“再監(jiān)督”對高校內控體系建設與完善的質效探究

關鍵詞 監(jiān)督 再監(jiān)督 高校 內部控制 質效

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究基金（專題）項目“內控制度建設對高校紀委實施‘再監(jiān)督的意義與作用”（2018 SJA1099）。

作者簡介：仇鶯璇，江蘇科技大學助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理和黨風廉政研究。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.311

一、引言

出于有效防范舞弊和預防腐敗以及提高公共服務的效率效果的目的，不少單位都逐步開展了科學有效的內控和監(jiān)督，特別是隨著《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的頒布與實施，我國各高校的內部控制建設和實施工作也陸續(xù)啟動。目前，不少學者已對高校內控建設展開了研究，如彭威基于業(yè)務流程再造的信息化管理平臺，以求用信息化手段建立有效的內控體系，提升財務資產(chǎn)的管理水平[1];楊富梅等人基于西南大學等26所高校后勤在招標過程中的問卷調查，從內部控制角度審視當前高校后勤招標過程中存在的問題，并提出相應的內部控制對策與措施[2];楊從印等人通過樣本分析，由內控自評報告研究高校內部控制建設存在的問題，提出進一步加強高校內部控制建設的對策[3];葛玉林和吳君民則是從制度壓力和高層管理者的支持的角度出發(fā)，在實證的基礎上提出了提高高校內控有效性的管理啟示和建議[4];李虹等人通過對高校科研經(jīng)費風險點進行深入剖析，從協(xié)同角度提出“內”+“外”的風險防控措施[5]等等。他們大多是從內部控制本身的各個要素或子系統(tǒng)進行了分析，忽略高校的內部控制建設是在各職能部門自行執(zhí)行、自我監(jiān)督和被紀委再監(jiān)督環(huán)境下實施的。針對當前高校內部控制存在的問題、具體的構建方式和途徑以及有效性監(jiān)管，現(xiàn)有的研究沒有回答。因此，本文提出“再監(jiān)督”對高校內控體系建設與完善的質效進行探究，對高校內部控制的具體實施和水平提高具有現(xiàn)實意義。

二、再監(jiān)督的內涵

高校紀委作為高校黨內監(jiān)督的專門機構和執(zhí)行黨的紀律的職能部門，全面負責高校黨風廉政建設的教育、制度、監(jiān)督、糾風、懲處等五方面工作[6]。高校紀委的對內監(jiān)督作為內部控制重要組成部分，最終監(jiān)督效果的好壞與內部控制水平的高低有著極為緊密的聯(lián)系。在黨的十八屆三中全會上，明確了紀委所應承擔的黨風廉政建設的監(jiān)督責任，中紀委十八屆三次全會上也要求紀委轉職能、轉方式、轉作風，切實履行監(jiān)督責任，并對紀檢監(jiān)察機關強化“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”進行了統(tǒng)一部署。自此開啟了開展“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”的第一步。

以往，由紀檢監(jiān)察機構牽頭或參與的議事協(xié)調和日常監(jiān)督，都需要紀檢監(jiān)察部門到場確認，簽字負責。黨的十八屆三中全會后，高校紀檢監(jiān)察機關根據(jù)上級要求，作出退出“一線”監(jiān)督的調整。與以前相比，“再監(jiān)督”既是監(jiān)督職責的回歸，也是監(jiān)督方式的再造，為監(jiān)督部門整合力量，為實施精準監(jiān)督和嚴厲打擊腐敗打下基礎，體現(xiàn)了我國嚴肅推進腐敗治理的現(xiàn)代化要求。

三、內控體系建設與監(jiān)督的關聯(lián)性

高校內部控制是為了達成人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會和傳承文化的任務，使高校經(jīng)營方針得到貫徹、資產(chǎn)得到保全、會計信息得以真實合法、形象和名譽得以維護而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全高校內部控制體系，有利于公辦高校管理水平的提高，有利于高校總體競爭力的提升，有利于預防經(jīng)濟犯罪[7]。

