行政機關申請法院強制執行的權利作為滿足行政協議履行過程中的必要條件下的救濟途徑，這一救濟途徑與行政協議中相對人享有的救濟途徑具有某種程度上的一致性，有效保證了協議雙方當事人的相對平等，但仍有必要完善行政機關主體司法救濟權利的程序規定。

關鍵詞： 行政協議; 行政機關; 司法救濟; 程序規定

中圖分類號： D922.1 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.008

On the Perfection of the Procedure of Administrative Organs Relief

Path in Administrative Agreement

LI Jian-fei 1 ， LI Yue-yin 2

（1. Shaanxi College of ELectronic Information Technology， Xian 710049， China; 2. Northwest University of Political Science & Law， Xian 710063， China）

Abstract： The 2015 Administrative Procedural Law included administrative agreement as the exclusive concept of administrative law into the scope of administrative litigation， which shows that administrative agreement has been widely used in practice and needs to be regulated by law. As a result， Chinas administrative litigation legal system has been further improved. However， due to the historical tradition of strong administrative power in our country， the emphasis in legislation is too much on the protection of counterparties to agreements， and there are very few provisions for administrative agenciesrelief channels. The provisions of the Supreme Peoples Court on Several Issues concerning the trial of administrative agreement cases issued in 2019 solved this problem by giving administrative organs the right to apply for court enforcement as a relief path under the necessary conditions to meet the performance process of administrative agreements. This relief path is to some extent consistent with the relief path enjoyed by the counterpart in administrative agreements Consistency effectively guarantees the relative equality of the parties to the agreement. However， it is still necessary to improve the procedural provisions of the judicial relief rights of the administrative bodies.

Key words： administrative agreement; administrative organs; judicial remedies; procedural regulations

一、行政協議中行政機關救濟途徑的立法現狀

2015年《行政訴訟法》關于行政協議的有關規定被視為行政協議制度在我國高速發展的開端。其對于行政協議概念的統一，及對行政相對人在行政協議中合法利益遭受侵害的救濟途徑之規定具有重大意義。但就行政機關遭遇同樣情況時應采取何種救濟方式則未予以規定。故而學界關于這一問題的觀點眾多，有學者認為，由于行政機關在行政協議中本身處于強勢地位，且具有較為廣泛的行政優先權，在協議的訂立、履行過程中可能遇到的問題都能通過自身解決，無需司法救濟途徑;有學者認為由于行政協議固有的協議性，行政機關單方并不能解決所有行政協議糾紛，因而主張以“民事訴訟方式、申請法院強制執行等方式作為行政機關尋求救濟的主要途徑”[1]98。

2019年《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）首次規定行政機關在行政相對人經催告后仍不履行其承擔的協議義務時，可以做出要求協議相對人履行協議的書面決定，行政相對人在接到決定后的法定期限內不履行義務，亦不提起行政復議或行政訴訟的，行政機關則可依據其做出的書面決定向人民法院申請強制執行，而在行政機關行使監督、檢查權等行政優先權的情況下的同種情況，行政機關則可以做出對行政協議相對人的處理決定并在符合法定條件后，以其做出的處理決定向人民法院申請強制執行。對上述內容進行分析后可以發現我國已經從立法層面確定了行政協議中行政機關先行處理糾紛的合法性，通過行政機關先行做出履行決定或書面決定后經過法定期限申請法院強制執行的方式構建出行政協議中行政機關的救濟途徑。但值得注意的是，該條規定未系統規定行政機關行使這一前置程序時應當遵守的程序性規定。程序性規定的缺乏可能導致《規定》24條為行政機關在行政協議中享有的救濟途徑被濫用，因此，筆者將就行政協議中行政機關救濟途徑行使之前置程序的完善提出自己的見解。

二、對行政協議中行政機關救濟途徑行使程序進行完善的必要性

如上文提及，前置程序性規定的缺乏或將導致《規定》24條為行政機關在行政協議中享有的救濟途徑被濫用，這是對其進行完善最迫切的原因，筆者認為，對行政協議中行政機關救濟途徑的行使程序進行完善還具有更深層次的必要性，主要包括以下幾方面：

（一）確保行政機關行使司法救濟途徑行為的合理性

前文提及我國行政法律關于行政協議以往的立法宗旨偏向于對行政協議相對人的保護，這也是諸多學者主張應當通過申請法院強制執行等多種途徑使行政機關享有同等尋求救濟權利的原因，亦是此次《規定》第24條的制定目的。但值得注意的是，行政協議中的行政機關擁有諸多行政優先權如強制執行權等，在這一前提下，規定行政機關享有司法救濟途徑而不對其行使進行前置程序規定，則會出現類似行政機關濫用行政優先權的情況，這與賦予行政機關司法救濟途徑的目的相悖。故在行政機關救濟程序中貫徹正當程序原則對保障這一程序的合理性具有重要作用。

