保障視野下黨內法規制度執行力提升路徑

段占朝 劉長秋

[摘 ? ?要] 黨內法規制度執行力是全面從嚴治黨以及制度治黨的關鍵所在，是黨的治理體系和治理能力現代化的重要體現，是黨內法規制度建設的重中之重。影響黨內法規制度執行力提升的因素很多，其中保障制度的完善是重要方面。因此，提升黨內法規制度執行力需要大力加強保障制度建設。只有全面落實執行責任制，加強黨內監督、群眾監督、新聞輿論監督，嚴格執紀問責，才能確保黨內法規制度執行力得到提升。

[關鍵詞] 黨內法規制度執行力;保障體系;執行責任制;執行監督;執紀問責

[中圖分類號] D262 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）06-0005-12

黨內法規制度執行力關乎黨內法規的生命力，關乎黨內法規的尊嚴和權威。雖然，黨內法規制度執行力一直受到中國共產黨的高度重視，尤其是黨的十八大以來有了長足進步，但依然存在一些亟待解決的問題。例如，一些地方和部門執行制度先緊后松、上緊下松、外緊內松，制度成了“橡皮筋”“稻草人”，產生“破窗效應”，有規不依、執規不嚴、違規不究等問題尚未得到根本解決[1]。這些問題的解決已經成為當前黨內法規制度建設的當務之急和重中之重。造成黨內法規制度執行力不足的原因很多，有思想建設上的也有制度建設上的，如黨內法規體系的問題、執行主體的問題等，而黨內法規制度執行的保障制度方面的問題是其重要影響因素之一。梳理黨內法規制度執行保障制度方面的問題和形成原因，挖掘問題的實質，找出提高黨內法規制度執行力的應對之策，對進一步提升黨內法規制度執行力具有重要的理論和實踐意義。

一、執行保障制度體系：責任制度、發現機制和懲戒機制

黨內法規制度執行的保障制度由責任設立、發現機制和懲戒機制三部分構成，三個部分相互作用、相互影響，從而形成完整的執行保障制度體系。

（一）執行責任制：執行保障制度的基礎性制度

《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出，黨內法規制度體系建設的一個原則是，按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則，兩個導向是：目標導向和問題導向。影響黨內法規制度執行力的兩個關鍵因素是執行主體和執行行為，執行保障制度就是要對這兩個關鍵因素進行規制，管住人又管住行為。規制的形式首要就是為執行主體設定責任，為執行行為設定原則，給執行主體的不作為、亂作為設立需要承擔的法規后果。執行責任制就是循著這樣一個實踐邏輯展開的，它也是堅持問題導向、解決責任主體不清問題的制度安排。《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執行責任制規定》）在制定實施黨內法規建設實踐的條規上肯定了這一邏輯，而且，“建立執規責任制是破解當前黨內法規‘執行難問題的關鍵一招”[1]。

執行責任制是黨內法規對法治理念的借鑒。“法律責任”制度是法律的一項重要制度，是法律得以實施的重要保障。法律責任是指行為人對其違法行為所應承擔的具有強制性的、法律上的責任。法律責任是法律秩序的重要保障手段之一。作為具有黨內“法律”屬性的黨內法規，應當借鑒成熟的法律制度，其制度安排中應當給予“黨規責任”應有的地位，黨內法規制度執行主體的責任應特別予以強調，畢竟黨內法規制度的執行、黨內法規制度的權威和尊嚴，都在執行主體的手中。

執行責任制是黨內法規制度執行的“軌道”和“緊箍咒”。黨內法規制度執行主體需要在“黨規責任”劃定的范圍內嚴格公正依規執行，不得脫離責任“軌道”，否則將遭致被紀律處分（紀律處理）或被問責的后果。執行責任制是“緊箍咒”， 一方面對執行主體起到震懾作用，一方面在執行主體違紀或失職失責時，成為懲戒或執紀問責的依據。因此，執行責任制度是黨內法規制度執行的紀律和規矩，是執行保障制度的基石。

（二）監督制度：執行保障制度的發現機制

執行責任制度為黨內法規制度執行主體設置了“軌道”和“緊箍咒”， 但執行主體是否會心存僥幸地敢于冒著被懲戒的風險去違紀違規或者失職失責，執行責任制度還不具備對此予以窺察的功能，這需要靠發現制度和發現機制才能實現。這一制度或機制就是黨內法規制度執行的監督制度，它是黨內法規制度執行保障體系的重要組成部分。

