“放管服”背景下的科研經費管理內部控制研究

涂淑娟 黃厚生 王玲

【摘 要】 在“放管服”背景下，隨著科研經費管理模式由監督管理向監督管理和規范服務轉變、由項目負責人責任制向法人責任制轉變、由過程控制向結果導向轉變、由精細預算向包干預算轉變，科研經費內部控制的重點也發生了變化，由項目層面為主的風險轉變為單位層面為主的風險。在當前如何更好地對科研經費進行內部控制？文章分析了全面預算績效管理對科研經費內部控制的有效性，提出將全面預算績效管理的考核指標與內部控制風險點相結合，引導科研管理部門和科研人員通過完成考核指標來完善內部控制措施，從而達到內部控制目標，并采用案例法就上述情況進行了探討。

【關鍵詞】 預算績效管理; 科研經費; 內部控制

隨著科研領域“放管服”改革的不斷深入，科研經費的管理模式已發生相應變化。對于科研承擔單位來講，一方面，國家先后出臺文件，要求持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高效能;另一方面，科研經費的使用又是一個重要的內部控制風險點。如何做到兩者兼顧，既充分放權、做好服務，又能規范管理、控制風險，達到科研項目效益的最大化，值得科研管理部門認真研究。

一、科研經費管理模式的轉變

（一）由監督管理向監督管理和規范服務轉變

科研經費作為一項巨大的創新性投入，受到公眾重點關注。在之前的科研經費管理政策中更偏向于精細預算、嚴格規范、重點審計和檢查。科研經費管理文件更多出現“嚴格規范”“不得”“必須”等對項目經費使用的限制性詞語，在科研經費使用過程中更有中期檢查、結題審計、驗收后再審計等過程監控，預算編制要求過嚴過細、報銷程序煩瑣、單位自主權欠缺等問題，為廣大科研人員所詬病。近年來，國家先后出臺《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施》等文件，給科研松綁，下放權力，激發活力，產生動力，要求科研經費管理要簡化流程、放開權限，讓科研人不要陷入財務報銷瑣事。相應新出臺的科研經費管理文件中更多出現“優化”“簡化”“下放”等放權性詞語，充分放權科研承擔單位和課題組，更加突出了科研的自主性。同時要求科研管理部門做好管理服務工作，強調對科研人員的管理和服務。從這樣的政策性轉變，可以看出國家對科研經費的管理由原來的監督管理轉向了監督管理與規范服務并重。

（二）由項目負責人責任制向法人責任制轉變

長期以來，科研經費管理是項目負責人負責制，強調項目負責人編制科研項目經費預決算，并按規定使用經費。項目負責人負責接受有關部門的監督檢查，及時辦理科研項目結題、結賬手續，同時對科研經費使用的有效性、真實性承擔經濟與法律責任。但《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》中明確提出要強化法人責任，規范資金管理。文件要求項目承擔單位要強化自我約束和自我規范，加強預算審核把關，負責項目預算調劑，規范財務支出行為，保證資金的使用安全規范有效[1]。由此可以看出，科研經費的管理由項目負責人責任制轉向法人責任制。科研項目的承擔單位要切實擔起服務科研人員，規范經費管理的責任。堅持放、管、服相結合，讓科研人員潛心研究，為激發科技創新創造良好的制度環境。

（三）由過程控制向結果導向轉變

一直以來，我國科研經費管理都注重過程控制。科研經費使用必須嚴格按預算執行，預算調整要報科研主管部門審批。科研項目實施有中期檢查和中期審計，科研結題有項目結題和財務結題，而且同一個科研項目要接受不同層次的財務審計和財務檢查。有的科研項目在結題多年后還要接受再檢查。為擴大科研人員自主權，充分調動他們的積極性，激發強勁的創新活力，不斷壯大經濟發展新動能，李克強總理在2018年7月國務院常務會議上指出，要深化科技領域“放管服”改革，改革科研管理方式，充分相信科研人員，賦予更大的經費使用自主權。要加大科研人員薪酬激勵，建立重結果、重績效的評價體系。要開展“綠色通道”試點，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，把該有的服務做到位[2]。國務院《關于優化科研管理提升科研績效若干措施》中強調，強化科研項目績效評價，切實推動項目管理從重數量、重過程向重質量、重結果轉變[3]。從這些國家層面的改革精神中可以看出，科研經費的管理也將由過程控制向結果導向轉變。

