戰略、安全與國防財政治理

余愛水　陳建華

摘 ? 要： 國家財政治理能有效推動國家經濟建設與國防能力建設的協調發展。當前，我國外部環境正面臨著復雜變化，要想改變“修昔底德陷阱”等固有觀念，需要通過國防財政治理來提升財政在國防建設規劃中的職能定位，持續強化財政戰略規劃統籌經濟和國防的能力，及時消除潛在威脅，穩定地緣政治安全。 國家戰略、安全與國防財政治理天然地具有統一性，國防財政治理的效能越高，國家規劃戰略應對潛在安全威脅的選擇性就越多，就越能鞏固國家經濟發展取得的成就。

關鍵詞： 戰略; 安全; 國防財政; 治理

中圖分類號： E232 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.016

Strategy， Security and Defense Fiscal Governance

YU Ai-shui ， CHEN Jian-hua

（ Institute of Defense Economics and Management， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China）

Abstract： The governance of national defense finance is an important part of national governance and financial governance. Strengthening the research on national defense financial governance is of great significance to effectively maintain national security. National defense financial governance is related to the guarantee of national security and the coordinated development of national defense construction and economic construction. Through the strategic planning of the formation of military deterrence， this paper studies the main factors of national security threats， clarifies the operation mechanism of national defense financial governance， focuses on the construction of national defense capabilities， and analyzes the basic law of the interaction between national defense financial governance and national economic development.

Key words： strategy; security; national defense finance; governance

財政是國家治理的基礎和重要支柱。國家財政治理是規范國家財政運行的內在要求，國防財政治理從屬于國家財政治理。必須明確，在一定時間跨度內國家財力可承受的前提下，國防財政規模要以國防能力勝任國家安全需要為主。在國防財政規模持續擴大的趨勢下，加強國防財政治理顯得尤為重要。習近平同志指出，現在軍費是不斷增加了，但好鋼要用在刀刃上，決不能大手大腳浪費;花錢要有個章法;哪些錢能花，哪些錢不能花，錢花在什么地方，錢是誰花的，都必須按章法辦。國防財政治理最重要的目標就是測算國防財政規模以及由此帶來的國防能力和經濟社會效益。怎樣測算國防財政的規模，需要多大的財政規模來支持國防建設？國防財政治理運行的規律是什么？怎么構建國防財政治理的內容和運行機制？國防財政治理怎樣影響國民經濟發展、軍隊規模結構和質量效益、國防能力建設和武器裝備研發和生產？對于這些問題及與國防財政治理相關的其他問題，軍隊和地方均研究不夠，沒有形成系統的理論成果，并且指導實踐的能力偏弱。因此，需要將國防財政治理作為緊迫重大課題來研究。

一、加強國防財政治理是國家治理和安全發展的戰略性選擇

目前及今后較長時期，我國面臨的安全威脅是多重、復雜和高等級的。因而，必然要求國防能力適應這種嚴峻形勢。

（一）防范美日軍事聯盟軍事威懾對我國安全的影響

近年來，美國竭力推行亞太再平衡戰略，突出強調軍事力量的運用。到2020年，美國海軍和空軍將會部署60%的艦艇和作戰飛機到西太平洋，這將包括6艘航空母艦，大多數巡洋艦、驅逐艦、瀕海戰斗艦和潛艇。美國亞太再平衡戰略的爭論相當大成分是如何應對中國的崛起，并提出了新的作戰概念“空海一體戰”。這些軍事力量的存在，主要是為所謂的“航行自由”以及進入能力受到威脅時做出反應，目的是深度介入東海和南海爭端。美國慫恿菲律賓發起所謂的“南海仲裁案”，炮制非法的仲裁結果，企圖用武力干涉南海事務，給地區安全帶來極大的隱患。日本右翼勢力掌控政局，通過解禁自衛權向軍國主義邁進，圍繞釣魚島主權利益，我國與日本必將進行長期的較量，日本還極力推動南海巡航，其與美國形成的軍事聯盟對我國構成了嚴重軍事威脅。我國需要建設強大國防能力以應對地緣政治帶來的國家安全威脅，這種國防能力需要重塑國防財政治理的效能， 快速建立武器裝備技術領先、軍事組織靈活和作戰形態多樣的國防能力，具備打贏一切可能發生的戰爭，包括有可能與最強大的敵人發生大規模的戰爭。然而，依據現有常規軍事實力，我國國防能力建設還存在明顯差距。為了彌補這種差距，就要在國防財政投入及其治理上進行大的改善和調整。否則，國防能力將無法與捍衛國家核心利益使命相匹配。