監督制度是現代法治的重要內容，是治理現代化的重要制度保障，是黨內法規制度建設的核心內容之一。中國共產黨自成立至今歷來重視黨的監督制度建設，“邁向新時代的中國特色社會主義建設更加注重黨內監督的執行成效，以習近平同志為核心的黨中央堅持思想建黨和制度建黨相結合，將黨內監督提升到全面從嚴治黨的戰略層面，通過重建政治生態深化黨內監督實踐，圍繞黨的建設目標以及中心任務開展黨內監督，抓住從嚴治黨這個黨內法規制度體系的主線邏輯，注重抓好各級領導干部這一‘關鍵少數，全方面推進黨內監督向縱深發展”[2]。

黨內法規制度執行的監督制度分為黨內監督制度和黨外監督制度。黨內監督制度是共產黨保持和發展黨的先進性、純潔性的重要制度安排，是黨要管黨、制度治黨的重要保證和抓手，是建設強有力的黨內法規制度建設保障體系的重要構件。黨內監督是共產黨的自我監督。然而，根據現代治理理論，小到個人、組織，大到一個政黨，光靠自律是不夠的，只有注重他律的制度設計才能實現有效限制和約束。對于黨內法規制度的執行，同樣不能僅靠自律性的黨內監督制度來提升其執行力，還需要建立、完善黨外監督制度。只有黨內監督和黨外監督內外結合、同向發力，才能及時、有效地發現黨內法規制度執行中的違紀違規和失職失責行為。

（三）執紀問責制度：執行保障制度的懲戒機制

懲戒機制是黨內法規的最后一道防線，是黨內法規制度建設保障體系的重中之重，是黨內法規制度執行保障的關鍵內容。黨內法規制度執行保障制度的懲戒機制是執紀問責制度，執紀問責制度是否健全，是否得到嚴格執行，從根本上決定了黨內法規制度執行的力度和效果。執紀問責越嚴，黨內法規制度執行主體在執行時就越敢于擔當，越嚴格公正規范，黨內法規的目標和精神就越容易實現。

所有違紀違規和失職失責行為都應當受到紀律處分（紀律處理）或問責，執規違規行為也不例外。執行責任制不是“稻草人”，監督不能流于形式，關鍵是靠執紀問責予以強化和明示。但懲戒是執紀問責的手段而不是目的，其目的在于“懲前毖后、治病救人”，這一原則在執紀問責時務必要堅持。黨的十八大以來，執紀問責的力度空前，震懾作用凸顯，體現了監督執紀無禁區、零容忍、全覆蓋、越來越嚴的總體特征[3]。但違反“八項規定”的行為仍屢禁不止，這啟示我們，對違反“八項規定”行為的治理只有開始沒有結束，今后應將該制度經常化，將其作為日常執紀工作的重點常抓不懈，同時，全方位、全覆蓋、全天候的違紀問責力度應不斷加碼。執紀問責的目的是通過懲戒黨內不法行為維護黨內法規權威、發展黨的先進性和純潔性，從其目的可以發現，執紀問責兼具目標導向和問題導向，在執紀問責中應不斷強化問題針對，及時發現問題、有效解決問題，從而實現黨的治理體系和治理能力現代化、實現黨長期執政的戰略目標和服務人民的偉大事業。

二、制度保障存在的問題

黨內法規制度執行的保障制度或機制還存在一些問題，主要表現在以下四個方面。

（一）執行責任制尚未得到全面落實

有些地方、有些部門、有些單位和一些黨員領導干部還沒有提高全面落實《執行責任制規定》的認識，不能依規、嚴肅、公正、規范執規，使得有的黨員領導干部或黨組織的違規行為還沒有受到或及時受到紀律處分（紀律處理）和追責。不少地方存在著責任制分解不夠明確具體、落實制度和機制缺乏、督促制度和機制缺失、整改制度缺失或形同虛設、考核過程形式化、考核結果無用化、責任評價和考核結果“兩張皮”、責任追究不力等問題。

