財稅政策應對新冠肺炎疫情的思考

張萌

【摘 要】 針對本次新冠肺炎疫情，我國各級政府部門出臺了一系列的財稅扶助措施。已頒布并實施的一系列針對性強的財稅政策，聚焦疫情防控關鍵領域和重點行業，意在幫扶企業擺脫經營困境，其中既涉及財政支出方面的防疫專項財政資金，也包含四批次20項減稅降費優惠政策，充分體現出財稅政策在支持疫情防控、推動復工復產、服務經濟社會發展等方面的重要作用。文章通過主要的經濟指標分析新冠疫情對于我國宏觀經濟的影響，并且梳理了財稅政策對宏觀經濟的調節機制，以及當前所采取的主要措施。為了進一步實現阻擊疫情和穩定經濟的目標，文章認為還應當在增加預備費、優化財政支出結構、建立應急稅收體系和增加預防支出等方面進行改善。

【關鍵詞】 新冠肺炎疫情; 宏觀經濟; 財稅政策; 稅收優惠

2020年注定因其不平凡而載入史冊，伴隨著新型冠狀病毒感染的肺炎疫情在全球爆發和蔓延，人們的生產生活受到嚴重影響，世界各國經濟面臨著嚴峻挑戰。在黨中央和全國人民的共同努力下，經過艱苦卓絕的努力，我國在統籌疫情防控和經濟社會發展工作方面取得積極成效。然而，由于境外疫情呈加速擴散蔓延態勢，我國疫情防控仍不能松懈，未來一段時間還要實行“外防輸入、內防反彈”的防控策略。在遭遇重大災害時，為確保經濟、社會穩定，及時進行災害抵御和災后恢復，利用稅收等財稅政策進行宏觀經濟的逆周期調節顯得尤為重要[1]。2020年3月27日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議指出，要抓緊研究提出積極應對的宏觀政策措施，積極的財政政策要更加積極有為，要落實好各項減稅降費政策，加快地方政府專項債發行和使用。自疫情爆發以來，各級稅務機關廣大稅務干部職工投身于抗疫工作中，不僅出臺多項稅費優惠政策，同時在聚焦優惠政策落實、推行“非接觸式”辦稅、強化大數據服務等方面加力提效，奮力奪取疫情防控最終勝利，更好服務經濟社會發展大局。

關于財稅政策在疫情防控中的重要性，自2003年SARS爆發以來國內外學者已進行了深入探討。孫開[2]針對SARS疫情提出，短期內疫情會增加財政收支壓力，但為促進相關行業和經濟的復蘇仍需要采取針對性稅收優惠措施;長遠來看，需要通過改進預算制度，強化財政收支監管，規范稅收優惠等措施逐步實現公共財政體制模式。王家永[3]認為“非典”具有極強的負外溢性，財政可相機抉擇地運用稅費優惠、財政貼息等政策減緩“非典”對相關部門或行業的負面沖擊，使其盡快擺脫困境。高培勇[4]在分析SARS對財政收支兩翼的綜合影響后，認為應當選擇動用預備費、加強稅收征管、壓縮支出、增發國債等一系列短期對策，作為消化可能增加的財政赤字途徑。蘇明等[5]認為我國應進一步加強公共財政對突發事件應急管理的保障水平，馮俏彬等[6]也提出類似觀點。Smith et al.[7]研究認為，傳染病的爆發不僅損害公共衛生系統，而且可能威脅到糧食和農業生產、工業、服務業和貿易等眾多領域，加強世界各國合作以及采取有效的宏觀調控才能更全面地應對疫情防控。白彥鋒等[8]認為本次應對新冠肺炎疫情應該在短期內繼續利用財政補貼與稅收優惠刺激防疫物資的生產，保證防疫工作的順利開展。從已有文獻可以得出，財稅政策作為國家宏觀調控措施中的重要工具，同時也是應對突發事件進行宏觀經濟逆周期調節不可或缺的手段。

一、新冠肺炎疫情對中國經濟的影響分析

本次新冠肺炎疫情對于經濟的影響，并不屬于傳統經濟發展過程中的周期性波動，所產生的短期災害也超越以往任何一種內生性的、擾動性的沖擊。在疫情沖擊下，我國經濟下行壓力劇增，各項指標下行嚴重。2020年2月份全國居民消費價格指數（CPI）同比上漲5.2%①，其中食品價格上漲21.9%;而生產者價格指數（PPI）同比上漲-0.4%，其中工業增加值同比增速為-25.87%，說明受疫情的影響，上游供給端較為乏力，恰逢春節期間商品需求量大，供給小于需求，最終導致下游消費品價格的抬升。制造業PMI②為35.7%，環比下降14.3個百分點;服務業PMI為30.1%，環比下降23個百分點，均跌至榮枯線以下。圖1反映出近兩年我國社會消費品零售金額③的變化情況。很明顯，在2020年初消費品零售總額的增長遭受斷崖式下滑，截至2020年2月29日消費品零售總額同比增長-20.5%，其中商品零售同比增長-17.6%，餐飲收入同比增長-43.1%。