（四）由精細預算向包干預算轉變

在科研項目和資金管理使用方面，科研項目管理的原有文件強調精細預算，預算要細化到每一個科目，而且在執行過程中預算的調整程序復雜。比如國家科技重大專項項目的預算編制要求都很細，驗收流程繁雜、耗時長、成本高。一個項目預算需按照不同資金類型和費用類型分別填報材料費、設備費等預算明細表。在財務驗收時，除審計報告外，還要提供大量的財務憑證及附件。鑒于科研經費預算耗費科研人員大量精力，中央文件中明確提出了要下放預算調劑權限，簡化預算編制;提高間接費用比例，加大績效激勵力度;明確勞務費開支范圍，不再設比例限制;改進結轉結余資金留用方式;自主規范管理橫向經費等措施。在2019年國務院政府工作報告中，李克強總理更是提出要充分尊重、信任科研人員，賦予更大的人財物支配權，不設科目比例限制，開展項目經費使用“包干制”改革試點，由科研團隊自主決定使用。由此可以推測，科研經費預算的管理將由原來的精細預算逐步向包干預算轉變。

二、“放管服”背景下科研經費管理內部控制風險分析

在“放管服”背景下，要求簡化預算，下放權限。科研承擔單位可根據科研工作實際需要開支勞務費、完善差旅會議管理、改進優化政府采購管理，擴大基本建設項目管理權限等。因此，單位科研經費管理的內部控制風險點也發生了變化，重點不是預算編制、經費劃撥、經費開支和決算審計等具體項目層面的風險，更多的是單位層面的風險，更加重要的是落實法人責任制。從科研項目承擔單位層面看，在“放管服”背景下，科研經費管理中存在的主要內部控制風險點有：

（一）單位層面的風險

1.單位科研經費管理的內部控制工作的組織情況。單位是否確定內部控制職能部門或牽頭部門;是否建立單位各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制。

2.單位科研經費管理的內部控制機制的建設情況。單位科研項目管理是否實現申報、立項、監督相分離，科研經費使用是否實現使用、報銷、監督相分離，是否定期研究科研經費管理問題，定期開展單位自查和內部審計。

3.單位科研經費管理的內部控制制度的完善情況。單位是否健全預算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、建設項目管理、合同管理、決策機制等方面的制度并保證制度在科研經費管理中的有效實施。

4.單位科研經費管理的內部控制關鍵崗位工作人員的情況。單位內部是否建立科研項目管理、財務管理、資產管理、采購管理、決策管理的內部分工，并保證不相容崗位與職責相互分離。單位是否梳理優化各項經費開支流程，制定權力運行圖。

5.單位科研經費管理的內部控制財務信息的編報情況。單位科研經費核算是否統一核算，專款專用，經費預算決算是否實現課題組、財務、審計聯動，保證財務信息真實完整合規。

6.單位科研經費管理的內部控制管理信息系統功能覆蓋情況。單位是否建立了科研管理內部控制管理信息系統，具體業務是否與相應的財務系統、資產系統、采購系統對接等。

（二）項目層面的風險

1.項目實施是否完成立項時的績效目標。包括數量指標、質量指標、效益指標等。

2.經費使用合規性。在“放管服”的背景下，對經費使用給予了科研人員更多的自主權，但也要求科研承擔單位要建立科研管理制度。各個項目的實施應執行這些管理制度，比如預算安排和調整按規范流程執行，經費使用應規范等。

三、“放管服”背景下科研經費全面預算績效管理的實施

目前我國經濟正由高速發展向高質量發展轉變，需要持續加大科研創新投入，建設創新型國家。據統計，2018年我國科研經費投入近2萬億元。如此大的投入如何做到既要落實“放管服”政策下科研經費管理措施，做到服務高效，又要控制科研經費使用的風險，做到管理規范，本文建議通過內部控制風險點與預算績效管理考核指標結合，基于全面預算績效管理做好科研經費的內部控制。

（一）全面預算績效管理對科研經費內部控制的有效性分析

1.全面預算績效管理與單位內部控制的目標一致

全面預算績效管理和內部控制是行政事業單位進行科學管理的重要手段。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中指出，“要建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障”[4];《行政事業單位內部控制規范（試行）》指出，“內部控制的目標是合理保證單位經濟活動合法合規，資產安全和使用有效，財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”[5]。由此可見，全面預算績效管理和內部控制體系建設的目標都是規范經濟活動，提高資源配置效益，提升政府公共服務效能。兩者是同向而行，目標一致的，共同推進行政事業單位的科學化管理。

2.全面預算績效管理與單位內部控制相互作用、相互促進

一方面全面預算績效管理是單位內部控制的一種有效控制方法。預算控制和績效考評控制都是企業內部控制的方法，同樣也適用于行政事業單位。而全面預算績效管理是一種預算管理新機制，注重結果導向，強調成本效益，硬化責任約束。它的有效實施對單位內部控制來講是一種全面、系統、高效的控制方法。另一方面單位內部控制情況影響全面預算績效管理的實施效果。單位的內部控制情況影響和決定著單位各方面的工作，同樣也會影響全面預算績效管理的實施效果。從一定程度上說，一個單位預算績效是基礎，內部控制是保障，兩者相輔相成。

