新時代縣域生態文明體系建設研究

趙志強

摘 要：對標對表中央關于生態文明體系建設的要求，針對鄢陵縣在生態文明體系建設方面的短板和不足提出對策建議，探索構建具有鄢陵特色的生態文明體系，著力打造鄢陵縣生態經濟示范區、生態宜居示范區、健康養生示范區、生態文明教育示范基地，加快形成新時代生態文明體系建設的“鄢陵模式”，為縣域生態文明體系建設提供有益借鑒。

關鍵詞：新時代;縣域;生態文明;建設

一、研究背景

黨的十九大報告將“美麗”作為全面建成社會主義現代化強國的奮斗目標。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。在全國生態環境并保護大會上，習近平總書記進一步強調，要加快構建生態文明體系，確保到2035年，美麗中國目標基本實現[1]。加快推進生態文明體系建設不只是中央頂層設計的要求，更重要的是要落實到地方政府的生態文明建設具體工作中，尤其是縣級政府的具體行動中。“郡縣治，天下安”，縣域生態文明建設是美麗中國建設的根基。鄢陵縣隸屬河南省許昌市，轄12鎮，總面積866平方公里，耕地面積99.6萬畝，總人口67.62萬人。黨的十八大以來，鄢陵縣堅持“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局和新發展理念，著力建設生態鄢陵、富強鄢陵、文明鄢陵、幸福鄢陵，鄢陵縣生態文明建設成果顯著。如今，鄢陵縣正在不斷探索構建生態文明體系。因此，基于鄢陵縣的實踐經驗對鄢陵的生態文明體系建設進行研究，將鄢陵縣打造為縣域生態文明體系建設的示范樣本，對促進縣域生態文明建設和綠色發展具有重要意義。

二、鄢陵縣生態文明建設取得的成效

（一）生態環境質量逐步提升

近年來，鄢陵縣以污染防治為重點，以主要污染物總量減排為主線，通過采取結構、工程、管理減排等措施，穩步推進環境污染減排。積極開展大氣、水和土壤環境綜合整治，加強生態環境保護基礎設施建設，對區內工業污染著力推進深度治理，嚴格建設項目環境準入，強化環保監督執法。在城區，加強建筑施工和道路揚塵控制，確保城區建筑工地揚塵防護設施建設率達100%，在農村，開展“美麗鄉村·清潔家園”行動，推行生活垃圾“村收集、鄉運輸、縣處理”的運轉模式。深入推進“全域水系”建設，“河湖長制”有效實施，通過開展攔污截流、清淤疏浚、工程清障、沿河畜禽養殖企業搬遷實施域內河流環境綜合整治，定界飲用水水源保護區，確保飲用水安全。通過一系列努力，鄢陵縣工業污染源排放達標率為100%，城市集中飲用水源地水質達標率100%，2018年空氣質量優良天數228天，區域生態環境質量逐步提升。

（二）生態產業發展成效顯著

鄢陵縣“既要金山銀山，又要綠水青山”，堅持綠色發展、生態優先，加快產業融合，放大產業優勢，帶動高質量發展。鄢陵縣以生態產業發展為突破口，通過科技創新提升發展支撐力，依靠花木產業帶動農民致富，借助森林生態景觀拉動綠色效益。鄢陵縣建有花藝電子商務產業園，花木特色商業區是河南省省“一星級”特色商業區。鄢陵縣花木種植達到65萬畝、2 400多個品種，是“中國花木之鄉”。目前世界蠟梅園初具規模，五彩大地觀光休閑旅游區獲批“國家4A級景區”，一年一度的“中國·中原花木交易博覽會和鄢陵蠟梅梅花”文化節已經成為享譽全國的特色名片，鄢陵縣被確定為國家“全域旅游示范區”創建單位。鄢陵縣康養產業加快發展，是“中國長壽之鄉”、“國家森林康養基地試點縣”，并啟動創建“國家智慧健康養老應用試點示范基地”和“國家健康旅游示范基地”，建業花都溫泉健康養老產業園入選第一批省級現代服務業專業園區。鄢陵縣以花木產業改善生態環境、以生態環境承載文化旅游、以文化旅游激活三產融合，走出了一條以花木產業為主線的區域特色發展之路，造就了獨樹一幟的綠色經濟發展的“鄢陵模式”。

