新常態下我國地方政府行政職能轉變問題研究

王行行

摘 要：隨著我國經濟增長速度逐漸放慢，我國開始進入經濟新常態。新常態下重新思考政府職能轉變，應進一步厘清政府與市場、政府與社會的關系，充分發揮市場的決定性作用和社會的積極作用。以天津市為例，分析天津市發展的現狀以及當前面臨新常態的問題，得出新常態下天津市完善政府職能的對策。通過對天津市的分析，為我國地方政府職能轉變提供借鑒，使我國各級政府能夠通過政府職能轉變，更好地適應經濟新常態，保持發展的穩定。

關鍵詞：新常態;行政職能;行政監督;行政倫理

0 引言

新常態之“新”意味著通過進行深刻的改革，徹底打破傳統思路和模式。“常態”意指一種長期穩定的態勢。新常態即為通過深刻變革，打破傳統思路和模式后形成的一種新的長期穩定的發展趨勢。新常態下，能否創建和完善一套完整的體系，能否引導社會群眾走向共同富裕的道路，建成小康社會，很大程度上取決于政府是否能夠完成職能轉變。

1 天津市政府行政職能轉變的特點

行政職能不是靜態的，而是隨著經濟、政治、社會、科技、文化等行政環境等諸多因素而變化，并隨著不同時期行政組織目標任務的變化而變化。隨著社會進步和經濟繁榮，天津市政府行政職能呈現以下趨勢。

1.1 行政職能結構突出經濟文化、社會和生態職能的強化

行政職能本身是多種性質類型的行政職能體系，包括了行政的政治職能、經濟職能、社會職能、文化職能和生態職能。行政職能結構變化的主要表現為行政的經濟、文化、社會和生態的職能強化，政治職能相對弱化，體現出此消彼長的關系。近年來，天津市政府在基礎設施建設、城鄉建設、環境保護、社會保障、人口與計劃生育、信息服務、基礎科學研究、基礎民族教育、醫療保健、文化藝術等領域的建設規模大幅度擴大，政府財政支出的比例大幅上升。

1.2 行政職能主體向市場化、社會化的轉移

許多以前由政府管理的問題和事項都轉移到了企業，社會組織和社會中介機構。一方面，社會和公共事務變得越來越復雜。另一方面，企業和非營利組織可以承擔政府履行的職能。社會公共事務管理主體多元化的格局已經形成，行政職能的市場化和社會化意味著行政職能的“外移”。行政職能在全社會范圍內的重新分工，這既調動了社會各方參與行政管理的積極性，又減輕了政府的負擔，使政府在其“有限責任”范圍內更好地集中精力，提高效能，履行職責。

1.3 行政職能重心落實在基層行政組織

過去高度集中在中央政府和高層領導的行政職能，向基層行政組織轉移，決策權下放。隨著行政體制改革的深入，行政職能的重心逐漸下沉，基層行政組織的活力進一步釋放。天津市政府扎實推進供給側結構性改革，履行行政職能的資源和能力相對向下轉移，這有助于發揮基層行政組織的作用，減少行政程序的中間環節，提高行政效率，體制機制創新實現新突破。

2 新常態下天津市政府行政職能轉變問題

天津濱海新區是繼深圳經濟特區和浦東新區后推動區域發展的新的經濟增長極。改革開放40多年來，天津市經濟增長速度一直處于全國領先水平，“四個全面”戰略規劃在天津市的實施，穩步推進“五位一體”的總體布局。但是，也存在以下幾個方面的不足。

2.1 部分行政人員服務意識淡薄

一些發展不平衡的突出問題尚未解決，政府工作還存在很多不足之處。作為國家治理和行政事務主體的干部，其扮演的角色與普通職業群體有所不同。但是，一些行政人員的公仆意識淡薄，濫用行政權力，甚至脫離群眾。中國雖然也經歷了幾次行政機構的精簡，但在許多地方政府，如天津市政府，仍然存在機構臃腫，人浮于事，效率不高等現象。

2.2 行政倫理建設有待加強

現階段我國正處于改革開放時期，在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，由于管理體制尚未定型，各種法律規范和制度還不完善，極易滋生腐敗現象。天津市在發展的過程中，讓一些想搞經濟腐敗的有權人鉆了空子。他們通過貪污、受賄、挪用公款等非法行為獲得大量金錢。在政治腐敗中，一些人就利用手中掌握的公共權力，拉幫結派，任人唯親，上下勾結，搞自己的權力圈。另一些人則跑官、要官，甚至出現買官、賣官現象。有的官員甚至玩忽職守，只謀私利，生活墮落腐化。

2.3 行政監督機制不暢

行政監督多元化，無序化，權責不明。包括政黨監督、人民代表大會監督、政府內部專職部門監督、司法監督、社會監督和公民監督。通過這些監督形式的落實和運作，地方政府行政監察工作取得了較好成效。雖然監督部門多元化，但是相應的監督權力和監督范圍沒有明確界定。各監督主體不溝通，使得行政監督難以合理有效地發揮作用。部門的復雜性和權責不清，甚至可能導致相互推卸責任。

3 新常態下天津市政府行政職能轉變的對策

3.1 提高行政領導能力

根據管理學的“20/80定律”，組織中20%的關鍵核心人員，對組織整體效能水平有著80%的決定性影響。所以，加強行政領導能力建設，是至關重要的。行政領導能力建設的目標是建設一支優秀的行政領導者隊伍，完善行政領導者的個體素質結構和群體素質結構，促進行政領導效能水平不斷提升。加強行政領導能力建設，可以從以下幾個方面著手進行。