投資方面，主要投資指標及企業利潤變動情況如圖2所示。受疫情的影響，截至2020年2月29日，固定資產累計投資完成額為33 323億元，同比上漲-24.5%;基礎設施建設投資（不含電力）同比增長-30.3%;產業鏈條供應不暢以及復工難等問題導致絕大多數企業利潤普遍收縮。據統計，工業企業利潤總額同比增速為-38.3%;截至2020年2月29日，全國房地產開發投資累計完成額為10 115.42億元，同比上漲-16.3%，國房景氣指數④跌至97.39。

生產的邊際放緩、消費數據的平淡、投資的走弱，也進一步反映到了就業數據中，據統計，2020年2月份城鎮調查失業率為6.2%，較上年同期提高0.9個百分點。

招銀理財發布的夜光工業復工指數可以一定程度上代表某地區的復工情況，其依據是工廠區域的夜光強度與工廠開工情況存在緊密聯系，年后全國范圍內的復工情況如圖3所示。根據夜光工業復工指數可得，自2月中旬以來，我國工業復工進度逐步加快，截至3月22日復工指數達到72.41%。3月9日上海規模以上企業復工率達97%⑤，由此可以預估，隨著疫情防控逐漸趨穩，有望在4月份實現工業企業整體復工。

在經濟全球化的背景下，疫情的大規模蔓延迫使大部分國家和地區采取嚴厲的管控措施，這必然會影響到全球化的生產體系、產業鏈以及資金鏈的正常運轉。值得關注的是，在當前以及未來短時期內境外疫情會處于高發階段，導致全球經濟的“休克”甚至停擺，而此時我國正處于全面復工復產的黃金時期，以外貿為主的企業將面臨訂單減少的窘境，對于“兩頭在外”的產業和企業來說更是在遭受寒冬之后的又一個嚴峻挑戰。

二、財稅政策對宏觀經濟的調節機制及傳導路徑

在經濟遭受短時期的劇烈波動時，為避免產生通貨膨脹或經濟停滯，各國政府都會通過必要的宏觀經濟政策來調節社會總供給和總需求的關系，維護經濟穩定。財稅政策對于宏觀經濟穩定的調節主要依賴于稅收的自動穩定機制和相機抉擇機制，并且兩種機制的傳導路徑也存在差別。

稅收的自動穩定機制是稅收制度本身所具有的穩定經濟的方式，是稅收制度對經濟的一種自動反映能力[9]。當經濟增長時，個人收入和企業利潤水平上升，稅收相應增加;反之，在經濟衰退時，由于收入水平的下降而適用較低的稅率檔次，納稅人稅負相應減輕，一定程度上緩解了可支配收入的下降，保障基本的消費需求。稅收自動穩定機制是在于設計稅收制度時，采取累進所得稅的方式，其傳導路徑首先是對企業和居民的可支配收入造成影響，通過對可支配收入的調節控制消費和投資的波動，進而對物價和就業波動起到緩沖的作用，促進宏觀經濟穩定。

相機抉擇的稅收政策是指政府根據經濟形勢的變化，所做出的稅收政策變動及其選擇。相機抉擇的稅收穩定政策任務，就在于消除稅收自動穩定器所無法消除的經濟波動，主要包含擴張性的稅收政策和緊縮性的稅收政策。在經濟發生萎縮時期，政府一般要實行擴張性的稅收政策，通過減少政府稅收來增加個人可支配收入，保障社會總需求。在經濟發生通貨膨脹時期，一般要執行緊縮性的稅收政策，即增加政府稅收收入，減少個人可支配收入，從而造成私人消費支出下降，社會總需求縮小，降低國民生產總值水平。

三、應對新冠疫情所出臺的財稅保障措施

新冠肺炎疫情發生以來，按照黨中央、國務院決策部署，財稅等部門聚焦抗擊疫情的關鍵環節、疫情影響的重點領域，除了給予充足的財政資金支持外，陸續出臺了四批次20項減稅降費政策，支持疫情防控、推動復工復產、服務經濟社會發展大局。第一批聚焦疫情防控工作;第二批聚焦減輕企業社保費負擔，增強企業復工復產信心;第三批聚焦小微企業和個體工商戶，幫助其渡過難關;第四批聚焦穩外貿穩外資，降低疫情不利影響。這些優惠政策在時間的適用范圍大多自2020年1月1日起，截止日期將視疫情情況另行公告。