（二）國際恐怖主義對我國陸上安全構成嚴重威脅

恐怖主義對我國安全威脅主要是恐怖行為難以預測，恐怖活動發生地域難以確定，恐怖實施的手段多樣化，這就造成了打擊恐怖勢力的難度。依據恐怖主義的這些特征，需要建立投射能力強，反應快速的國防能力。打擊恐怖主義的軍事行動可以看作是小規模的有限戰爭，因為恐怖活動具有不確定性，所以需要更加靈活的軍事能力的快速反應。國防財政治理針對恐怖主義的國防能力建設應該突出情報收集、適合特種作戰的武器裝備、特種訓練等，并依托和發動區域內可能遭受恐怖襲擊的民眾進行參與，擴大信息來源。

（三）國防財政治理推動國防能力建設是打破“修昔底德陷阱”，維護世界和平的重要保障力量

美國和西方大國在經濟危機發生時，就會更多地宣揚“中國威脅論”，認為新興大國崛起勢必會挑戰現存大國，從而鼓動其國家對本已非常強大的國防能力進行超額投資，以期用武力方式解決貿易問題，并阻止新興國家崛起。這種“修昔底德陷阱”論調在西方國家很有市場，通過引導輿論來營造新型大國的威脅論調，并不惜發動戰爭來消除對其所謂的“威脅”。

中國的快速發展，是社會主義制度釋放的巨大生產力、創造力和全國人民付出極大辛勤勞動換來的。歷史證明，沒有強大的軍事實力保障，經濟實力再強也會被動挨打，甚至被劫掠一空。我國和平發展是既定的國家戰略，但是我國巨大的生產比較優勢必然帶來貿易競爭，在技術發展到一定程度將會主導世界貿易規則、全球秩序，就會增加西方大國的誤解。在國際軍事發生變化的背景下，我國更需要有強大的國防以保障和平發展，為更為公平的世界貿易做出貢獻，并為“一帶一路”構建安全基礎。國防財政治理會助推國防能力建設，促進我國和平發展的步伐，為世界和平做出貢獻。

二、加強國防財政治理是發展生產力特別是促進技術進步的重要驅動力

國防財政規模會受到生產力發展和技術進步的影響。工業化生產之前，以農業為主的生產力水平低下，國防財政支出占國家財政收入的70%～80%，主要用于常規兵力的開支，一旦發生戰爭，國家財政就難以滿足國防需要，就會加重賦稅，激化社會矛盾，導致國家內外交困，社會生產力處于崩潰的危險。工業化生產以后，技術進步在經濟增長的作用越來越重要，在技術進步的推動下，生產力獲得了極大的增長，國防財政支出占國家財政的比例也趨于下降，但國防財政支出整體規模增大，對國家經濟發展產生了正向影響。長期以來，不同學者對國防財政支出規模對國家經濟增長的研究所得出的結論存在很大區別，有的判斷和結論甚至完全相反。有的學者認為國防財政支出規模的增長對國防經濟增長產生了負面影響，而有些學者則認為會對國家經濟增長產生正面影響。這一現象值得關注，對于不科學不正確的學術理論觀點應及時引導和糾正。否則，如果任由其傳播和泛濫，必然誤導社會大眾的判斷力和政府高層的決策能力。

國防作為一個主權國家的“必需品”，不是在于國防財政規模的大小所能產生的國防能力，而在于需要什么樣的國防能力來確保國家的安全。國家所面臨的地緣政治越復雜，就越需要大的國防財政規模來確保國防能力的建設。國防財政規模需要多大，是根據在一段時期內所能形成的國防能力及其確保國家核心利益、根本利益和整體利益最大化來決定的。國民經濟規模與國防財政治理相互影響，因而不能簡單地抱有對經濟發展的促進或阻礙的思想來評判國防財政規模。

