關于法律法規規定黨的領導的述引與斷想

陳洪波 王新風

[摘 ? ?要] 黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力的明確要求。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。法治體系建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。就立法而言，中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規范體系和完善的黨內法規體系。中國共產黨是執政黨，執政黨必須依法執政。黨領導立法，黨的領導也必須入法。國家層面的法律法規不但可以、而且應當規定黨的領導，憲法和與憲法相關的法要規定黨的全面領導，其他法律部門的法也應規定黨對相關工作的領導。

[關鍵詞] 黨的領導;法律法規;黨的領導入法;國家法律;地方性法規

[中圖分類號] DF8 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）06-0027-13

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量……堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”正因為如此，必須加強黨的長期執政能力建設，增強黨的依法執政本領。依法執政，既要求黨領導立法，形成完備的法律規范體系，依據憲法法律治國，也要求黨自身形成完善的黨內法規體系，依照黨內法規管黨治黨。2019年1月出臺的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出：“建立健全堅持和加強黨的全面領導的制度體系……研究制定黨領導經濟社會各方面重要工作的黨內法規……貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。將堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法。”2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上的重要講話中強調：“提高黨依法治國、依法執政能力。進一步推進黨的領導入法入規，善于把黨的領導制度化、法治化、規范化。”黨內法規規定黨的領導不言而喻，國家憲法規定黨的領導是客觀事實，但國家層面的法律、行政法規、地方性法規如何規定黨的領導卻眾說紛紜。這其中主要包含兩種觀點：一是國家法律法規（不限于憲法相關法）都可以而且應當規定黨的領導;二是只有憲法相關法（如人大、政府、法院、檢察院的組織法）才需要規定黨的領導。本文擬主要從實然狀態的角度，用實證研究的方法，對法律法規如何規定黨的領導進行探討。

一、一個法律條文的審修歷程

《中華人民共和國公司法》在頒布后的25年間，經歷了五次修改。

（一）規定黨的領導的條文從無到有

1992年召開的黨的十四大，明確了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年2月15日，第七屆全國人大常委會第三十次會議又對《中華人民共和國公司法（草案）》進行了審議。同年12月29日，全國人大法律委員會副主任委員項淳一在第八屆全國人大常委會第五次會議上所作的《關于公司法（草案修改稿）和修改會計法的決定（草案）修改意見的匯報》中指出，有些委員提出公司法應對中國共產黨基層組織的活動作出規定。因此，在總則中增加一條規定：公司中中國共產黨基層組織的活動，依照中國共產黨章程辦理（新草案第十七條）[1]。同日，此次會議通過了《中華人民共和國公司法》，該法第一章總則第十七條規定：公司中中國共產黨基層組織的活動，依照中國共產黨章程辦理。

此后，1999年、2004年全國人大常委會兩次修正該法時均未涉及第十七條。

（二）規定黨的領導的條文一次修改、三個方案

2005年2月25日，國務院法制辦公室主任曹康泰在第十屆全國人大常委會第十四次會議上所作的《關于<中華人民共和國公司法（修訂草案）>的說明》中指出，現行公司法第十七條規定：“公司中中國共產黨基層組織的活動，依照中國共產黨章程辦理。”按照《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》關于“加強和改進黨的基層組織建設”的要求，并根據中組部的意見，修訂草案將這一條修改為：“依法設立的公司，根據中國共產黨章程的規定，在公司中設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”[2]

2005年8月23日，全國人大法律委員會副主任委員洪虎在第十屆全國人大常委會第十七次會議上所作的《全國人大法律委員會關于<中華人民共和國公司法（修訂草案）>修改情況的匯報》中指出，修訂草案第十七條規定：“依法設立的公司，根據中國共產黨章程的規定，在公司中設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”一些常委會委員和地方、部門提出，公司中黨組織的建立和活動，是黨員和黨組織按照黨章辦事的問題，這一條如何表述，建議再作研究。法律委員會經研究，建議將這一條修改為：“公司中中國共產黨基層組織的設立和活動，按照中國共產黨章程辦理。”[2]會后，全國人大法律委員會提出了修訂草案三次審議稿，將該法第十七條修改為第十九條：“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”

2005年10月25日，全國人大法律委員會主任委員楊景宇在第十屆全國人大常委會第十八次會議上所作的《全國人大法律委員會關于<中華人民共和國公司法（修訂草案三次審議稿）>修改意見的報告》中指出，常委會組成人員普遍認為，這個法律案經過常委會審議、修改，已經比較成熟，建議本次會議進一步修改后通過;同時，有些常委會組成人員又提出了一些修改意見。根據常委會組成人員的意見，法律委員會對法律案進行了審議修改。法律委員會最終研究認為，有些問題已同有關部門反復研究過并達成了一致意見，因此建議對法律案有關規定不再修改較為穩妥[2]。不再修改的有關規定就包括修訂草案三次審議稿第十九條。同年10月27日第十屆全國人大常委會第十八次會議通過的法律案也沒有修改第十九條。