（二）保護行政協議之協議性

行政協議與傳統行政行為不同，雖然其目的是為完成特定行政管理目標、提供公共服務，本質上屬于行政行為，具有行政性，但其亦兼具協議性的本質，行政協議協議性的本質要求行政協議中的雙方當事人應當具備相對平等地位。此次《規定》為行政機關提供了申請法院強制執行這一救濟途徑，從而改變了此前行政法律及司法解釋規定專注于保護行政協議相對人權益的狀況，保障了行政機關在行政協議中與協議相對人相對平等的程序性權利。但在行政機關享有行政協議優先權的前提下，行政機關享有申請法院強制執行這一程序性權利之后，若不對其行使程序加以規制，則此種救濟性權利極易演化為“權力”，乃至被理所應當地歸入行政機關在行政協議中享有的優先權，從而破壞整個行政協議的架構并引發行政協議雙方當事人之間地位的更加不平等。對行政機關行使救濟途徑的程序進行規定，能保證其在合法、合理的情況下實施，行政機關享有對等的救濟權利，且由于行使程序的規制，此種權利無法被濫用，有利于保護行政協議之協議性。

（三）提高行政管理效能

司法解釋雖然賦予了行政機關申請法院強制執行的權利，但值得明確的是，并非所有行政協議糾紛最終都需要由法院解決，大部分行政協議糾紛仍需行政機關進行先行處理，這一點通過《規定》24條所明確的法定時限、催告等程序要件也可以看出。而對這一救濟途徑進行的前置性程序規定如要求行政機關在做出要求履行的書面決定或處理決定之前通知協議相對人，聽取行政協議相對人的意見，在必要條件下適用調解制度等非訴方式，能有效促使協議糾紛在適用強制執行程序之前得到解決。綜上所述，可以看出對行政機關救濟途徑行使程序的完善能有效規范行政機關的行為，提高行政管理效能。

三、對行政協議中行政機關救濟途徑行使程序進行完善的原則

（一）正當程序原則

對行政協議中行政機關救濟途徑行使程序進行完善，應當以正當程序原則為指導。正當程序原則的中心內容在于規定任何人未經程序性審判均不得被施加懲罰性行為。20世紀初，這一原則被逐步適用于行政法領域，核心內容演化成避免行政機關偏私和聽取行政相對人意見。隨著行政法律的發展和完善，其內涵得以演化成“作出行政行為之主體須與該行政行為利益關系，以及行政相對人在行政行為作出的整個過程里享有的得到行政機關通知、了解行政機關作出特定行政行為的依據和就特定事項為自己辯護的權利”[2]116。我國行政法律并未明文規定正當程序原則的相關內容，但正當程序原則的有關內容在法律、法規的有關規定中可見一斑，司法實踐中也早已將正當程序原則適用于判決依據。如2011年《行政強制法》規定行政相對人的陳述、申辯等權利應當在執行行政機關強制執行的過程中得到行政機關的保障。在司法實踐中，法院亦在判決書的說理部分直接引用正當程序原則，如在溫保林與左權縣政府土地行政一案中，法院認為“本案中，上訴人溫保林和第三人王志玉因土地權屬爭議已進行過多次訴訟，案情較為復雜。因此左權縣國土資源局在接到左權縣人民政府對爭議案件進行處理的指令后進行現場調查時，理應按照上述規定通知爭議雙方當事人提交相關證據和進行陳述申辯，這既是行政正當程序原則的要求，也是查明爭議事實、分清權屬關系的客觀需要”。①無論是基于立法層面還是司法實踐中，都可以看出貫徹正當程序原則對我國構建法治社會的重要性。