（二）黨內法規制度執行的黨內監督效果不夠理想

黨內法規明確了黨內監督體系的構成。《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）第九條規定：“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。”根據該條規定，黨內監督體系由五大監督主體或監督形式構成，即黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督。《執行責任制規定》也對這五種監督主體或監督形式在監督內容、監督責任等方面予以了進一步明確，增強了黨內監督的可操作性和可歸責性。根據現行黨內法規關于黨內監督的制度規定，黨內監督的制度安排已臻完善，黨內監督的指導思想、基本原則、監督主體、監督內容、監督對象、監督方式、監督工作制度、監督機制等重要問題都有了明確規定。

但是，黨內法規制度執行的黨內監督還存在著一些問題，主要是監督的效能有待提高。具體表現為：黨內監督五種形式尚沒有形成制度合力，監督力量不夠強大，監督效果不夠理想;作為發現機制的重要組成部分，黨內日常監督沒有成為向執紀問責主體提供線索的主力軍，反而60%以上的線索來自巡視①;黨內監督主體的工作能力和水平有待提高;對“一把手”缺乏有效監督手段，甚至出現“塌方式”腐敗;集體腐敗窩案時有發生;監督時發現問題后，卻忽視對問題的整改;黨內監督還“存在著監督方式單一問題，缺乏對黨內法規執行的定期督查和專項督查等方式，由于單一的監督方式無法與監督的職能、范圍相適應，不利于黨內法規的有效執行”[2]。

（三）群眾監督和新聞監督乏力，民主黨派監督不夠有力

黨內監督建立了自上而下的高壓監督、自下而上的民主監督、橫向的多元化主體監督體系。雖然這樣縱橫交錯的黨內監督體系比較完備，對于黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高具有重要的制度意義，對于提高黨內法規制度執行力具有重要的保障作用，但是他律性的黨外監督對于提升黨內法規制度執行力也具有黨內監督不可替代的意義和作用。

《執行責任制規定》第十四條明確規定了黨內法規制度執行的黨外監督主體包含了群眾監督、新聞媒體監督。但這兩種外部監督形式尚沒有發揮應有的監督作用，存在監督乏力的問題。具體而言，人民群眾和工青婦等社會團體的力量分散，其監督意見在形成有影響的社會輿論前，往往不被監督主體重視甚至忽視。新聞媒體往往受到多種原因的鉗制，有時難以起到有效的監督作用。民主黨派對黨內法規制度執行的監督也存在缺位現象。

（四）執紀問責不夠及時，問題針對尚有缺陷

執紀問責制度是執行黨內法規制度的重要保障。黨內法規制度是否能夠受到遵守和執行，黨內法規執行責任制度是否能夠被落實，黨內監督制度是否能夠發揮效力，關鍵是看能否依規嚴格執紀問責。執紀問責制度是一把“利劍”、一口“鍘刀”，是黨內法規制度執行力的重要保障。建立黨內法規執紀問責制度的主要目的是，通過執紀問責，促使各級黨組織和全體黨員自覺遵守黨內法規，嚴格執行黨內法規，積極維護黨內法規，為提升黨內法規制度執行力提供制度保障[4]。

執紀問責不夠及時的問題應予關注。受到黨內法規紀律處分、紀律處理和追責的人或事，有時候由于不夠及時，不能達到應有的懲戒和教育意義。教育千次，要求千次，不如問責一次。現實中，一些制度之所以不落實，很大程度上是因為違反制度的行為沒有及時受到查處，對違反制度的行為缺少應有的懲戒[5]，對待盛行的、普遍的軟抵抗執行問題，執紀問責還欠缺特殊手段。例如，當前形式主義和官僚主義問題嚴重，而在黨內法規制度執行中，執紀問責主體對此辦法不多，沒有有效地遏制住這種歪風邪氣。尤其對于特別領域的嚴重問題的專項斗爭，有些地方的執紀問責主體不僅缺乏“一查到底、絕不姑息”的勇氣和擔當，而且還把這種專項斗爭看成是一場“運動”，結果“拔出蘿卜”卻沒有“帶出泥”，這種“一陣風”的、運動式的執紀問責危害更大，會讓群眾喪失對黨和國家的信任。