2012年、2017年黨的十八大、十九大分別召開。到2013年、2018年全國人大常委會兩次修正該法時也均未涉及第十九條。

綜上所述和下文表1所示，作為民法商法的《中華人民共和國公司法》原第十七條（現第十九條）關于黨的領導的規定頗具標本意義和研究價值。一是該條較之其他憲法相關法以外的法律同類條文，內涵更顯豐富;二是在該法制定和修改過程中，專門就該條的說明堪稱詳細和完整;三是在該法制定和修改過程中，關于該條寫或不寫、改或不改的歷史背景和重要時間節點值得品味。

二、一部法規有關條款的審批情況

審議批準設區的市人大常委會制定修改的地方性法規，是省級人大常委會的一項重要職權。2018年7月24日下午，湖北省第十三屆人大常委會第四次會議分四個組審議了武漢市人大常委會報請批準的修訂后的《武漢市物業管理條例》。該條例部分條款涉及黨的領導，引起出席和列席會議人員的熱議。這種情形在湖北省人大立法史上是第一次出現，無疑具有積極的探索意義，也標志著地方性法規如何規定黨的領導、地方性法規與黨內法規的關系問題進入了省級國家權力機關的立法視野和話語體系。

（一）涉及黨的領導的有關條款

《武漢市物業管理條例》共七章，涉及黨的領導的有如下5個條款：

第一章 總則 第三條：物業管理應當遵循中國共產黨領導的業主自治和政府依法監管相結合的原則。

第一章 總則 第八條：加強社區黨組織對居（村）民委員會、業主委員會、物業服務企業的指導和監督，建立健全居（村）民委員會、業主委員會、物業服務企業聯動機制。

第三章 業主、業主大會及業主委員會 第二十九條第一款：業主委員會由五至十一人單數組成，每屆任期不超過五年，可以連選連任。業主委員會委員中應當有一定比例的共產黨員，鼓勵黨員業主通過法定程序成為業主委員會委員。

第四章 物業管理服務 第三十七條第二款：物業服務企業應當按照規定聘請專業人員從事相關服務工作。鼓勵物業服務企業擇優選聘黨員大學生從事物業管理工作，作為基層黨組織聯系服務群眾的骨干力量。

第四章 物業管理服務 第三十八條：在物業服務企業中，應當根據《中國共產黨章程》的規定，設立中國共產黨的組織，在街道黨工委、鄉鎮黨委和社區黨組織領導下開展黨的活動。物業服務企業黨組織建設、參與老舊住宅區公益性物業服務等情況應當作為行業評比、物業項目招投標的重要參考。

（二）分組審議時與會人員提出的有關審議意見和建議

審議組第一組提出：堅持黨的領導是立法的基本原則，也是這個條例修訂的一個亮點。從立法技術上講，要注意國家立法和黨內立法、地方性法規與黨內法規的聯系和區別。國家法律、地方性法規是國家機關制定的規定國家機構的權力和責任與公民的權利和義務，以國家強制力保證實施的行為規范。黨內法規是執政黨制定的規定黨組織的權力和責任與黨員的權利和義務，以黨的紀律的約束力保證實施的行為規范。兩者是一致的，但不是同一的。條例第八條、第三十八條直接規范黨組織的活動的寫法欠妥，第三十七條第二款明確規定“鼓勵物業服務企業擇優選聘黨員大學生”有就業歧視之嫌，建議酌改。

審議組第二組提出：條例第三條“物業管理應當遵循中國共產黨領導的業主自治和政府依法監管相結合的原則”，建議改為“物業管理應當遵循業主自治和政府依法監管相結合原則”。

審議組第三組提出：基層要加強黨的建設，黨的領導要體現在物業管理中間，但是條例第二十九條第一款強制性規定“業主委員會委員中應當有一定比例的共產黨員”，這樣規定是有不妥。

審議組第四組提出：條例第三條“物業管理應當遵循中國共產黨領導的業主自治和政府依法監管相結合的原則”，堅持黨的領導當然是必須的，但是否一定要在這里這樣規定呢？值得商榷。

（三）省人大法制委員會的修改建議和省人大常委會的表決結果

2018年7月25日上午，按照地方立法程序，湖北省人大法制委員會召開會議，根據湖北省人大常委會組成人員的審議意見對條例進行了審議，共提出了十二條修改建議。其中，對條例中涉及黨的領導的部分條款的修改建議如下：