高校紀委作為高校黨內監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督職責是一項政治任務[8]。從最終目的來看，高校紀委監(jiān)督是為了深入推進高校全面從嚴治黨、強化高校廉政風險防控和加強廉政建設。《關于加強廉政風險防控的指導意見》中指出：“實踐表明，將風險管理理論和現(xiàn)代質量管理方法引入反腐倡廉建設，加強廉政風險防控，是構建懲治和預防腐敗體系的重要舉措”。風險管理理論的核心就是內部控制理論，我國財政部發(fā)布的《企業(yè)和行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》也是基于該框架的[9]。

可見，高校內部控制與廉政風險防范所所面臨著共同的重要風險點，有著非常緊密的聯(lián)系。而監(jiān)督作為內部控制理論的五要素之一，在深入推進高校全面從嚴治黨、強化高校廉政風險防控中發(fā)揮著十分重要的作用。如果說高校內部控制是高校進行內部治理的重要理論，那么，外部監(jiān)督就為內部控制各個要素的運行情況和目標實現(xiàn)提供保障，是控制活動規(guī)范有序運行的重要手段，兩者相輔相成、互相促進[10]。

四、高校內部控制問題分析

（一）高校內控外部環(huán)境欠佳

我國的高校主要是由政府向高校無償提供財政撥款出資建立的。作為高校轉運的主要出資方，政府理應監(jiān)督和管理高校的各類辦學行為。但由于現(xiàn)有信息不對稱及監(jiān)管嚴重缺乏，政府在高校治理結構中發(fā)揮的作用很有限。同時，作為高校經(jīng)費供給方的家長、各類企事業(yè)單位和資金捐贈的校友等，也極少參與到高校的治理中。加上高校公開的財務信息非常有限，高校出資方對于各項經(jīng)費和資源的管理使用情況便無法知曉。就高校內控的立法基礎而言，《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》和《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》是我國首次對組織整體內部控制以明文規(guī)定的形式開啟了我國內部控制的第一步，但我國在內部控制制度建設的腳步與發(fā)達國家的完善的法律法規(guī)相比，層次較之低了許多，在很多學者看來，這也是我國高校內部控制意識薄弱，內控制度執(zhí)行不到位的根本原因。

（二）高校內控建設的內部動力不足

1.高校領導重視程度不夠。高校是教書育人的教育機構，相比之下，領導更重視教學科研的發(fā)展，對高校內部控制的行政建設的重視程度則遠遠不足。同時，高校的內部控制建設是個逐步規(guī)范組織管理的過程，期間有很多環(huán)節(jié)需要校領導統(tǒng)籌協(xié)調，特別是牽涉到侵犯原有的利益群體的既得利益，這就需要領導足夠重視，才能順利地開展內部控制建設。

2.內部控制建設意識淡薄。現(xiàn)實中，上到校領導、下到普通員工對高校內部控制不了解不知曉的有之，覺得高校內部控制建設作用不大、可有可無的高校員工的有之，有的二級單位的負責人甚至認為內部控制是給自己部門找麻煩和對學校中層干部的不信任，錯誤的觀念和淡薄的意識在高校較為普遍。高校內部控制建設不只是少數(shù)行政人員的事，它需要高校全體教職員工和學生的廣泛參與并成為重要監(jiān)督人。而淡薄的內控監(jiān)督意識在很大程度上抑制了內部控制監(jiān)督信息的有效傳遞，自覺或不自覺地放棄了內控監(jiān)督舉措，大大削弱了高校的內部控制水平。

（三）內控建設形式大于實質

1.內部控制制度缺失。根據(jù)《規(guī)范》要求，各高校要有針對性地開展內部控制指引，只有極少數(shù)高校愿意聘請專家來設計學校內部控制和管理流程，絕大多數(shù)高校都是自行組織相關人員設計或由職能部門自行制定內部控制制度，通常存在頂層設計不夠、部門與部門之間規(guī)定重復制定，覆蓋不全面又相互矛盾的問題。由于制度缺乏，沒有較為詳細的規(guī)定，導致預算管理流于形式，二級單位財務管理松散，采購歸類隨意混亂，資產(chǎn)管理缺乏足夠重視等。