（一）財政資金支持

根據財政部網站公布的信息，截至2020年2月8日下午6點，各級財政共安排疫情防控資金718.5億元，實際支出315.5億元。其中，中央財政共安排資金172.9億元⑥。截至2020年2月24日，各級財政累計下達1 008.7億元⑦。統籌用于疫情防控，堅決打贏疫情防控阻擊戰。

此外，財政部、發展改革委等五部委印發《關于打贏疫情防控阻擊戰 強化疫情防控重點保障企業資金支持的緊急通知》，要求中央財政安排貼息資金支持降低企業融資成本，包括對享受人民銀行專項再貸款支持的企業，中央財政給予不超過1年的貼息支持，貼息標準為企業實際獲得貸款利率的50%，并提出“各級財政部門要及時撥付貼息資金，加強資金使用全流程監管，強化績效管理要求，確保貼息資金使用安全、合規和有效……”等監管要求。

部分財政資金用于新冠肺炎患者及疑似患者救治的專項資金，相關政策要求對相關患者所發生的醫療費用，在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付后，個人負擔部分由就醫地財政及中央財政補助負擔。這些政策安排為新冠肺炎患者和家庭應對這樣的突發災難提供了重要保障。

（二）四批稅收優惠政策及內容

1.支持防護救治

（1）臨時性工作補助和獎金免征個人所得稅。對參加疫情防治工作的醫務人員和防疫工作者按照政府規定標準取得的臨時性工作補助和獎金，免征個人所得稅⑧。

（2）個人取得防疫實物免征個人所得稅。單位發給個人用于預防新型冠狀病毒感染的肺炎的藥品、醫療用品和防護用品等實物（不包括現金），不計入工資、薪金收入，免征個人所得稅⑨。

2.支持物資供應

（1）重點保障物資生產企業的增值稅增量留抵退稅。疫情防控重點保障物資生產企業可以按月向主管稅務機關申請全額退還增值稅增量留抵稅額，這里的“增量留抵稅額”是指與2019年12月底相比新增加的期末留抵稅額⑨。

（2）重點保障物資運輸收入免征增值稅。對于納稅人運輸疫情防控重點保障物資取得的收入，免征增值稅，同時也免征城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加⑨。

（3）公共交通運輸服務等免征增值稅。納稅人提供公共交通運輸服務、生活服務，以及為居民提供必需生活物資快遞收派服務取得的收入，免征增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加⑨。

（4）重點保障物資生產企業新購置設備一次性稅前扣除。疫情防控重點保障物資生產企業為擴大產能新購置的相關設備，允許一次性計入當期成本費用在企業所得稅稅前扣除⑨。

（5）防控疫情物資免征關稅。自2020年1月1日至2020年3月31日，對衛生健康主管部門組織進口的直接用于防控疫情物資免征關稅。免稅進口物資，可按照或比照海關總署公告2020年第17號，先登記放行，再按規定補辦相關手續⑩。

3.鼓勵公益捐贈

（1）公益性捐贈全額稅前扣除。企業和個人通過公益性社會組織或者縣級以上人民政府及其部門等國家機關，捐贈用于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的現金和物品，允許在計算企業所得稅或個人所得稅應納稅所得額時全額扣除{11}。

（2）直接捐贈全額稅前扣除。企業和個人直接向承擔疫情防治任務的醫院捐贈用于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的物品，允許在計算企業所得稅或個人所得稅應納稅所得額時全額扣除{12}。

（3）捐贈物資免稅。單位和個體工商戶將自產、委托加工或購買的貨物，通過公益性社會組織和縣級以上人民政府及其部門等國家機關，或者直接向承擔疫情防治任務的醫院，無償捐贈用于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的，免征增值稅、消費稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加{11}。

（4）境外捐贈物資免征進口稅收。境外捐贈人無償捐贈用于疫情防控的進口物資，包括試劑，消毒物品，防護用品，救護車、防疫車、消毒用車、應急指揮車等，免征進口關稅和進口環節增值稅、消費稅，同時對已征收的應免稅款予以退還⑩。