（二）實體公正原則

行政法上的實體公正原則之主要內容在于“應當對行政機關與相對人的權利義務的分配保持實體上的公正性，以及公正地對待一切事件和行政管理相對人兩方面內容”[2]95。前者主要適用于行政協議的訂立過程中，如行政協議義務的分配;后者亦可適用于行政協議的訂立過程，如行政機關對行政協議相對人的選擇等。但后者更為重要的意義在于其可以通過要求行政機關不應當考慮特定相對人權勢大小等不合理因素，而應對一切相同的情況和對象采取同樣的、平等的對待和處理，對一切不相同的情況和對象采取不相同的對待和處理等措施來規范行政機關行使權力的過程。值得注意的是，各國的社會現實中普遍存在行政機關“選擇性執法”的問題，導致實體公正原則在行政法的諸多領域得不到應有的重視。在我國，隨著法治社會建設的不斷推進，行政機關在社會管理過程中出現的“選擇性執法”問題已經大大減少，但仍有必要對其進行重視。《規定》賦予了行政機關申請法院強制執行的救濟途徑，但無法避免行政機關針對同等情況下的行政相對人給予更多的履行寬限期，或是法定期滿立即向法院申請強制執行等差別待遇的產生，這種情況非但有損于行政協議相對人履約的積極性，更會對行政機關公信力產生影響，所以應當以實體公正原則完善行政機關行使救濟途徑的程序，避免上述不良后果的產生，增強其行使救濟途徑的合法性和合理性。

（三）誠實信用原則

行政協議之協議性特征決定了將民事法律規范適用其中的必要性。在司法實踐中，法院援用誠實信用原則審理行政協議案件已成常態，如在成都億嘉利科技有限公司、樂山沙灣億嘉利科技有限公司因訴樂山市沙灣區人民政府解除投資協議并賠償經濟損失一案中，法院認為：“行政協議的本質包括行政性，亦包括協議性。這要求行政機關在與行政協議相對人訂立、履行行政協議的整個過程中，既要遵循行政法上的依法行政原則，也要遵循合同法上的誠實信用等原則。依法行政原則落實到行政協議制度中，則要求行政機關在協議訂立、履行過程中對其職權范圍內應知悉且可以公開的問題不能進行不正確、不完整陳述或者拒絕陳述從而對協議的訂立、履行和解除造成影響”。②此次《規定》第27條亦規定法院在審理行政協議案件的過程中，遇到行政法及行政訴訟法未規定的情形，可以參照適用民事合同及民事訴訟法的有關規定。綜上，以誠實信用原則對行政協議中行政機關救濟途徑行使程序進行規制是可行的，在形式上符合我國法律的統一性，在實質上則可以補充行政法律規范對行政協議有關問題規定不足之處。

四、對行政協議中行政機關救濟途徑行使程序進行完善的措施

如前所述，對行政協議中行政機關救濟途徑行使程序進行完善應當遵循正當程序原則、實體公正原則及誠實信用原則。在實際完善過程中，應當從以下幾方面進行：

（一）增加公開制度

在行政機關救濟途徑行使程序中增加公開制度，是正當程序原則和實體公正原則的共同要求。就正當程序原則而言，行政協議作為兼具行政性和協議性的一種社會治理方式，雖具有一定的柔和性，但其行政性居于更為重要的地位，其本質上仍屬于行政行為的一種。故而無論是基于行政行為應具有公正、公開性的特點，或是基于保護被行政協議所代表的公共利益包含其中的第三人利益，行政機關在做出相應決定前都應履行公開制度。如將行政協議各種信息資料如法律、法規、政策等以及行政機關做出履行決定或處理決定之依據及工作制度進行公開。公開是公正的先決條件，亦是行政公正的重要保證。通過公開制度，能在最低程度上保證行政機關做出決定的形式正義，增加決定做出的合理性。而就實體公正原則而言，具體到行政機關救濟途徑的行使程序，應當公開的主要內容有：

1. 申請強制執行程序前的綜合考量。應該明確的是，行政機關并不能因為享有申請法院強制執行的救濟權利而濫用這一權利逃避責任，而將實踐中產生的較為棘手的關于行政協議履行的問題都推給司法機關處理。行政協議之所以在現代社會得到快速發展并成為重要的行政管理方式，絕大部分原因是其相較于傳統行政行為的柔和性與及時性，這要求行政機關在向法院申請強制執行前，應就遇到的具體問題進行先行考慮，就問題的嚴重程度和解決辦法進行綜合考量，就其是否應當向訴諸司法機關做出合理決斷，并將理由和結果以書面方式告知特定協議相對人。

2.基于同等情況制定統一標準。如前所述，《規定》雖然在程序上對行政機關救濟途徑的行使進行了一定的規定，但無法避免在具體實施過程中由于行政機關的偏私而產生的同等情況下的差別待遇。基于此，行政機關應當在社會管理活動中，事先對行政協議履行過程中已經或可能遇到的問題進行總結和規定，如行政協議相對人卻因客觀困難而未履行或未完全履行其協議義務，行政機關應履行協助履行義務，為協議相對人提供必要的幫助及便利條件;協議相對人所負行政協議義務確實無法履行或已無履行之必要的，行政機關可行使其享有的行政協議優先權如對協議的單方變更、解除權解決問題;而對于行政協議相對人惡意不履行協議義務的，則可申請法院強制執行等，并將形成的這些標準以合理的方式告知已確定的和潛在的協議相對人。