第一，將第八條修改為：“居（村）民委員會、業主委員會、物業服務企業應當在社區黨組織的領導下，建立健全物業管理協調聯動機制”。

第二，刪除第二十九條第一款中的“業主委員會委員中應當有一定比例的共產黨員”。

第三，刪除第三十七條第二款中的“鼓勵物業服務企業擇優選聘黨員大學生從事物業管理工作，作為基層黨組織聯系服務群眾的骨干力量”。

第四，刪除第三十八條。

7月26日上午，省人大常委會主任會議同意省人大法制委員會的修改建議，并將條例提請湖北省人大常委會會議表決。

7月26日下午，湖北省人大常委會舉行全體會議，應到62人，實到55人。會議以電子表決的方式批準了《武漢市物業管理條例》，具體表決結果是：贊成52，反對0，棄權3，未按鍵0。

三、現行憲法法律法規的有關規定

（一）國家現行憲法和法律有關黨的領導的規定（截至2019年12月現行憲法1件，法律277件。以名稱附加中最新時間為序），見表1。

（二）湖北省現行地方性法規有關黨的領導的規定（截至2019年12月現行法規209件，以名稱附加中最新時間為序），見表2。

四、對黨的領導入法的若干見解

改革開放40多年來，在黨中央的領導下，經過多方面堅持不懈的共同努力，以憲法為核心，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成[3]。囿于篇幅，本文收集的樣本有限，沒有對現行行政法規（約600件）、軍事法規（約260件）、31個省直轄市自治區地方性法規（約6100件）、323個設區的市州地方性法規（約4200件）、155個民族自治地方自治法規（約1000件）、7個經濟特區法規（約320件）等一一進行統計分析，但從以上2個表格對國家憲法和法律、湖北省地方性法規的統計結果中分析也基本可以得出以下結論：

第一，作為具有最高法律效力的國家根本法——憲法，不但在序言，而且在正文（條旨為“國體”的第一條）明確規定黨的領導，為黨的領導入法樹立了典范并奠定了基礎。

第二，國家法律、地方性法規不但可以、而且應當規定黨的領導，但并不是每一部法律、地方性法規都要規定黨的領導。

第三，不僅憲法及憲法相關法可以并應當規定黨的領導，而且其他法律部門的法也可以并應當規定黨的領導;前者一般規定黨的全面領導，后者一般規定黨對相關工作的領導。

第四，國家法律、地方性法規一般在序言、總綱、總則部分對黨的領導作原則規定，但也不排除在分則部分對黨的領導作具體規定。

第五，從法律規范的邏輯結構看，無論是“兩要素說”（行為模式+法律后果），還是“三要素說”（假定+處理+制裁），規定黨的領導的法律規范的構成要求總體上是完整的（如《中華人民共和國公務員法》第二章、第九章）。

第六，國家法律、地方性法規關于黨的領導的表述，一般是堅持黨的領導（常用句型是“××工作應當堅持黨的領導”或“堅持黨對××工作的領導”），但也有的側重黨組織對被領導方如何實施領導，有的側重被領導方如何接受黨組織領導。

第七，按照《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》的要求，黨的領導入法的數量和比例正呈現出逐步提高的態勢。在277件現行國家法律中，除1958年至1978年制定的3件，因歷史背景等原因缺乏可比性外，1979年7月至2018年12月39年間制定和修改的有268件，其中規定黨的領導的有17件，占比6.3%，年均約0.44件;2019年1月至12月一年間制定的有6件、修改的有17件，其中規定黨的領導的3件，占比13%。在206件現行湖北省地方性法規中，從1984年7月至2018年12月這34年間制定的有199件，其中規定黨的領導的有6件，占比3%，年均約0.18件;2019年1月至12月一年間制定的有7件、修改的有24件，其中規定黨的領導的有3件，占比9%。