3.1.1 深化行政領導體制改革

應將行政領導者視為行政機構中最重要的人力資源，按照精干、務實和高效的原則進行考核。行政領導體制改革最迫切的任務是改變目前人選少，決策權過大，程序和方法不規范，缺乏有效監督的現狀。在使用人才的標準、程序、方法和權力方面促進制度創新和體制改革，加強領導干部選拔任用責任制。同時，要積極探索和認真總結改革行政領導體制的經驗，及時制定政策和制度。

3.1.2 完善行政領導培訓體系

建立符合現代行政管理領域各類領導工作要求的通用行政領導能力發展要求的統一培訓體系。借鑒發達國家先進經驗，發展行政領導能力。并從中國公共行政實踐中收集信息，建立案例庫，同時注重科學決策，統籌規劃和改革創新。

3.1.3 促進行政領導群體自身建設

首先，要加強制度建設，從人管人轉變到制度管人，改變以往片面依賴行政領導者的道德自律，實際上是放任自流的做法。其次，要加強組織紀律建設，任何行政領導者都不能脫離組織，規避紀律，自行其是。最后，要加強思想作風建設，倡導理論聯系實際，密切聯系群眾的良好作風，深入基層，實事求是，開展調查研究。

3.2 加強行政倫理

建設社會主義精神文明，發展有中國特色的社會主義文化，是社會主義現代化建設的重要內容和保證，而行政倫理建設則是社會主義精神文明建設的核心和關鍵。在改革日益深入、開放不斷擴大和各種思想文化相互激蕩的背景下，如何建構與社會主義市場經濟相適應的行政倫理是一項系統工程，需要多方面的努力合作。加強行政倫理建設，可以從以下幾個方面著手進行。

3.2.1 強化行政倫理教育

首先，公務人員應確立科學的價值觀、人生觀和世界觀，樹立遠大而美好的理想，并把遠大而美好的理想信念同現階段的歷史任務和本職工作結合起來，切實用馬克思主義、鄧小平理論來指導行政實踐。其次，通過教育學習，提高公務人員對良好行政倫理的認知水平，使他們認識到優良的行政意識、行政理論、行政認知、行政情感和行政態度等行政文化是為政之根本、為官之基礎，并要將這種行政文化內化為自我約束機制。最后，行政倫理教育的內容應體現時代精神，反映時代的本質和歷史發展趨勢。

3.2.2 行政倫理建設法制化

行政倫理的合法化意味著行政倫理的建設應納入法制化的法治化之中，行政倫理的行為應當推進法制化，使倫理像上層建筑中政治、法律一樣，具有法律效力和作用。人的道德品質具有不完善性和認識客觀事物的局限性，這就決定了政府官員不可能總是正確地行使權力而不發生失誤和偏差。所以需有一種外在力量，對行使權力運行過程中的失誤和偏差進行補救。加強行政倫理法制化建設，就是要通過以德制權和以法制權相結合的方式，保證行政權力的正常運行。

3.2.3 加強公民社會對行政活動的干預和監督

實行政務公開，加強公民對行政活動的干預和監督，是防止和消除政府公務人員行政行為中私人化傾向和無準則、不負公共責任傾向的基本方法。實行政務公開，可以有效遏制因暗箱操作而產生的腐敗行為。促進廣大公民群眾對社會公共事務的干預和參與，增強他們的民主參與意識，則是預防行政行為偏離公共目標的有效途徑。政府和公民社會均應積極努力，創造出更多的機會和路徑，引導和鼓勵公民關心并有序、有效參與有關重要公共事務的決策與管理。

3.3 完善行政監督

大力發展社會主義民主政治，構建社會主義和諧社會。必須不斷進行體制創新，加快完善行政監督制度，可以從以下幾個方面著手進行。

3.3.1 規范權力運行，加強權力機關的監督

真正實現權力機關對政府的有效監督必須做到：首先，必須使人大真正擁有監督和制約的權力;要堅持黨政分開，杜絕以黨代政;立法、重大決策、人事任免等方面的權力只能由人大來行使，黨組織不應直接決策。其次，要加強機構建設，在人大內部要建立專門的委員會專職于監督，如負責憲法監督的憲法監督委員會、專門負責廉政建設的廉政委員會。再次，要提高各級人大代表和常委會組成人員的素質和參政、議政能力，避免把人大代表作為榮譽稱號的做法，明確人大代表的任職資格及履行行政監督的法律職責，提高人大代表履行行政監督的自覺性，提高行政監督的實效。

3.3.2 創新層級監督新機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督

一是法規和規范性文件的備案監督。依法提交法規和規范性文件，依照法律法規的規定，進一步審查備案審查程序，并對公民，法人和其他組織提出的有關法律法規要及時改進和處理。二是認真執行行政復議法，加強行政復議工作。行政復議能依法解決行政爭議，迅速解決人民內部矛盾。三是要嚴格執行和完善行政賠償和補償制度。

3.3.3 保持行政監督機關的獨立性

首先，在組織方面，監督部門應獨立于行政機關，不隸屬于行政部門領導，并與同級行政部門地位相同，賦予其相應的權力監督同級行政部門和行政領導。其次，建立垂直領導體系，將行政監察和司法部門的人事權和經濟預算權轉移給上級領導，要求其只對上級負責，而且在經濟上獨立于地方行政機關。

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