（三）生態示范創建成績突出

鄢陵縣生態示范創建成績突出，在加快推進新時代生態文明建設和全面建成小康社會的征程中邁出了堅實步伐。鄢陵縣域生態文明建設成果顯著，先后取得了“國家級生態示范區”、“國家可持續發展試驗區”、“國家級生態文明示范縣”、“國家級林業科技示范縣”等國家級榮譽稱號和“河南省水生態城市示范縣”、“河南省美麗鄉村建設示范縣”等省級榮譽稱號。2017年底，鄢陵縣還獲得第三批“全國森林康養基地試點縣”榮譽稱號，成為河南省唯一獲此殊榮的縣（市、區）。

三、鄢陵縣生態文明體系建設面臨的挑戰

（一）生態環境保護壓力增大

隨著工業化、城鎮化進程的加快，鄢陵縣在老的生態環境問題不斷得到解決的同時，新的生態環境問題又不斷出現。當前，鄢陵縣的水環境形勢總體有所改善，但局部尚未遏制，農村及農田面源污染形勢和水環境風險應急預警壓力進一步加大。農村生態環境現狀不容樂觀，部分農村基礎設施建設投入不足，建設缺乏規劃，環境管理滯后，生活污水、垃圾排放量和種植養殖業廢棄物逐年遞增，生活污水和垃圾大部分還沒有得到有效處理，人們將生活垃圾隨意堆放在路旁、村口和將生活污水直接排放到水塘、河流的現象仍比較突出，農村局部地區“臟、亂、差”問題突出，環境質量下降。同時，隨著人民群眾生活水平持續較快的提升，人民群眾對生態環境質量的要求越來越高，以至生態環境改善的步伐與人民群眾對生態環境要求日益提高之間的不協調矛盾日益突出。

（二）轉型升級步伐有待加快

現階段正是我國經濟轉型升級的重要“窗口期”，經濟新常態下，中速發展是今后一個時期經濟增長的主要特征。生態環境保護資金投入和增長的可持續性存在變數，地方政府財政收入增速將持續放緩，政府生態環境的投入受限使得生態環境治理難度加大。近年來，雖然鄢陵縣的生態經濟建設取得了快速發展，走出了一條以花木產業為主線的“花木+綠色發展”的經濟發展之路，建設了一批具有實力的綠色產業園區，生態經濟發展積極向好，但是，隨著鄢陵縣新區和產業聚集區的分步實施、城鎮化進程的加快，鄢陵縣產業結構不合理的問題也充分暴露出來。2018年，鄢陵縣全現生產總值324.8億元，其中，第一產業實現增加值43.6億元，第二產業實現增加值160.2億元，第三產業實現增加值121億元?？梢钥闯?，鄢陵縣的產業結構以第二產業為主，盡管鄢陵縣的生態農業、生態旅游業的發展呈現較好勢頭，但基礎設施建設不足、資源優勢不突出等問題仍然存在，產業結構亟待優化，經濟轉型升級步伐亟待加快。

（三）目標責任體系亟需健全

改善生態環境質量是生態文明建設目標責任體系的核心，對各級政府相關部門主體明確生態文明建設權責配置，并對其實施問責的體制機制。當前，鄢陵縣生態文明建設目標責任體系還存在一些問題。在生態環境治理的過程中，通過行政問責來傳到壓力還是最為主要的方式，總體上是通過行政問責的方式傳導壓力，推動生態環境監管部門嚴格生態環境執法。但是，這樣的行政問責卻還是主要以運動式的方式進行，尚未有效建立常態化機制。部分生態文明建設的目標沒有科學合理設置，一刀切和層層加碼等現象在生態環境治理過程中普遍存在。由于當前的地方生態環境法規大都適用于末端的治理，對于源頭的預防性法規以及中間環節的控制性法規相對缺乏，成熟的生態環境法律體系尚未形成[2]，導致政府及相關部門在生態環境治理問責的過程中不可避免的會出現重結果、輕過程的現象，并且會出現一些問責缺乏法律依據的情況。由于生態文明建設領域牽涉面比較廣，由此而出的專項考核繁多，從而導致基層政府慢慢形成了考核依賴。另外，跨部門生態環境協同治理問題也是基層政府目標考核體系建設需關注的焦點。