（一）國防財政治理政策選擇的靈活性受到國防財政規模的影響

國防財政支出規模是歷代軍事戰略思想家關注的重點，也是國防財政治理的重要內容。富國強兵是最重要的國防財政治理的思想。古代國家間的土地兼并導致戰爭頻發，產生了大量的有關國防財政治理的思想。老子認為：“禍莫大于輕敵，輕敵幾喪吾寶”。孔子提出足食足兵的國防建設思想。商鞅的主張是富國必然是國治而兵強。孫子認為：“兵不強則不可摧敵，國不富則不可以養兵。”管子認為：“為兵之數存乎聚財，而財無敵;存乎論工，而工無敵;存乎論器，而器無敵”。曹操在《孫子注》中強調：“軍無輜重、糧食、委積，亡之道也，欲戰算其費。”諸葛亮認為，財政經濟狀況決定著軍事力量的大小強弱，決定著戰爭的勝負。

現代工業的發展導致戰爭形態的深刻演變，產生了很多新的有關國防財政規模的思想理論。蔣百里指出“強兵必先理財”，主張把有限的財力投入到最能發揮軍事作用的地方。萬東鋮（1998）認為國防財政最適度增長呈現出一種“帶狀通道”，這一“帶狀通道”的兩邊形成了國防財政最適度增長的上、下限。上限取決于國民經濟對國防財政增長的最大可能平均承受能力和最高水平的國防消費需求;下限由國防財政增長的短期因素——“短邊規則”所決定。黃瑞興（2009）認為國家的整體發展戰略是影響國防財政規模的重要影響因素，國防財政的供給能力最終取決于國家經濟發展狀況及其發展預期。基辛格（2009）認為，財政和技術兩方面的影響過于巨大，往往造成軍事理念的犧牲。漢森·鮑德溫（1974）曾抱怨說：“在西方，費用考慮對于防務設計的影響，比軍事邏輯更具有決定性作用。”

歷史上，由于生產力發展水平低下，出于對國家安全的需要，國防財政高度依賴于農業賦稅，國防財政與國家財政高度集中統一，國家重視農業生產力發展，限制商業的發展，導致技術進步帶來的生產率增長幾乎可以忽略不計，最終導致負擔國防財政的賦稅職能局限于農業賦稅，賦稅超過一定比例，就會產生影響經濟增長甚至生產力倒退的情況發生。“大興兵役耗銀甚巨，用餉急如星火”。初創與興盛時期的封建王朝極端重視國防財政治理，特別是國防財政支出管理嚴格，懲罰腐敗的力度上升到了事關戰斗力的前所未有的高度。然而，封建王朝國防財政治理人治大于法治，國防領域又是權力高度集中統一體。當和平時期戰爭發生的可能性小了時，由于封建集權統治者會對軍隊控制產生懷疑，弱化軍事組織層面的功能，同時上層階級對國防財政治理的關注度下降，甚至縱容貪腐發生，直接導致軍心渙散，損害了正常的國防建設，募兵冗余士兵超過初創期的幾倍甚至十幾倍，一旦遇到強悍外敵入侵，就不戰而潰。

工業化生產以后，國民生產總值的增加使得國防活動有更大的靈活性進行選擇，這些靈活性的選擇具體表現在裝備投入，如研發、生產、數量、質量監控等，同時也對制定國防計劃的發展有著多重優化選擇的影響。國防財政治理的靈活性與國防財政規模有很大關系，較少的國民生產總值投入到國防財政中，會限制治理政策的組合選擇。政策的制定會依據資源的絕對數量來表現出不同層次的內涵，單一的或缺少靈活性的政策總是與較少的可利用的資源相聯系，反之，政策的深入細化并與不同部門政策的協同總是與可利用資源的較大數額相聯系，較大的國防財政規模使得決定應用于國防建設的物資資源能有相當大的選擇余地。