增加公開制度作為對行政機關救濟途徑行使程序的完善，有利于協議相對人對申請強制執行措施的理解和認識，使其認識到自身不履行或不完全履行協議的錯誤性，促進行政協議目的的圓滿達成，亦有利于提高行政機關的公信力，使行政機關救濟途徑的行使具備形式上和實體上的合理性。

（二）引入聽證程序

聽證程序作為公開原則的延伸，已成為各國行政法的核心制度之一。相較于傳統行政行為的作出和執行，或基于行政協議優先權而產生的強制執行權的行使，行政機關就行政協議履行問題向法院申請強制執行產生的結果具有更強的嚴厲性和終局性，無論是行政協議相對人的利益還是公共利益，都與這一救濟方式之行使密切相關。所以行政機關申請法院強制執行的前置程序中應當引入聽證程序，“賦予相對人某種程序上的權利，是指通過對程序上權利的行使來維護自己的合法利益”[3]，舉行聽證有利于行政相對人充分表達自己對于行政協議本身的問題以及行政機關的意見，另一方面，行政機關通過對行政協議相對人意見的聽取，也能更加全面地了解行政協議難以得到完全履行的原因，諸如其本身內容存在的問題、行政相對人履行不能的原因等，有利于行政機關采取更具科學、合理性的處理辦法。故筆者認為，聽證制度的引入對完善行政協議中行政機關的救濟途徑具有重要意義，但要充分發揮聽證程序的作用，應當從以下幾方面完善聽證制度的內容：

1.聽證程序的內容規定。就聽證制度的內容而言，首先應當重視的問題是避免聽證制度流于形式，這一問題不僅對于傳統行政行為中聽證制度的適用是重點問題，對行政優先權糾紛之解決亦是如此。對此，應當規定行政機關針對不同的行政協議糾紛適用不同的聽證程序，向行政協議相對人進行聽證時間、地點的告知，聽證人員的選擇、聽證主持應當遵循回避原則，聽證的過程應遵循公開原則，使聽證制度能真正起到作為行政機關與行政協議相對人交流意見之平臺的作用。其次應當考慮聽證具體行政協議所涉及的利益人員。如果涉及的僅是特定行政相對人的利益，則只需告知、邀請特定人員參加聽證，程序也可適當從簡。但若涉及的是不特定人員，范圍較廣，則需盡可能地舉行較大范圍的聽證會，確保盡可能多的不特定相對人的看法得到及時的反應和回饋。

2. 聽證程序的適用范圍。值得注意的是，“聽證程序雖然在保障相對人合法權利和行政行為公正、合理性等方面具有重要作用，但其程序相對繁瑣”[4]，因此在適度擴大聽證主體范圍的同時，也應當對聽證程序的適用范圍進行一定的限制。這說明只有在行政機關做出處理決定或履行決定之前并未充分聽取行政協議相對人意見，且“決定的做出會對相對人的權益造成重大影響之時才有必要開啟聽證程序”[5]，其他情況下則可采取較為簡便的方式如詢問、座談等聽取相對人意見。

（三）完善事前告知制度

在行政協議中，事前告知制度要求行政機關在作出如行使行政優先權等行為前必須向行政相對人盡到告知義務，主要內容包括做出特定行為之時間、地點、主要過程以及行使行政優先權的事實依據和法律依據，告知其尋求救濟的途徑和期限等。告知制度能在最大限度上防止和避免行政機關濫用權力，亦能促進行政協議的順利履行。具體內容包括對行政協議將要訂立、變更、解除等事項的告知等。對事前告知制度的完善應當從以下幾方面入手：

1. 事前告知的內容。在行政機關行使向法院申請強制執行這一救濟權利之前，應當向行政協議相對人說明此項權利的法律依據，及在特定協議中基于行政相對人不履行或不完全履行協議內容等事實依據，并向行政協議相對人解釋法律的有關規定，使其明確按約履行義務的重要性和不履行義務將要受到的制裁。通過對上述內容的事先告知，行政機關的行為具備了充分的合理性，也能敦促行政協議相對人及時履行義務。

2. 事前告知的形式。《規定》24條的規定應當只適用于行政相對人為特定主體的情況，對于被告知對象為不特定的相對人應當如何告知，法律應當加以完善。具體而言，行政機關應當采取公告的形式通知協議相對人，并就公告的期限進行明確。公告期限滿后，無論該不特定相對人是否了解公告內容，都視為已經了解，以公告方式完成對不特定相對人的告知義務。