（四）生態文明制度建設亟待加強

生態文明制度是新時代中國特色社會主義制度的重要內容，生態文明制度體系建設是治理體系現代化建設的重要組成部分。鄢陵縣在生態文明制度體系建設方面亟待加強。首先是制度安排存在缺失，缺少生態環境治理源頭防范方面的制度，沒有嚴格規范基本耕地之外的生態空間用途，沒有形成獨立完整的自然資源管理體系;沒有建立嚴密的生態治理過程監管制度，嚴厲的生態環境破壞后果懲罰制度缺乏，生態環境損害賠償制度不完善，賠償力度不夠。其次是官員政績考核存在偏頗。盡管現在生態文明建設已納入政績考核體系，但政績考核仍以經濟增長為主要考核指標;同時，由于生態建設投資長、收效慢，很多官員仍重經濟、輕生態。最后是配套制度存在缺失，自然資源的市場化程度不高，使用消耗自然資源的費成本較低，全社會共同參與生態環境保護和治理的機制尚未建立。當前，在生態環境保護和治理過程中行政手段仍然發揮著主導作用，市場機制沒有得到充分發揮，企業的主體地位沒有得以彰顯，社會組織及公眾也尚未完全參與到生態文明建設中去。

四、加快推進鄢陵縣生態文明體系建設的對策建議

（一）加快推進生態文化體系建設

生態文化體系是生態文明體系的基礎。人們的價值觀決定著其行為方式，建設新時代生態文明，就要求人們必須牢固樹立尊重、順應和保護自然的生態價值觀，構建以生態價值觀念為準則的生態文化體系。政府必須要培育在生態環境保護和節約自然資源的剛性約束下進行經濟社會發展管理的文化自覺[3]，要以習近平生態文明思想為指導加強生態價值觀教育，強化公眾的生態環境保護意識，在全社會營造良好的生態文化氛圍;要將生態價值觀教育納入各級學校常規教育體系中，同時，必須強化企業的生態環境保護意識，增強其社會責任感，充分彰顯企業生態文明建設的主體地位。對于公眾而言，要通過宣傳教育不斷強化其生態環境保護意識，幫助其樹立綠色的消費觀念，養成時時處處保護生態環境和節約自然資源的綠色消費生活方式。綠色消費觀體現的是人們的一種行為觀念和價值取向，綠色消費體現著人類社會與自然環境、經濟社會發展與生態環境保護的和諧共生，積極倡導綠色消費的生活方式是生態文化體系構建的重要途徑。

（二）加快推進生態經濟體系建設

生態經濟體系是生態文明體系的關鍵。經濟結構和經濟發展方式決定著生態環境保護的成敗，建立生態經濟體系，推動綠色發展，是生態文明建設的根本出路。鄢陵縣要加快推進生態體系建設，必須優化全縣國土空間開發布局，優化經濟結構，調整產業布局，提高自然資源環境的利用效率，實現產業生態化改造，讓生態環境成為對經濟發展有價值的資源，讓生態環境成為新時代經濟體系高質量發展的新的生產要素。堅持把產業融合作為壯大特色優勢的現實途徑，樹牢“兩山”理念，強化綠色引領，大力發展具有鄢陵特色的花木產業、文化旅游和現代服務業。鞏固發展花木產業，持續擴規模、調結構、促融合，建設“花木強縣”。壯大發展旅游產業，按照“全域旅游”模式，挖掘旅游資源，優化旅游要素，加快建設“旅游強縣”。強力發展現代服務業，堅持重點突破帶動全局，大力發展生產性服務業和生活性服務業。其次，必須培育并壯大清潔生產產業和節能環保產業，實現生態產業化改造。再次，要構建綠色低碳的生活方式，倒逼產業生態化改造和生態產業化改造，最終實現生產和生活系統之間的循環鏈接。最后，要建立生態環境服務功能的價值評估體系，將生態環境納入進入經濟發展統計體系中去，真正讓“綠水青山”變為能夠量化考核的“金山銀山”。