三、黨內法規制度執行保障上的問題成因

黨內法規黨內監督體系不健全，黨外群眾監督和新聞輿論監督不能充分發揮作用，執行責任制度有待落實，執紀問責壓力機制尚未發揮應有的傳導作用，這些都是執行保障制度問題的形成原因。

四、完善黨內法規制度執行的保障制度，提升保障制度的有效性和及時性

要大力完善黨內法規制度執行的各項保障制度，從根本上促進黨內法規制度執行力，具體而言，主要包括以下四方面內容。

（一）黨內法規制度執行責任制落實路徑：提升政治意識，凈化社會環境

提高黨內法規制度執行力務必先落實執行責任制。執行責任制是黨內法規制度執行保障體系的基石，根據《執行責任制規定》的要求，全面落實執規責任制，完善分層分級的執規責任體系，作出可量化、可考核、可追責的剛性規定，能夠有力督促各級黨組織和黨員領導干部嚴格履行執規責任，形成全黨上下一起抓執行的良好局面，從根本上破解黨內法規“執行難”問題，為推動全面從嚴治黨向縱深發展提供堅強制度保障[1]。落實執行責任制需要提升執行主體的政治意識，凈化執行環境。

1. 嚴格落實執行責任制度，首先要增強政治意識。落實執行責任制度，離不開執行主體責任意識的增強。為此，要破除“重權力、輕責任”的傳統權力觀，加強責任意識培養，增強黨性宗旨意識，以法治思維和法治方式開展執行工作。

首先，執行黨內法規制度是履行政治責任和政治義務的政治使命。黨內法規的第一屬性是政治性，法律規范性是第二屬性。因此，執行黨內法規制度就是在履行自己的政治責任或政治義務。執規是一項政治責任，這在《執行責任制規定》第二條予以了莊嚴宣告：各級黨組織和黨員領導干部必須增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，牢固樹立執規是本職、執規不力是失職的理念，切實擔負起執行黨內法規的政治責任。執行主體必須提高政治站位，切實提高責任擔當意識。為此，不斷創新學習方式，通過政治學習、政治培訓、政治輪訓等方式，提升執行主體的政治素養、政治能力、政治意識和政治使命。

其次，執行黨內法規制度是實現黨內法規制度生命力的必然要求。習近平總書記指出，制度的生命力在于執行[6]。黨內法規制度如果不付諸執行，就喪失了存在的價值。制度的規范、約束、引領及激勵等功能作用最終只有通過執規的實踐才能發揮出來并得到檢驗[10]。依法嚴格公正執行黨內法規，不斷提升黨內法規制度的執行力，有利于制度治黨的全面性、從嚴性和根本性要求的實現;有利于凝聚全黨意志，使黨的路線、方針和政策得到貫徹落實;有利于推進黨的建設制度化、規范化、程序化;有利于推進黨的依法執政和加快建設社會主義法治國家[11]。因此，要正確認識執行黨內法規制度的重要意義，端正執規態度，才能不斷提高黨內法規制度執行力。

再次，執行黨內法規制度是全面從嚴治黨、制度治黨的應有之義。全面從嚴治黨，關鍵在全面執行黨內法規制度。習近平總書記指出，如果制定出來的黨內法規制度得不到執行，比沒有制度還可怕。執行黨內法規制度，是黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的制度建設的重要內容，通過黨內法規制度的執行，使得黨內法規制度的嚴肅性和權威性得到維護，從而實現黨內法規制度管黨治黨、全面從嚴治黨的制度作用，保持和發展黨的先進性和純潔性。

2. 落實執行責任制度，也離不開執行文化環境的重塑。我國在構建人類命運共同體的語境下提出了文化自信和社會主義核心價值觀，并提出在推進治理體系和治理能力現代化過程中加強和踐行社會主義核心價值觀，培育和提升文化自信。那么，在培養和提升黨內法規制度執行主體的執行能力時，應特別著重強調優秀的傳統文化教育和社會主義核心價值觀的融會貫通，批判、擯棄傳統文化的糟粕。一方面，要對那些崇尚潛規則之類的不健康的社會文化心理支配下的執規行為依規進行嚴厲懲戒，對那些不擔當、不作為、亂作為的違紀者和失職失責者及時予以執紀問責，通過懲戒教育全體黨員和各級黨組織敢于擔當，敢于嚴格公正規范執規。另一方面，加強社會主義核心價值觀教育，使執行主體牢固樹立平等、公正、法治等價值觀，培育或重新構建健康的社會文化心理，形成敢于擔當、嚴格公正、規范執規的良好社會文化和執規心理。