（二）國防財政治理會影響經濟增長和經濟結構的調整

在歷史發展的過程中，軍事與經濟始終有著密切聯系。軍事離不開經濟的支撐，又客觀地影響著經濟的發展。軍事對經濟既有積極促進的一面，也有消極作用的一面。軍事活動的特殊性決定軍事支出在特定的條件下是一種“浪費性支出”。因為國防財政規模的過度擴大，可能導致經濟崩潰，消耗大量資源，嚴重破壞環境，摧毀基礎設施，造成失業和通貨膨脹等問題的發生。軍事對經濟的積極作用也是巨大的，表現在國防領域的高技術中，高技術向民用部門溢出產生的效應、高技術人力資本的培訓與轉移、國防財政投資方向對民用資本的影響等。在資本和勞動力增長固定時，經濟的增長更多依賴于技術進步，技術進步取代資本和勞動力越來越成為經濟增長的主要動力。力求成為防務能力大國的國家，在國防領域持續向高科技投入研發力量，在經濟產業結構調整和國家創新能力上都排在了世界前列。理查德森認為大型軍事工程的出現能夠解釋為什么美國、英國、法國在工業研發上的投入遠遠高于德國和日本;軍方采購通常在研發密集型工業，日本的工業結構在很大程度上是在國家安全受到高度關注時期形成的。這種產業結構現在以民品為主，是造成日本研發密集度高的原因之一，而德國也是如此。以色列、韓國許多經濟政策、工業結構以及創新體系的一部分是以高技術工業面向軍事用途產生的，巴西、阿根廷等國也有躋身軍事精英的宏圖壯志。軍方采購大型項目中，國防工業是國家的最大寵兒，而產業的發展受到了軍事事務的強烈影響。

（三）在市場配置資源的機制下，國防財政治理促進軍民融合深度發展

財政的職能決定了財政作為國家宏觀經濟調控的一個重要手段，財政具有調控經濟運行、優化資源配置、調節收入分配、實施監督管理的基本職能。國家財政變革帶來的治理變革適應于國防財政治理。國防財政治理在軍民融合中最重要的作用是引導國防工業研發由政府主導型逐漸過渡到市場主導型的創新研發。因為財政具有宏觀調節經濟結構的功能，通過國防財政支出的結構變化，如通過立法的形式保障國防采購在中小創新企業的比例，武器裝備市場圍繞武器裝備研發實施國防部門與民用部門的協同創新，來實現國防效能最大化和市場效益最大化的有機結合。

軍事裝備的演進史就是國防部門和民用部門創新研發科學技術不斷融入國防裝備的技術進步史。以信息技術為代表的新技術革命導致了軍事裝備的科學技術日趨復雜，全時信息背景融入將是未來戰爭的方向。軍事裝備技術進步的發展經歷了人機分離到人機融合再到無人機系統，是新技術特別是信息技術應用在軍事領域的必然結果。國防工業如果沒有巨大市場的需求牽引，國防工業供給飽和就會脫離國家產業的內在發展要求，國防工業就是“無源之水，無本之木”，在沒有借助外部激勵的環境下進行國防工業發展，最終會陷入技術創新停滯，與世界工業化發展脫節的歷史重演，也就會落后于世界軍事發展的新方向，最終在戰爭中造成不可估量的災難性結果。

軍民融合不能隨機產生，需要通過國防財政支出結構的影響帶動不同產業、企業組織動態互動并相互影響，需要工業化發展到一定程度，即后工業化時代，信息化應用得到普遍發展，以信息技術研發為主的新型創新企業大量存在，舊有的市場制度演進到某一特定時刻，不同產業改變產業領域內要素配置導向并進行的選擇模式。融合發生在交易信息充分的條件下，需要國防財政政策引導產業間交易方向，促使交易雙方活動在不同組織部門開展，并通過交易活動逐漸消除部門分割。同時，交易活動以新的方式進行并引致融合最終得以實現，但前提是市場在資源配置中發揮應有作用，并通過國防財政治理激發創業投資者以新的產權方式對創新企業進行治理，企業家創新精神得到充分釋放，引發產業組織內的創新發展。在融合的過程中，充足的人力資本類型、資本結構決定了融合的成本。表1反映了美國政府幾十年來一直支持和幫助本國中小企業的發展創新的一些情況，中小企業的發展帶動了軍民融合的實質性進步，并影響了經濟結構和產業結構，形成了良性循環發展的動力機制。政府通過制定特別法案，規定政府采購中小企業的商品和服務不低于政府支出的23%。