3. 事前告知的適用范圍。筆者認為，事前告知制度應貫穿于因行政協議相對人不履行或不完全履行協議內容而產生的行政機關做出決定、申請法院強制執行的全過程而不僅僅限于行政機關申請法院強制執行前夕。具體而言，行政機關在準備做出履行決定或處理決定之前，應當對協議相對人盡到告知義務，此處的告知義務更多的是起到警醒協議相對人及時履行義務的作用，亦能避免行政機關與行政相對人由于將要產生訴訟而形成的緊張關系，更有利于糾紛的解決。

（四）補充有關協作履行原則的規定

此次《規定》僅就行政協議相對人經催告后在法定期限內不采取相應措施亦不履行協議的情況進行了規定，對行政機關的要求則僅是書面告知相對人義務，這一規定對于行政機關申請強制執行程序的啟動條件來說顯然是不足的，可能會使行政機關為避免行使行政協議優先權現行解決問題而產生的其他糾紛，將行政協議在履行過程中產生的諸如“履行難”等問題都訴諸法院，在此種情況下，不但會降低行政機關主動行使行政協議優先權去及時解決因行政協議履行而產生的諸多問題，會極大影響行政效率的提升，亦會使大量關于行政協議履行產生的問題被提交到法院，加重司法機關的工作負擔。此外，由于司法機關相較于行政機關對行政協議產生的有關問題的不專業性，以及法律規定的申請強制執行的期限等問題，使行政協議履行過程中產生的問題得不到及時的解決，將大大影響行政協議目的的實現。筆者認為，要解決這一問題，應當在現有規定基礎之上，加以協作履行原則對其進行規范。

協作履行原則是誠實信用原則在協議履行過程中的具體化表現，對協議中的雙方當事人履行協議義務的內容及方式提出了更細致的要求，實質內容包括協議當事人應適當履行自身應負的協議義務，亦應當為對方當事人履行義務創造必需條件，提供方便。此外，還包括對協議應當注意事項的事先告知義務。行政機關在行政協議中所處的主導地位決定了行政協議訂立、履行的各個過程均會受到行政機關意愿的影響，故而在特殊條件下不排除行政協議相對人需通過行政機關的幫助才能完成其所負協議義務的情況產生，此種前提下，若法律及司法解釋不對行政機關應負之協作履行義務做出規定，而只是針對時限等問題做出規定，這在實踐中可能會導致行政協議相對人的合法利益遭受過度侵害的情況發生。[6]基于此，筆者認為，行政機關內部在申請法院強制執行之前，應當先對特定行政協議中協議相對人履行協議約定義務的難易程度進行綜合考察，若發現因協議履行產生的問題可以通過行使行政協議優先權解決，則自行解決，若發現行政協議相對人未履行或未完全履行協議約定義務存在客觀困難，則需及時行使協作履行義務，以保證協議目的的達成。最后應當明確的是，行政機關申請法院強制執行只能是在發現行政協議相對人不履行或未履行協議義務是基于惡意的情況下方得行使。

綜上，要求行政機關在行政協議中遵循協作履行原則，能有效彌補由于行政協議相對人的弱勢地位及個人、組織能力的不足而對行政協議目的之實現造成的阻礙和損害，避免司法解釋賦予行政機關在行政協議中的救濟途徑演化為另一種“優先權”，違背立法原意，亦能有效提高行政機關就行政協議履行產生的諸多問題進行先行解決的積極性和效率，有效減輕申請強制執行程序給司法機關帶來的不必要的壓力。

五、結語

隨著政府角色定位的轉變，行政協議在社會治理過程中得到了廣泛適用，可以預見其將在未來發揮更為重要的作用。因此，對行政協議有關規定進行完善具有必要性。賦予行政機關就行政協議糾紛申請法院強制執行的權利表明我國的行政法律制度在不斷完善。但應當注意的是，在賦予行政機關在行政協議中的司法救濟途徑的同時，也應當考慮基于行政機關的主導性地位，以及相關規定在實踐中可能產生的問題加以考慮并對司法救濟途徑的行使程序加以完善。具體而言，應當將正當程序原則和實體公開原則以增加公開制度、建立聽證制度等落實，亦應將誠實信用原則以規定行政機關負有協作履行義務及完善事先告知制度等體現在對行政機關行政協議救濟途徑行使程序的完善措施之中。如此既能夠保證行政機關權利行使的合理性，又能夠反作用于行政機關，使行政機關的效率提升，更能避免賦予司法解釋賦予行政機關的救濟途徑演化成行政機關可能會濫用的權力，將有利于我國行政協議制度未來的發展。

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[責任編輯、校對：楊栓保]