（二）提升黨內監督效能，強化監督結果運用

充分發揮黨內監督的功能和作用，關鍵是提升監督效能，主要從以下幾方面入手。

1. 提高監督者的政治素養，加強對監督者的監督。深入貫徹落實《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》（以下簡稱《督促檢查工作意見》）精神，建設一支對黨忠誠、敢于擔當、業務精湛、作風扎實的黨內監督干部隊伍。為此，加強對監督者的政治和技能培訓，可以采取定期培訓和專項培訓相結合的方式，使培訓機制制度化、規范化、經常化，通過政治和技能培訓增強監督者對黨忠誠、敢于擔當的政治意識。同時，通過培訓、學習不斷提高監督者的工作能力和水平，提升監督的科學化、規范化、精準化，從而提高監督效能。要加強對監督者的監督。建立科學的監督效能評價機制，特別要增加監督的實效和群眾的感受兩方面的分值比重，主要通過監督的實效和群眾的感受評價監督效能，并將評價結果應用到對監督主體的考核當中。對那些監督不力、人民群眾反映強烈的問題，不僅要依法懲治違紀違規和失職失責的黨員領導干部，同時對負有監督職責的人員予以嚴懲。

2. 狠抓關鍵少數，嚴查整改落實。“緊緊扭住權力運行這個核心，抓住領導干部這個重點。用監督制度的剛性保障黨內法規的落實”[12]。約束和控制權力是法治的精髓，黨內監督關鍵是監督好權力的運行，使其在法治的軌道上運行。“群羊效應”啟示我們管好作為“領頭羊”的“一把手”，會起到事半功倍的監督效果。“塌方式”的窩案大都是因為“一把手”腐敗或違紀違規、失職失責引起骨牌效應的腐敗，這是黨內監督的反面案例。因此，黨內監督關鍵是敢抓、狠抓、嚴抓 “關鍵少數”，督促黨員領導干部學會、習慣并堅持運用法治思維和法治方式思考問題、解決問題，按制度規范和工作程序、工作紀律依法依規開展工作，確保黨內法規制度執行責任落到實處。值得一提的是，監督關鍵少數并不等于放任其他責任主體違紀違規、失職失責，監督執紀問責無例外。

嚴肅查處問題整改落實不力的責任人和監督者。管人管事是黨內監督的兩個重要方面，“抓關鍵少數”是管人的問題，“抓好整改”是管事的問題。《督促檢查工作意見》規定了督促檢查工作“既督任務、督進度、督成效，又查認識、查責任、查作風”的要求。但現實中，有的問題單位對整改要求落實不力，有的不予理睬，有的應付了事，有的整改不到位。對于整改落實不力的單位，按照《執行責任制規定》和《紀律處分條例》《問責條例》等依規追究所有責任主體的責任。而對于一些監督者，把整改當成兒戲，不管整改效果，往往是提出整改問題了事，問題單位是否整改，整改是否符合要求，監督者對此沒有后續的監督措施。既不監督整改，也不對責任人予以查處。這種對黨、對人民、對工作嚴重不負責任的監督者，應當受到嚴肅問責。

3. 加強專項績效評估，強化監督結果運用。監督的目的是發現并解決問題，通過監督發現的問題，無論違紀違規者和失職失責者是誰，都要依法進行執紀問責，加強監督結果的運用，充分發揮監督的作用和效力。既要應用到組織人事考核當中，又要應用到績效考核當中，還要強化對特殊事項的專項考核。如在2019年底、2020年初的抗疫斗爭中，要對黨員領導干部抗疫的表現和效能進行專項評價，并依規予以懲戒，同時對那些“關鍵時刻沖得上去、危難關頭豁得出來”，能夠起到模范帶頭作用的優秀黨員，更要給予各種方式的獎勵，包括提拔。尤其是要抓好對領導干部的監督檢查，把貫徹執行黨內法規作為考核合格干部的必備條件，并納入責任考核，作為領導干部年度考核評定、提拔和評先評優的重要條件，并及時公開通報考核結果[7]。