美國國防部通過制定國防采購合同逐步提升在中小企業的采購份額。通過2002年度與2007年度國防產業采購在中小企業的支出對比，可以看出，一是國防產業采購在中小企業的支出金額不斷增加。二是軍事技術向民用部門轉移的預期回報。軍民協同創新的實現會在一定時期內形成國防部門與民用部門相對于其他國家的技術優勢，這種優勢具有“技術中心輻射”和政治聯盟中心兩種機制。

國防財政治理調節國防研發轉向軍民協同創新，形成國防裝備系統創新研發所締造的“技術中心輻射”的圈層制，重塑產業鏈分布與國際貿易分工演化。民用部門對技術進步的追求源于應對外部環境的競爭壓力，形成一定區域內的壟斷勢力，這種技術上的壟斷形成后，需要其他國家積累大量的知識、技術才能實現趕超。一國實施趕超戰略的過程既漫長又存在很大的不確定性，所以通過軍民協同創新的實施，國防部門可以降低創新研發的成本，提升創新研發質量;民用部門期望從參與國防部門的創新研發中獲得先進技術，實現技術進步帶來的高額預期回報。

三、加強國防財政治理是國防財政運行規律和本質要求

現代戰爭中，形成一次有效的軍事任務需要不同的軍事力量配合，而在碎片化的國防財政計劃與預算中很難體現綜合的國防能力。編制國防財政計劃或是預算的參與人員會受到專業知識背景和所在部門利益的影響，追求局部利益最大化導致單一功能的擴大化，缺乏整體的協同性，或多或少地存在“只見樹木不見森林”的局限性。如果對計劃或項目的功能指標只局限于局部考察，其功能在整體的軍事任務中就可能大打折扣。美國國防部長麥克納馬拉認為，“我考慮預算只不過是一個計劃或一項政策的數量表達方式而已，在產生預算的過程中，建議先定出那份計劃或那項政策，再把它化為數量的語言，也就是收益與成本的語言。”如何確立國防能力與國防財政投入相匹配的運行機制，確保所支出的每一單位的貨幣都能轉化成相應的戰斗力，評判的標準應該是以戰斗力生成的指數與相應的國防財政支出規模的比例來做出判斷，這里假定這一模式稱作效費比，即資本投入所能產生的最大效率，在國防領域中就是資本投入所能產生的最大戰斗力。

因而，國防財政如何及時轉化為軍事力量，怎樣設定轉化的過程或轉化的路徑是什么，現役兵力能否完成預定戰略軍事任務等，已經成為當前最重要的問題。確立以國防能力為主的國防財政規模是解決國防財政治理結構和運行機制中產生問題的根本途徑。

（一）國防財政有效治理是形成國防能力的關鍵要素

國防能力的建設是國家安全保障的基礎，是締造戰略的出發點與支撐框架，集中反映軍事行動的能力和在戰爭中獲勝的能力，具體表現為迎戰與止戰的能力。《太公六韜》中，武王問太公：“君王興兵作戰，軍隊的武器裝備和攻守器械，種類的區分和數量的多少有一定的標準嗎？”太公回答：“您問的是一個大問題，攻守器械的種類和數量各有不同，這關系到軍隊威力強弱的大問題。”在我國商朝時期，萬人規模的軍隊進攻和防御所使用的武器裝備主要是依據執行的軍事任務設定的，武器裝備種類有30余種，其中戰車的種類就有10種之多，共計1016輛，平均每10人就配備1輛戰車。同時，太公設想了大部隊行軍進攻和駐扎防御使用的各類武器裝備。通過《軍用》可以借鑒的有以下幾個方面：一是進攻和防御在軍事任務中融為一體，強調立體防御的同時，要更注重進攻的能力。二是武器裝備是部隊規模和結構設置的最重要的參照依據，武器裝備是保障戰爭勝利的物質基礎，突出武器裝備功能與速度是歷代戰爭制勝的法寶。三是武器裝備的財政支出無論是古代還是現代所占比重最大，國防財政治理的重點應該以實現武器裝備技術性能的先進性為導向，確保武器裝備在研發、生產和使用上實現全壽命管理，重點強調武器裝備的攻擊和防護性能的同時，要對其可靠性和工作時長制定出詳細的標準。