4.支持復工復產

（1）延長虧損結轉年限。受疫情影響較大的困難行業企業2020年度發生的虧損，最長結轉年限由5年延長至8年，困難行業具體是指交通運輸、餐飲、住宿、旅游（含旅行社及相關服務、游覽景區管理）四大類，納入的企業在2020年度主營業務收入須占收入總額（剔除不征稅收入和投資收益）的50%以上⑨。

（2）減免小規模納稅人增值稅。自2020年3月1日至5月底，免征湖北省境內小規模納稅人增值稅，其他地區征收率由3%降至1%。

（3）減免企業養老、失業、工傷保險單位繳費。自2020年2月起，湖北省可免征各類參保單位（不含機關事業單位）三項社會保險單位繳費部分，免征期限不超過5個月;除湖北省外的其他省份可根據受疫情影響情況和基金承受能力，免征中小微企業三項社會保險單位繳費部分，免征期限不超過5個月，對大型企業等其他參保單位（不含機關事業單位）三項社會保險單位繳費部分可減半征收，減征期限不超過3個月。同時，受疫情影響生產經營出現嚴重困難的企業，可以申請緩繳社會保險費，緩繳期限原則上不超過6個月，緩繳期間免收滯納金{12}。

（4）減免個體工商戶基本養老、失業、工傷保險。自2020年2月起，免征以單位方式參保的個體工商戶三項社會保險單位繳費部分，免征期限不超過5個月{12}。

（5）減征職工基本醫療保險單位繳費。自2020年2月起，各地根據本地情況（確保醫保基金收支中長期平衡的前提下），可對職工醫保單位繳費部分實行減半征收，減征期不超過5個月{13}。

（6）減免城鎮土地使用稅。全國多數省、自治區、直轄市都出臺了相關文件，對各地出臺的通過減免城鎮土地使用稅等方式、支持出租方減免物業租金，具體減免方式按照地方文件執行。

（7）此外，另有三項關于外資外貿企業的保障措施。2020年3月10日國務院常務會議審議確定，對除“兩高一資”外所有未足額退稅的出口產品及時足額退稅;擴大鼓勵外商投資產業目錄，使更多領域的外商投資能夠享受稅收等有關優惠政策;對近期出臺的減稅減費等助企紓困政策，要確保內外資企業同等享受，支持穩外資穩外貿工作。

四、財稅政策在應對重大突發事件中的作用

（一）為應對重大突發事件提供資金保障

重大突發事件通常是指突然發生的出乎人們意料的事或災禍，它不以人們的主觀意志而轉移，給公眾安全帶來巨大危害[10]。正如本次新冠肺炎疫情來勢洶洶，給疫區群眾的生命健康及生產生活都造成重大威脅。而政府部門作為提供公共服務的管理部門，不僅需要及時處置，降低疫情對公眾生命健康造成的威脅，防止蔓延和發酵，防止風險擴大化，還需要積極應對，增加人力、物力及醫療服務和交通運輸等，確保應急處置及后續工作有序開展。完成這些工作內容和目標，均需要短期內投入大量、足額的財力進行保障。

財稅政策應當負擔起應對重大突發事件的職責，一方面，由于應對重大突發事件是一種純公共產品和公共服務，應該由政府提供。財政具有公共屬性，是政府的“錢袋子”，理應調集各種財政資金和資源，給予支持和保障。我國在2003年非典疫情后頒布《突發公共衛生事件應急條例》（國務院令第376號），明確規定了突發公共衛生事件相關“所需經費列入本級政府財政預算”。另一方面，在出現疫情等危急時刻，如果保障措施通過市場方式來解決，受到市場追逐利益的影響，相關應對措施可能在數量和質量上是不充分的，只有通過財稅政策予以扶持才能辦好大事急事。

（二）為應對重大突發事件對經濟運行的影響提供解決方案

短期內，重大突發事件對地區和國家經濟運行產生不利影響或可能會造成一定經濟損失。為降低其對人民群眾正常生產生活的影響，政府部門需要在重大突發事件中及結束后，迅速對經濟運行進行必要的干預。在這樣特殊背景下，財稅政策的作用更加直接、有效，有用性會超越其他宏觀調控手段。

面對重大突發事件，經濟運行蕭條，并且回彈乏力，財稅政策發揮作用可以通過三種渠道：一是擴大財政支出，創造更多社會總需求;二是通過轉移支付，形成定向的補貼，用擴大的財政支出刺激私人消費，擴大總需求;三是通過減稅等措施增加居民可支配收入以刺激消費。當然這些途徑還需要根據現實情況來選擇，例如在減稅空間較小時，主要使用一些擴大財政支出的方法來促進社會總供給和總需求的平衡。