4. 加快覆蓋基層巡察制度，強化事前監督。發揮巡視制度在黨內監督中的特殊制度作用，進一步延伸并加快覆蓋對基層的巡察制度，強化事前監督，增強黨內監督的預防性和及時性。

首先，進一步延伸并加快落實對基層的巡察制度，加強對基層執行黨內法規制度的監督和治理。“巡視是全面從嚴治黨的利劍，是加強黨內監督的戰略性制度安排，是具有中國特色的民主監督制度”[13]。黨章和《黨內監督條例》都對巡視制度作出了規定。黨的十八大以來，在黨中央堅強領導下，巡視監督尊崇黨章，從聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，到聚焦堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨，發揮了利劍作用，已成為黨中央的“千里眼”“順風耳”“偵察兵”。如今，巡視監督已發展成為黨內監督的最有效形式，這項黨內監督形式應當在今后的黨內監督中進一步得到強化，并使之常態化。在強化中央和省市區巡視監督的同時，應大力推進巡視監督全覆蓋，推動巡視監督向基層延伸，建立和完善市縣巡察制度。作為一項成熟的黨內監督制度形式，巡視監督的成功經驗具有可復制性，應向基層進行延伸。為此，《黨內監督條例》第十九條規定，省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸。今后，在總結十八大以來市縣巡察工作探索經驗的基礎上，深入貫徹《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，做好巡視巡察工作一體化謀劃，通過示范傳導、制度傳導、檢查傳導，推動巡視工作向市、縣延伸，補齊基層黨內監督的短板，加快形成上下聯動、同頻共振的工作態勢。在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度，打通全面從嚴治黨“最后一公里”。“促進巡視巡察的有機聯動，提升巡視巡察整體效能，須樹立整體性治理思維，堅持巡視示范帶動巡察，從加強巡視巡察主體聯動、優化聯動方式、重視聯動過程管理等多個方面著力”[14]。不斷完善巡視巡察制度，進一步促進巡視巡察目標精準化、巡視巡察主體常態化、巡視巡察對象具體化、巡視巡察內容系統化、巡視巡察程序制度化[15]，提升黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的現代政黨品質。

其次，強化事前監督，提高監督的及時性和預防性。要充分發揮黨內法規監督制度的剛性約束，務必要做到全階段監督，將監督關口前移，建立事前監督機制，完善事中檢查機制，加強事后巡視巡察機制，提升保障制度的及時性。對保障制度的設計進行認真的反思和檢查，對制度執行進行實時監督和管理[16]。要保證信息傳遞的全面性、可信性、連續性、時效性，需要建立一套黨內法規監督信息管理機制[8]。強化事前監督，目的是增強監督的預防性。監督的目的雖然有為了及時發現問題并及時懲戒違規行為的因素;但更重要的是為了防患于未然，通過監督及時糾正違規行為。所以，建立并推行事前監督機制，各級黨委要切實把紀律和規矩挺在前面，用黨紀黨法約束、規范黨員領導干部和其他黨員的思想、行為、作風，用“紅線意識”“底線意識”給全黨劃出一道“警戒線”[17]，使黨員領導干部和各級黨組織嚴守黨的紀律和規矩，防微杜漸。

（三）發揮群眾監督和新聞監督范圍廣的優勢，強化民主監督的組織優勢

黨內監督和黨外監督的根本出發點都是為了發現違紀和失職失責行為，嚴格執紀問責，維護黨內法規的嚴肅性和權威性，二者目標一致。黨內法規制度執行力需要來自黨外的監督，沒有外部監督，黨的自我監督和約束就會弱化。對黨內法規制度執行的監督要形成全方位、無死角的監督態勢，以便及時發現違紀和失職失責的行為，并對之予以糾正或依法施以紀律處分或問責。通過監督制度的震懾力，一方面懲戒了違紀和失職失責的行為，另一方面教育了其他黨員和黨組織，從而可以有效地保障、促進和提升黨內法規制度的執行力。為此，要充分發揮群眾監督范圍廣和新聞輿論監督影響大的優勢，加強民主黨派主動監督、積極監督，形成黨內監督和黨外群眾監督、輿論監督、民主黨派監督、司法監督、國家機關監督的制度合力，提升監督效能，促進依法公正規范執規和執紀問責。