2.內控建設的執(zhí)行力不夠。盡管我國在國家層面就高校內控建設出臺了相關規(guī)范和指南，但由于不同地區(qū)、不同類型的高校本來文化差異就比較明顯，再加上各個高校管理體制、方式方法區(qū)別較大，內部控制建設的標準就更難統(tǒng)一。同時，再加上人為因素，同樣的標準被區(qū)別對待，相關責任追究也變得輕描淡寫，有的甚至不了了之。

（四）內部控制缺乏風險管理

至今，一些高校的內控工作總是局限于內控規(guī)范或指南中涉及的內容，并沒有根據(jù)實際情況和需要建立內控實施過程中風險因素進行分析，缺乏主動的風險管理。由于風險管理意識不強，在進行投融資決策時，沒有考慮其可行性和自身的償債能力，導致出現(xiàn)債務危機等問題[11]。

（五）信息化基礎薄弱

當前，不少高校都建立了財務、資產(chǎn)、教學、學生、圖書等多項管理系統(tǒng)，但高校整體的信息系統(tǒng)應用卻很是不足，只有極少數(shù)高校內部上下級層、部門與部門之間、崗位與崗位之間溝通環(huán)境與條件良好，絕大部分高校各個管理系統(tǒng)相互獨立，數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，不能實現(xiàn)共享，內部控制體系運行效率差，導致辦公效率低下，監(jiān)管也困難。

五、“再監(jiān)督”對內控體系建設的促進作用

（一）逐步優(yōu)化高校內控的外部環(huán)境

“再監(jiān)督”作為一種監(jiān)督方式的再造和新嘗試，納入了自我監(jiān)督約束的環(huán)節(jié)，加上紀委的再監(jiān)督，將事前事中事后的監(jiān)督貫穿起來，使原來不對稱的信息逐步完善起來，大大提升了外部監(jiān)督的效果。同時，雖然我國內控管理的起步相對較晚，但在外在監(jiān)督方面的規(guī)定一直是相對完善且注重與時俱進的，這就為逐步優(yōu)化高校內控的外部環(huán)境打下了良好的基礎。

（二）大幅提升高校內部建設的動力

以往，不少高校管理者確實只關注教學科研，對高校的內控監(jiān)督重視不多，但隨著高校腐敗案件的增多和內控管理優(yōu)勢的體現(xiàn)后，更多的高校管理者從原有的思想桎梏中解放出來。雖然我國高校的內控監(jiān)督起步較晚，監(jiān)督理論研究相對滯后，但并沒有影響高校管理者對這種理論研究的熱情和在實踐操作中寄予的期望。特別是中紀委對各個高校提出“三轉”和實施“再監(jiān)督”方式的行政要求后，高校內控引起了更多高校管理者的廣泛關注。

原來高校內控中監(jiān)督責任不明確，所有的監(jiān)督都是紀委全程參與，各部門（單位）的制度建設、廉政風險防控由于是紀檢監(jiān)察部門制定，黨風廉政建設任務與業(yè)務工作相脫節(jié)，不能具體化，加上缺乏健全的考核指標，使得業(yè)務部門應當承擔的責任沒有承擔起來。“再監(jiān)督”這一舉措是以被監(jiān)督對象能夠自我監(jiān)督為前提的，這就倒逼職能部門強化監(jiān)督意識和監(jiān)督職責，通過二級單位自主設立紀檢委員等方式，在很大程度上調動了二級單位（部門）各負其責、自我監(jiān)督的積極性。同時，這種監(jiān)督將黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督、法律監(jiān)督與行政監(jiān)督、校內監(jiān)督與校外監(jiān)督等各類監(jiān)督有機結合起來，能更好地提高師生監(jiān)督意識，發(fā)揮他們的主人翁精神，提高監(jiān)督意識，主動參與到學校的教學科研、管理服務中，提升監(jiān)督的實際效果。