（三）加快推進目標責任體系建設

目標責任體系是生態文明體系的抓手，構建目標責任體系的目的是改善生態環境質量。針對生態文明建設目標體系存在的問題，一要進一步明確生態文明建設的主體責任?；鶎诱⒎止っ鞔_、責權清晰的生態環境保護監督管理工作體系和公開權責清單等，建立常態化的跨部門生態環境治理協調機制，引導基層政府和生態環境監督管理部門樹立法治意識，做到依法專業監管、透明執法，不但要糾正生態環境監督管理中的不作為，還要糾正亂作為。二要進一步統籌優化生態文明建設考核，推進生態文明建設目標責任體系改革。完善政府生態文明建設績效評價考核制度，避免職責同構背景出現層層加碼的現象。三要進一步規范生態環境督察問責程序，推進生態文明建設問責機制改革。在生態環境問責過程中必須對過程和結果等因素綜合考慮，堅決做到背鍋式、兜底式問責。四要進一步完善生態文明建設中的公眾參與制度，建立健全社會組織及公眾對政府部門和相關企業的監督機制，以及社會組織及公眾參與生態環境保護與治理的生態環境信息公開制度、溝通交流機制、公眾評議機制等相關制度。

（四）加快推進生態文明制度體系建設

生態文明制度體系是生態文明體系的保障。當前，從全國范圍內來看，生態文明制度的四梁八柱已經基本形成，當務之急是要在補齊制度短板和提升生態環境治理能力上深下工夫，狠抓生態文明建設政策落地見效。首先，要完善制度安排，要嚴格按照“山水林田湖草是生命共同體”原則，健全生態環境保護、生態修復和生態環境監管制度體系。完善源頭治理制度、過程管控制度與追責懲處制度建設，事前、事中和事后三階段制度前后銜接、統籌結合[4]。建立市場條件下的自然資源價格監督管理體系，建立生態環境財政投入新機制，加大財政投入力度，創新投入手段，建立多元化資金投入機制。對于生態補償要豐富補償的方式，增加補償資金，建立穩定的市場化補償機制，充分保障生態保護者的利益。其次，要完善生態考核評價制度，在對官員的政績進行考核評價時，要將生態效益放在政績考核評價的重要位置，將政績考核評價與其生態環境保護治理等方面的考評結果緊密掛鉤。最后，要健全相關配套制度，建立健全全民參與生態環境治理的制度體系。對企業而言，要做到完善機制，優化管理，充分自律，認真踐行。對社會組織及公眾而言，要為社會組織及公眾關注和參與生態環境保護和治理提供更加便利的條件，建立完善引導和支持社會組織及公眾參與生態環境治理的長效機制。

（五）加快推進生態安全體系建設

生態安全體系是生態文明體系的底線，構建生態安全體系，就需要在堅持底線思維、保護為先、制度管控的基礎上，以長遠的眼光系統構建并實施統籌兼顧、長效立體的生態安全對策[5]。生態系統的良性循環是是生態安全的重要標志，建設生態文明，就是要讓各類生態系統具有良性的物質循環、穩定的結構、合理的規模以及多姿多彩的生態服務功能。加快推進生態安全體系建設，基層政府必須牢樹底線思維，把生態風險作為日常監管的重要內容，構建全方位、多層次、全過程的生態環境風險防范體系和安全管理體系。在生態環境治理過程中解決老問題和規避新問題的最有效的辦法仍是源頭防控，統籌規劃國土資源空間布局與產業發展，加強國土空間和自然資源的開發管制，制定生態環境風險管理的目標，將生態環境風險納入生態文明建設決策體系。要減少生態系統退化的風險，嚴格按照生態紅線制度對生態系統進行保護和修復，維護生態平衡和生態系統結構穩定。同時，還要時刻注意防范和化解各種由于生態環境問題引發的社會風險，維護正常生產和生活秩序。

參考文獻：

[1]? 習近平.推動我國生態文明建設邁上新臺階[J].求是，2019，（3）：6.

[2]? 李玲，王小娥.綠色發展觀下地方政府生態責任的缺失和重構[J].福州大學學報：哲學社會科學版，2017，（6）：75.

[3]? 任勇.加快構建生態文明體系[J].求是，2018，（13）：51.

[4]? 陳碩.堅持和完善生態文明制度體系：理論內涵、思想原則與實現路徑[J].新疆師范大學學報：哲學社會科學版，2019，（6）：22.

[5]? 曹國志.我國生態環境安全形勢與治理策略研究[J].環境保護，2019，（8）：14.