1. 暢通群眾監督渠道，強化群眾監督效力。中國共產黨產生于群眾，理應對群眾負責、受群眾監督。列寧認為社會的真正主人是人民群眾，必須完善群眾監督制度機制，發揮群眾自下而上的監督作用，避免人民公仆變成人民的主人。一是明確群眾監督地位，二是為群眾監督提供條件，三是拓寬群眾監督渠道[18]。這是列寧關于群眾監督的思想，應在黨內法規制度執行中予以借鑒。監督主體應為群眾監督提供條件，而不是設置監督障礙;應想方設法拓寬群眾監督渠道并保障渠道的暢通和有效，而不是堵塞言路。充分發揮群眾無所不在的監督優勢，激勵群眾監督熱情，對于通過舉報熱線和舉報網站等方式提供的舉報信息，相關部門應及時有效處理，并向舉報人予以反饋甚至獎勵。對舉報信息不處理或者設置監督障礙的責任部門及相關責任人，對泄露舉報人信息、打擊報復者，應嚴格執紀問責。同時對不實舉報要做好解釋和處理，保護黨員干部的積極性。

2. 加強新聞媒體的主動監督，充當輿論引領者。關于新聞輿論監督的作用，李斌雄教授認為，中央政治局模范踐行“八項規定”之所以在黨內產生了強大的示范效應，深刻改變了當代中國的政治生態，原因就在于新聞輿論通過各種監督方式對違反黨內法規的行為進行通報曝光和大眾傳媒的深度傳播而發揮了作用[19]。因此，要充分發揮輿論監督的作用，使違規者尤其是腐敗分子無所遁形。一是強化黨員領導干部和各級黨組織支持輿論監督的職責和要求，明確違規行為的責任承擔。黨員領導干部和各級黨組織應當充分重視并積極支持輿論監督，對那些妨礙輿論監督、甚至打擊報復的行為，應嚴格執紀問責。二是強化媒體的監督地位及監督的效力，保障媒體監督的獨立性，合法的監督行為受黨內法規保障，不受任何組織和個人的干預和妨礙，干預、妨礙、打擊新聞監督的違法行為應當得到糾正，構成犯罪的依法追究刑事責任。

3. 充分發揮民主黨派監督的作用。與黨內監督、權力監督、政協監督、審計監督、群眾監督、輿論監督等相比，民主黨派的監督具有獨特的不可替代的功能和作用。民主黨派基于其成員分布地區、領域、行業等的廣泛性，基于不同于政協監督制度化、規范化、程序化而具有監督形式靈活的特點，基于民主黨派深入基層和接地氣的作風，可以充分發揮民主黨派范圍廣、力量大的監督優勢。為此，應進一步明確民主黨派監督的效力。政協監督和民主黨派監督是一個問題的兩個方面，在監督問題上他們之間是互補的關系，凡民主黨派提出或提供的監督線索，受案部門應及時處理，并將處理結果及時反饋給提供監督信息的民主黨派，否則執紀主體應當受到懲戒。

（四）依規嚴肅公正規范執紀問責，發揮執紀問責的壓力傳導機制作用

《執行責任制規定》“壓實了各級黨組織和黨員領導干部執規責任，釋放了執規必嚴、狠抓執行的強烈信號”[1]。既然《執行責任制規定》明確了黨內法規制度執行主體的各項責任，那么責任主體就應當對執行黨內法規的行為及其后果負責，執紀問責主體應當對這些行為該糾正的糾正，該追責的追責，不能讓責任制度成為“稻草人”“紙老虎”。對執行制度不認真、不按制度規定辦事的，不論情節如何，不論職務高低都要進行追究，真正做到違規必究，體現制度面前人人平等，維護制度的權威性和嚴肅性[20]。現行黨內法規基本上不存在空白，基本可以滿足“有規可依”的需要，在“有規可依”的制度基礎之上，執紀問責者在執紀問責時應傳遞出足夠強大的壓力信息，以便讓執規者堅守黨的性質、宗旨、責任擔當，為此要做到四個“堅持”：