（三）逐漸完善高校內控體系的制度建設

紀委“再監(jiān)督”方式方法的出臺，不僅在客觀上要求高校有著較為完善的內控制度，同時也要求面對違紀違規(guī)違法，有著強有力的問責力度。

1.倒逼高校內控制度建設。各職能部門、業(yè)務單位只有建立了一系列管理制度，才可能以此為準繩，在行使權利的同時承擔相應的責任，約束好自己的行為，做好自我監(jiān)督，同時給高校內部各職能部門的制度的完整性、實用性以及部門之間制度的整合性提出了更高的要求，也為高校內控體系中的制度建設奠定了良好的基礎。

2.整合與健全違紀問責制度。如果說紀委監(jiān)督過程中違規(guī)違紀的標準是違反國家法律、法規(guī)以及各職能部門、業(yè)務部門乃至全校建立的各類規(guī)章制度執(zhí)行的行為，那么違紀問責制度就是敦促各類法律、法規(guī)、校內外各類規(guī)章制度的準確有力執(zhí)行的又一道約束。只有在健全各類業(yè)務規(guī)章制度的同時，整合與健全違紀問責制度，達到標準統(tǒng)一，才能從根本保障制度的有力執(zhí)行，否則所頒布的制度都將是一紙空談，既沒有事前的自我約束力，紀委的“再監(jiān)督”也很難到位。同時，紀委作為監(jiān)督的職能部門，要及時將各部門的問責制度整合，在問責力度上要一視同仁，均等對待。

（四）健全有效的長效預防機制

高校“再監(jiān)督”的實施，使得各職能部門自我約束和風險防范意識有所增強，從而進一步促使各高校各個管理條口積極識別風險，關注高風險的關鍵環(huán)節(jié)，注重風險的評估，并積極運用當前的大數(shù)據(jù)功能進行決策，根據(jù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的結果，進行相關性分析，對風險進行評估。此外，“再監(jiān)督”環(huán)境下要求高校建立起內部控制評價指標體系并采用科學的評價方法，定期對此作出客觀評價并提出合理化方案，在很大程度上增強了高校應對風險的能力。

（五）大力促進以網(wǎng)絡為載體的內控建設

“再監(jiān)督”的實施迫切要求高校結合自身實際需要建立適合自己的信息系統(tǒng)，建設好校園局域網(wǎng)、辦公系統(tǒng)、校園一卡通系統(tǒng)、財務信息系統(tǒng)、教務管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)和圖書管理系統(tǒng)等已有的信息平臺，在充分發(fā)揮其效用的同時逐步將內部控制方法、流程、具體措施融入內嵌其中并將信息資源有效集成，形成網(wǎng)狀的信息溝通渠道，切實減少或消除人為因素，全面提升學校的管理質量。同時，全校師生還可以通過新聞媒介、網(wǎng)絡等傳播媒介，用宣傳、揭露、曝光等方式對監(jiān)督對象進行監(jiān)督問責，這些以網(wǎng)絡為載體的監(jiān)督手段，大大促進了內控體系的建設。

六、結語

高校的內控體系建設是一項長期而艱巨的任務，期間的準備工作也比較復雜繁瑣，需要涉及上至校領導、下至每一個師生的共同努力。內控體系的建設不是紙上和會議上的空談，需要付諸到實際行動中，并時刻注重內部控制的建設實效，不斷加強對內部控制的監(jiān)督和評價。以高校紀檢部門為主的內部監(jiān)察機構，在實施監(jiān)督轉型的過程中，要將“再監(jiān)督”的特點與內部控制有機結合，充分發(fā)揮其在內部控制建設與完善過程中的特殊效用。通過創(chuàng)造和諧的內控環(huán)境、提升高校內控建設的內部動力、建立好新的制度體系和程序環(huán)節(jié)、充分運用先進的計算機科學技術等手段，進一步健全監(jiān)督體系，做好監(jiān)督方式改革創(chuàng)新下的高校內控建設。

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