五、財稅政策在應對新冠肺炎疫情等重大突發事件中的思考

2019年召開的中央經濟工作會議提出“六穩”舉措，并強調要“健全財政、貨幣、就業等政策協同和傳導落實機制，確保經濟運行在合理區間”。因此，在應對新冠肺炎疫情這場突如其來的公共衛生事件中，公共財政責無旁貸，必須短期刺激、中期調整與中期擴張相結合。目前很多人拒絕刺激，但是要想擺脫經濟休克停擺，使經濟循環常態化，必須要有“大推動”，這個推動必須足夠克服運行前的摩擦力，產生“破冰效應”，才能夠使中國經濟循環常態化。因此，需要出臺更大幅度的消費券發放措施，更大幅度的企業補貼政策，特別是針對廣大的個體工商戶和小微企業部門。目前美國、歐洲等主要國家也出臺了力度較大的補貼計劃。因為他們看到疫情對這些市場主體的沖擊是超乎尋常的。為避免疫情對經濟的短期影響演化為趨勢性沖擊或中長期沖擊，我國必須要以中低階層的消費補貼和中小微企業、受沖擊最大的產業部門補貼和扶持為核心來展開當下短期刺激。

（一）提高預備費比例并加強管理

《預算法》規定，預備費主要用于“當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支”，且將預備費的提取比例設置在本級一般公共預算支出額的1%～3%。

以中央預備費為例，根據近年來兩會期間公布的數據，從2015年起，我國中央預備費每年均安排500億元，提取比例剛剛超過1%，相對較低。如果遇到類似新冠肺炎疫情的重大公共衛生事件，預備費的支持力度會相對較弱。因此，應提高各級財政預算中預備費的提取，逐步將提取比例過渡到高限，并在財力允許的條件下提高比例設置。

由于重大突發事件不會年年發生，預備費的使用還要進行資金的結轉管理，建立資金累積的制度，當年沒有使用完的預備費轉入下年使用管理，以此來保障重大突發事件對財政資金的大規模、集中性的需求。

（二）在安排財政支出結構中考慮公共風險

本次疫情防控工作中，在武漢等疫情高發區出現了醫療防護物資不足、公共衛生資源不足等問題，這是公共產品供給相對短缺的風險。為提升防范社會公共風險的能力，政府部門需要憑借其公共權力從結構優化的角度考慮公共財政支出。現階段，優化結構就是要把財政支出資金有效地用在“刀刃”上。可以從壓縮一般性支出，保重點、保民生方面著手。一方面要樹立“過緊日子”的思想，壓縮機關事業單位的工作經費支出;另一方面，留出足夠資金，投入到完善社會保障體系、補充公共衛生醫療防疫體系、增加與人民生命安全高度相關的科技研究等方面。通過對公共財政支出結構及管理過程給予調整和優化，實現公共財政支出的效率和績效最優[11]，從而確保對公共風險的早防范和早解決。

（三）建立應急財稅政策體系

在應對重大突發事件中，財稅優惠政策有助于降低成本，能夠帶給企業最直接的減負感受[12]。但目前的各項優惠政策多是臨時出臺的，規范性不強。為了加強管理和保證稅收優惠政策實施到位，應當建立一套應急財稅政策體系，包括在應急狀態下，尤其是重大突發事件影響范圍較大時應如何處理稅收收入與財政支出等問題。一方面，應急稅收政策體系要涵蓋在重大突發事件持續過程中，如何妥善處理企業稅款申報及繳納工作，對受影響較大的企業或行業給予稅收優惠的稅種、減免稅規定、退稅規定及其他扣除和彌補虧損的要求。另一方面，稅收政策應幫助受影響企業恢復其內在的“造血”功能，打通供應鏈，迅速恢復供、產、運、銷的流動性[13]。例如，在財政支出方面，把握恰當的時間窗口集中出臺一批補短板、著眼長遠的投資項目，同時輔之以相應的稅收優惠政策，兼顧短期刺激經濟和長期發展的需要，這對于企業自身乃至整個國民經濟的健康平穩運行都具有重要意義。

（四）端口前移，對重大突發事件的預防方面增加投入

公共財政對重大突發事件的管理應當包括事前、事中、事后的全過程，而且為了降低重大突發事件的破壞性，應當端口前移，增加公共財政對重大突發事件的事前投入，即增加預防方面的資金保障。在要求地方財政對預備費單獨列支的同時，細化預算科目。單獨設立公共預警支出，資金不分散到各職能部門，而是由財政部門統一管理，一旦有預防的新需要，由財政部門調撥資源和統籌管理，把公共財政當成有效應對重大突發事件的安全網。

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