（二）構建動態變化的國防財政治理指標體系

有限戰爭中的軍事任務可以通過戰略預判執行的任務階段和實現的目標等進行分類，以此改變國防財政預算規模。有限戰爭需要計算各種計劃所能應對的遭受軍事打擊的規模和性質，做出快速反應的決策。由于預算管理層可能因為缺少專業的執行軍事任務的背景知識，偏好按照項目來編制預算，如果對項目的功能指標只局限于局部考察，其功能在整體的軍事任務中就可能大打折扣。

國防計劃是針對國防能力提出的，是一次或多次威懾力量或有限戰爭軍事活動的預想匯集。國防項目則是保障國防計劃提供的中間必需品。無論是國防計劃或項目，在采購的武器裝備中是相互依存的。但同時，裝備采購是在不同的時間與不同的管理人員之間做出的選擇，進行合理的參照選擇就成為軍事任務完成能力最重要的因素之一了。以國防項目或計劃的國防財政預算存在難以用市場價格指導武器裝備的研發與生產的問題，武器裝備大多數是不進入市場的，其大量的中間產品難以在國防計劃或項目中體現。

因為各級組織或個人對危險感知具有不確定性態度，在認識國防財政治理重要性上會有較大差異，可能形成國防財政支出的效果與副作用兩者存在較大的差異，并進而影響國防財政治理的運行機制。國防財政治理的確立與實現國防能力的各項任務緊密相連，與高度的戰略層面相關，任何做出國防財政增減的決策都會影響實現軍事任務的國防能力。如果將各種組合的軍事任務的國防能力進行權衡，很可能對國防能力做更好的客觀評價，也就很可能提供更好的功能指標。因而，國防財政治理應該緊緊圍繞可能的戰爭所要實現的軍事任務來運行。

戰爭中的軍事任務可以根據戰爭的規模和持續時間的長短作為判斷依據，并將軍事任務劃分為高、中、低三種不同激烈程度，無論進行哪種軍事任務，前提是可以最低限度確保戰爭的勝利。因為所發生的戰爭是動態變化的過程，因而在一場戰爭中，所要完成的軍事任務也是動態變化的，所以構建國防財政治理的指標也應該呈現相對變化的狀態。影響戰爭走向的兩個最重要因素是物質轉化成能量的問題和運輸物質或能量的速度問題，這兩者都與科學技術的發展息息相關。這兩個因素作用于國防財政治理的指標，其指標變化主要問題是：兵力結構的變化、敵對方的反應、軍事任務中特定能力的變化。兵力結構的變化不能完全建立參照費用來系統考慮，而是應該依據武器裝備配置來確定兵力結構的改變。現代信息化戰爭將越來越突出人與裝備的高度結合，機械化與信息化的融合減少了人的工作量，強調各類人員需要有綜合的信息化和工程類知識，突出了智力型作戰單元的重要性;建立足以威懾或制止戰爭并應付有限侵略的力量，是根據敵對方的可能造成的破壞所攜帶的能力來做預判，國防能力的建設，就是建立能消滅敵對方潛在力量的國防能力;由于敵對方潛在力量可能發生變化，通過設定若干事態，組合不同的武器裝備和兵力結構，選擇出最具有威懾和制止戰爭的能力。每一軍事任務都應嚴格建立在特定預算內，權衡預算的追加或削減會影響軍事任務能力的變化。