3.全面預算績效管理與單位內部控制管理緊密聯系促進科研經費管理

全面預算績效管理與單位內部控制管理是正相關的關系，可以相互借鑒、相互融合。將內部控制指標融入預算績效評價指標，將內部控制目標融入預算績效評價目標，可以達到雙贏效果。在實踐工作中，可以根據具體對象，充分整合兩者指標體系，從而減少基礎工作，提高工作效率，做到雙評價雙促進。科研經費管理是一項對預算績效管理和內部控制要求都很高的具體業務，基于全面預算績效管理對科研經費實施內部控制管理，將兩項工作相結合，將兩項指標相統一，順應國家對科研經費管理的要求，符合單位科研管理實際。

（二）實施全面預算績效管理的環境條件

實施全面預算績效管理是提升國家治理能力和治理體系的有效手段。黨的十九大報告首次提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。目前中央已出臺了相關意見，但各個單位實施時還缺少具體支撐。在單位實施全面預算績效管理需要一些環境條件，概括為“四有”：一是有意識。單位領導要高度重視，全體職工要提高站位，全員有預算觀念、績效理念，提高全面預算績效管理意識。二是有機構。要明確專門機構和人員組成，該機構的主要職責是，構建單位全方位預算績效管理格局，建立全過程預算績效管理鏈條，完善全覆蓋預算績效管理體系，健全預算管理制度，硬化預算績效管理約束。三是有體系。單位要建立適應各部門各項目的分層次、分類型的預算績效指標體系。四是有系統。全面預算績效管理高度依賴信息化系統，單位需建設較為完善的信息化系統。

（三）全面預算績效管理的組織實施

科研經費管理是一項預算績效目標導向明確的經濟事項。同時，科研經費的績效管理也是非常復雜的，因為科研項目的績效要經過長期實踐的檢驗。本文僅就科研項目結題完成后，按照國家有關規定依據任務書，對科研項目及資金的管理實行績效分類評價。同時對項目承擔單位的科研項目及經費管理情況和內部風險防控機制進行評價。對于如何實施科研經費的全面預算績效管理，主要有以下四方面內容。

1.確定全面預算績效管理的負責機構或牽頭部門，履行績效評價職責，保障人員到位、組織到位、評價到位。定期組織對科研經費管理的預算績效考核，保證管理、服務、評價、考核一體化運行。

2.基于內部控制風險點建立科研經費預算績效考核指標體系。建立指標體系是全面預算績效管理的關鍵，也是內部控制實施的關鍵。科研經費管理指標的建立要綜合考慮多種因素：首先是參照性，要結合政策，即結合內部控制評價指標體系和科研專項共性績效考核指標;其次是針對性，要對癥下藥即針對現行制度下科研經費管理中存在的主要內部控制風險點來設計指標體系，要分層設計，即該指標體系一方面評價單位總體的科研經費管理水平，另一方面要評價每個科研項目經費使用的績效情況;最后是可操作性。可操作性原則要求在選擇績效考評指標時必須要充分的考量可操作性以及現實條件，指標值要較易獲取[6]。

因此，設計預算績效考核指標首先要對科研經費內部控制風險點進行具體分析。在單位層面的風險點主要考慮兩方面的內容，一方面是管理方面，比如組織和機制建設情況、制度建設情況、風險評估情況、業務流程控制、內部信息溝通情況[7]、財務管理情況等等;另一方面是效果方面，實際上科研承擔單位對于科研成果及其產生的效應是非常注重的。在內部控制的目標中也有一項就是要提高公共服務的效率和效果。因此在對科研經費進行評價時除了考慮規范性的管理風險也要考慮增值性的效果風險。比如產出情況、效益情況、滿意度情況等等。在對項目層面的風險點也可主要考慮兩方面的內容，即執行制度情況和成果效應情況。

根據上述風險點情況的分析，結合全面預算績效管理的通行指標體系，可設計科研管理層面和項目層面績效指標。具體可設定四個一級指標，即管理指標、產出指標、效益指標，滿意度指標，同時在每個一級指標下面可設定二、三級指標。表1中列出了科研經費績效評價指標的框架體系，不同的單位對于指標層次、級次、數量和內容的設定可以據實調整。