一是堅持“預防為主、懲治為輔”。“懲前毖后、治病救人”是《紀律處分條例》確立的執紀原則，通過寬嚴相濟的懲戒和教育，盡力挽救執規者，因此，執紀問責首先要傳導出一種“利劍”形象，其目的是為了預防違紀違規和失職失責行為的發生。為此，首先，要加強作風建設，把紀律挺在前面，教育黨員和黨員領導干部要有堅定的黨性和責任擔當;其次，要加強思想建設，執紀問責“四種形態”中要使第一種形態常態化，經常開展批評與自我批評，不能流于形式，這是對執規者的保護，執規者本人也應當意識到這個本意而不要予以排斥;再次，要加強制度建設，要注重抓早、抓小，防微杜漸，把違紀違規和失職失責行為消滅在萌芽狀態。2019年底新冠病毒肺炎疫情發生時，中央紀委國家監委的《關于貫徹黨中央部署要求、 做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控監督工作的通知》（以下簡稱《防控監督工作通知》）也強調了抓預防的做法，“加強對公職人員履職盡責、秉公用權等情況的監督，對苗頭性、傾向性問題早發現、早提醒，以監督實效保障疫情防控工作高效順暢開展”。

二是堅持執紀問責的及時性。及時執紀問責才能“懲前毖后”，既要教育行為人，又要震懾其他執規者，即所謂“以儆效尤”。2019年底新冠病毒肺炎疫情發生時，不僅中央紀委國家監委及時地發出了《防控監督工作通知》，而且各地紀檢機關對違紀違規和失職失責行為的紀律處分（紀律處理）或問責也相當及時，這對抗疫無疑起到了很好的作用。過去，一些地方發生的“塌方式”腐敗，究其原因，一個重要方面就是因為監督主體缺失、執紀問責主體沒有及時予以懲戒，而縱容腐敗像病毒一樣傳染，最后導致大面積的窩案發生。對特殊領域持續不斷發生的不法行為，要果斷及時地發起專項監督檢查和執紀問責，以“零容忍”態度執紀問責，根除“害群之馬”。如2018年1月中央及時發起的“掃黑除惡”專項斗爭中，公安紀檢機關“堅持深挖細查、追根究底，把涉黑涉惡關系網一網打盡，堅決毀‘傘斷‘根”[21]。

三是堅持嚴格公正執紀問責。黨內法規面前應人人平等，不留“暗門”、不開“天窗”，無論哪個黨員，無論哪個黨組織，只要發生違紀或失職失責的行為，都要嚴格依照黨內法規追究責任，依規進行紀律處分或紀律處理，依規進行問責，絕不搞例外。使剛性約束得到嚴格遵循，切實做到遵守法規制度沒有特權、執行法規制度沒有例外，堅決防止出現“破窗效應”，有力維護黨內法規制度的嚴肅性和權威性[22]。執紀問責時，要使處理結果公正公平正義，使被處理者心服口服。執紀問責主體要嚴格依照法定程序，遵循執紀問責的方式、方法、步驟，尊重黨員和黨組織的程序權利，因為“正義不僅要實現，還要以看得見的方式實現”。嚴格按照《執行責任制規定》第十六條規定的5種違規情形進行追責，尤其是：對于造成“黨規虛置”“黨規空轉”“黨規弱化”等黨內法規執行不力問題，應對相關責任人與單位予以嚴肅問責，通過追責機制真正使黨內法規成為管黨治黨的“利劍”[23]。對那些不嚴肅執規、有令不行、有禁不止、執行不力、或規避或變通或打折扣或選擇執規的責任人，依規予以執紀問責。對于那些責任主體職權有交叉的事項，如果發生相互推諉不作為或爭相作為，只要發生責任問題，對所有相關責任主體均予以問責。當前形勢下，特別要對形式主義、官僚主義行為加大執紀問責力度，不斷創新問題針對的思路和方法，因為形式主義和官僚主義嚴重破壞黨的形象、損害黨的威信、惡化黨的政治生態。2020年初抗擊疫情中，中央紀委國家監委印發的《防控監督工作通知》對此予以了強調，“科學精準穩慎有效做好疫情防控監督工作，著力糾治形式主義、官僚主義特別是不擔當不作為亂作為現象，依規依紀依法查處疫情防控失職瀆職等問題”[24]。