（三）構建以國防能力為基礎的國防財政治理運行機制

國防財政支出怎么配置才能最有效率，需要從影響戰爭的軍事任務來探討。費用的產生只是現實的需要，但現實的需要并不能替代最終發生的原因。國防財政治理的主要矛盾是有限的資源和分布廣泛的防務安全需要。考察國防預算的費用和效果要防止走向兩個極端：一方面是可能從具體支出的費用，如人員工資、消耗的油料或行政管理費用等來考慮國防預算的收益，從而主觀地借助于數量分析來估計國防預算的適當性;另一方面是把國家安全作為一個整體考慮，使得來自不同安全匯集的問題集合太寬泛，不能據此找到運行“國家安全”的單元內容。在這兩種極端之間，可以按照預想的戰爭所能帶來的最終結果，對費用和價值做出判斷或做出定量的處理。

國防能力最終表現在戰斗力方面。總結戰爭發展的特點可以發現，不同時期的戰爭廣度和深度深受當期社會生產力和運輸能力的影響。同時，影響一次戰爭的結果最終決定力是戰斗力，戰斗力是全部軍事準備的物資和參戰人員的精神綜合體現，一般戰爭的形式雖然經歷時間較短，但總體戰斗的發展不是頃刻判定的，因而戰斗力的持續及加強不單是由戰斗力決定的。此時的戰斗力需要現時和后繼的物質和精神的補充，這一階段（包括最初戰斗發生的階段）所能實現的戰斗力，可以用一個詞“投射力”來定義。投射力是指對將要發生的戰斗和已經發生的戰斗所能投入的部分或全部的武裝力量的能力，包括物質的和人員精神（根據戰斗或戰爭規模的大小決定）的總稱，因而參與一次戰爭的費用就可以用投射力的變化而定。投射力是一種意愿和行動綜合的結果，只有在正確的預知和通往正確的目標上行進，投射力才具有一種不受外界影響的速度。國防財政治理的目標是確定發生極限規模戰爭的國防能力，如《軍用》篇中規劃了1萬人規模的部隊所需的武器裝備配置。現代國防能力需要從作戰單元投射的速度和投射的能量作為依據，根據實現軍事任務的運輸速度劃分出一般裝備配置、特殊裝備配置和補充裝備的配置，并且需要區分實現進攻和防御的各類裝備的組合，最終規劃出需要的國防財政支出。戰爭的勝負就體現在對武裝力量的投送速度，投送速度越快，贏得戰爭的主動權就越大，但所需要的戰爭費用和技術也就越高。假定投射力S由物質P和精神L的集合乘以運輸能力（代之以速度）V來決定，V的大小決定了投射力的大小，V越大，表明綜合技術發展越發達。同時體現在費用中，V越大表明所需的費用呈幾何倍數增長。表示成函數為：S=M（P，L）αVβ，其中，α和β的大小代表了對比敵人物質的和精神的大小與投射速度的快慢。戰爭費用的函數為：F=f（P，V），而一次戰爭的費用F也可以看成是投射力和生成一個單位投射力所需費用乘積的總和，公式表示為：F=Si*Fi。總結出一次戰爭可能需要的費用為進一步分析國防財政治理提供了分析依據。

綜上所述，國防財政治理應以建立強大國防能力為目標和軸心，以實施常態化軍事行動任務為基礎，以完善國防預算制度為主要內容，確保國防財政依法依規科學化運行，確保國防建設和經濟建設效益最大化，確保應對包括極限規模下的所有戰爭取得勝利，為推動“一帶一路”建設、實現中華民族偉大復興的中國夢提供安全保障，也為世界和平作出新的貢獻。因此，國防財政治理應把握這樣幾條原則：一是國防財政規模要足夠大，必要時還應超常規投入，確保國防資源配置充裕，促進國防能力特別是武器裝備加快發展，逐步達到與可能的最強對手水平相當。二是建立現代的國防財政預算制度。國防財政預算的現代化特征必須符合現代預算制度，如建立跨年度預算平衡機制，對超預算的項目進行評估。預算授權具有法定屬性，一經授權，就不會輕易更改。三是建立推動國防財政治理調整的動態組織結構，通過效費比判斷國防財政支出是否達到預期目標。國防財政治理應注重國防能力優先級的分析，預測安全威脅帶來的國防財政支出發生的變化，建立完善的組織協同機制，不斷改進國防財政治理的標準化，設立周期性治理的重點項目審查與評估，依據安全環境的變化修正國防財政治理的運行機制。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]