3.建立全面預算績效管理全過程的信息化管理體系。績效考核是一個復雜的體系，但在“放管服”的政策要求下，實施考評時又不能增加科研人員的負擔，這就需要建立以數據共享為基礎的信息化管理體系。單位應充分運用信息系統實現數據的共享，流程的優化，服務的便捷。積極構建合同管理、實驗耗材采購及管理、辦公用品采購管理、差旅管理等平臺，打通資產管理系統、科研管理系統、人事管理系統的通路，實現數據共享，充分利用這些業財融合平臺，構建科研管理管財一體化信息系統（見圖1）。這樣一方面方便廣大科研人員，真正讓他們減少填報資料和報賬的煩瑣;另一方面便于績效考核時的指標取值，保證指標考核的準確性，提高預算績效管理的科學性和公允性。

4.建立全面預算績效管理的獎懲機制。國家已提出對項目承擔單位實行誠信考核。單位對科研經費的管理情況也是一個重要的考查點，因此單位應依據指標體系定期開展績效考評，并將考核結果與科研人員項目申報、評優評先、職稱晉升等掛鉤，同時與科研管理部門的考核掛鉤，形成約束機制，強化全體人員的績效意識和內控意識。

四、實例探討

為加強科研經費內部控制，提高科研管理績效，某高校對所屬科研部門及其2015—2017年科研項目情況進行預算績效評價。為此，全面預算績效管理考核小組針對科研項目情況成立了由相關職能部門和專家組成的績效評價組，負責對部門自評情況進行審核及再評價、出具評價報告等工作;評價組制定了績效評價工作方案，并明確了績效評價基本原則、主要方法、工作內容、基本步驟、責任分工和工作要求。

（一）項目基本情況

1.立項背景、依據和目的：科學技術是第一生產力。在發展科學技術及進行科學研究中，高等學校是一支重要力量。根據國家和省教育主管部門及學校總體規劃要求，按照每年行業需求及發展趨勢，立足學校發展進行教職工孵育項目撰寫及申報，收集并挖掘潛力項目，推動學校教師從事科學研究的積極性，加強學校青年科技人才隊伍的建設，提高爭取國家和部省級科研項目的競爭能力，提高學校學術地位，促進科研事業的全面繁榮與進步，為學校事業發展奠定基礎，更好地為行業和地方經濟發展服務。

2.項目內容：評價范圍包括博士啟動基金、青年教師培養計劃、人才模式創新等11類項目，約200個子項目，項目預算共計2 800萬元。

（二）項目績效指標設置

本次預算績效評價的主要目的是評價整個科研管理活動是否合規有效，科研內部控制措施是否有效實施，科研投入是否產生合理效益。據此評價組的主要工作是基于每個科研項目的業務評審專家的意見，對科研管理部門組織、管理、績效情況進行評價。因此，根據此次科研項目評價的目的和特點，評價組從兩個層面來進行預算績效評價，即科研管理層面和科研項目層面，分值均為100分。在科研管理層面，主要是評價科研管理職能部門對項目的管理情況，因此在科研管理層面只設置了管理指標一個一級指標，并設置了業務管理和財務管理兩個二級指標，同時設置多個三級指標（如表2）。為便于項目自評和專家評審，指標評價表特別對指標進行了解釋，列明了評價方法和評分標準。

在科研項目層面考慮到所評價的項目均已完成項目財務決算及審計工作，故不再設置項目管理指標，而是設置了產出指標、效益指標，滿意度指標三個一級指標，六個二級指標（見表3）。

（三）績效評價及結果運用

根據評價指標表，科研經費項目自評分為94.80分。評價組根據自評情況，采用案卷研究法、專家評議法、抽樣法、訪談法等對項目進行了深入分析，尤其是充分利用學校科研管理、采購平臺、財務查詢等系統對項目的實施和資金使用情況進行了核實。通過評價組最后認定，該項目評價得分為90分。評價組認為該項目能夠按財務管理規定執行，內部控制措施有效，較好地實現了預期績效目標，但高質量科研成果的產出不多，建議繼續支持該項目。

綜上所述，在“放管服”背景下，基于全面預算績效管理，將科研經費預算績效考核指標與內部控制指標相互融合、互為補充，可以較好地達到績效評價和內部控制的雙重目標，有利于科研經費的規范管理和高效服務。

【參考文獻】

[1] 關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見（中辦發[2016]50號）[A].2016.

[2] 李克強主持召開國務院常務會議 確定進一步擴大科研人員自主權的措施等[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-07/04/content_5303513.html.

[3] 國務院.關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知（國發〔2018〕25號）[A].2018.

[4] 中共中央，國務院發布關于全面實施預算績效管理的意見[A/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201809/t20180925_3026644.html.

[5] 中華人民共和國財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[M].上海：立信會計出版社，2017.

[6] 撒晶晶.放管服背景下高校科研經費績效評價指標體系的構建[J].納稅，2019（3）：277.

[7] 楊運東，楊媚，肖斐.基于AHP法的高校科研經費管理風險評估研究[J].會計之友，2019（4）：135-141.