第八，國家法律、地方性法規規定黨的領導的問題也已形成共識，但具體如何規定黨的領導的問題，即“適當性”的問題，有待進一步研究。

目前，關于如何規定黨的領導的問題，從實然的角度進行實證性的研究才剛剛起步，而從應然的角度進行規范性的研究也只是破題伊始。筆者也注意到，有學者關于黨的領導入法的兩個“但書”：一是黨內法規與國家法律均需要對黨的領導進行規定，但兩者存在明顯的分工，即國家法律僅對黨的領導進行抽象規定和確認，而有關黨的領導的職權、范圍和程序等內容則由黨內法規具體規定。國家法律只能抽象確認黨的領導，即憲法和法律僅對黨的領導作出原則性規定。二是“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，但也并非意味著所有的國家法律都要抽象規定黨的領導，從而造成黨的領導入國法的“泛化”現象，導致相關黨的領導的法律占比過高[4]。兩個“但書”有一定道理，但尚可進一步斟酌。筆者認為，第一，國家法律對黨的領導不是只能作出抽象、原則規定，而是有時甚至必須作出具體規定。如《中華人民共和國高等教育法》第三十九條、《中華人民共和國密碼法》第四條均具體規定了黨組織實施領導的職責。而且，就領導與被領導雙方而言，黨的領導包括黨組織對被領導方實施領導和被領導方接受黨組織領導兩個方面。那么，從被領導方接受黨組織領導的角度切入，具體規定黨的領導當屬順理成章。第二，黨領導一切，黨的領導要落實到國家治理各方面制度包括法律之中。立法無小事，如果考慮量化，即使并非所有的法律都要規定黨的領導，也應在多數的法律規定黨的領導。避免黨的領導入法的“泛化”現象固然重要，但目前的主要矛盾或者說矛盾的主要方面并不是“泛化”，因為當前規定黨的領導的法律不是占比過高，而是占比較低。

國家法律法規規定黨的領導是一個非常重要而又富有新意的課題，研究這個課題必須同步研究黨內立法法——《中國共產黨黨內法規制定條例》。2019年8月30日中共中央政治局會議修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》，進一步完善了黨內法規的定義（總則第三條）;明確了黨內法規制定事項，對“適合由”“只能由”黨內法規作出規定的事項分別作出界定（總則第四條）;劃分了黨內法規不同立法主體各自的制定權限（第二章）。在以上條文中，都涉及到黨內法規規定黨的領導的內容。該條例總則第七章還規定黨內法規制定工作應當遵循的原則之一，是堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。健全黨的全面領導制度，健全提高黨的執政能力和領導水平制度。筆者認為，黨的領導制度是我國的根本領導制度。中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，起四梁八柱支撐作用的是包括中國特色社會主義法治體系在內的13個方面最根本、最基礎和最重要的制度，其中具有統領地位的是黨的領導制度。黨的十九屆四中全會把堅持和完善黨的領導制度體系放在首要位置，同時把堅持和加強黨的領導的要求全面體現到各方面制度安排之中，突出的正是黨的領導制度在中國特色社會主義制度和國家治理體系中的統領地位。為了堅持和完善黨的領導，就必須重視法制的功能，“推進黨的全面領導入法入規。……在重要法律法規中明確規定黨的全面領導的法律地位，黨的領導相關工作、黨的組織建設、黨組織活動的法律法規保障”[5]。

堅持黨的領導是立法的根本原則，而立法又在堅持和完善黨的領導制度體系中發揮著重要作用。2018年3月全國人大修正憲法特別是2019年1月《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》出臺以來，“法律、行政法規和地方性法規越來越重視通過法律規范，來明確規定黨領導相關工作的法律地位、體制機制，在實踐中也收到很好效果。要繼續加強法律法規對黨的領導制度體系的支撐和完善作用，通過制度設計把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節，厚植黨的領導制度體系的法治基礎”[6]。總之，法律法規規定黨的領導是堅持和完善黨的領導制度體系的應有之義，制定和修改有關法律法規、明確規定黨領導相關工作的法律地位亦具有重大而又深遠的意義。

[參考文獻]

[1] ?關于公司法（草案修改稿）和修改會計法的決定（草案）修改意見的匯報[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，1993，（7）.

[2] ?關于《中華人民共和國公司法（修訂草案）》的說明[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2005，（7）.

[3] ?張德江.完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系[N].人民日報，2014-10-31.

[4] ?歐愛民，向嘉晨.第五次憲法修正案蘊含的黨規與國法關系[J].理論與改革，2019，（6）.

[5] ?陳希.健全黨的全面領導制度[J].求是，2019，（22）.

[6] ?王晨.在第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話[J].中國人大，2019，（23）.

[責任編輯：汪智力]

Abstract： The Fourth Plenary Session of the Nineteenth Central Committee of the Communist Party of China put forward a clear requirement to adhere to and improve the socialist system of rule of law with Chinese characteristics， and to improve the party s ability to govern the country and govern according to law. Ruling in accordance with the law requires the party to govern the country and govern the country in accordance with the constitutional laws， but also requires the party to govern the party in accordance with internal laws and regulations. The construction of the rule of law system is an important part of the modernization of the national governance system and governance capabilities. As far as legislation is concerned， the socialist rule of law system with Chinese characteristics includes a complete legal regulation system and a perfect system of laws and regulations within the party. The Communist Party of China is the ruling party， and the ruling party must govern according to law. The party leads the legislation， and the party's leadership must also enter the law. Laws and regulations at the national level not only can， but also stipulate the leadership of the party. The Constitution and laws related to the Constitution should stipulate the overall leadership of the party. The laws of other legal departments should also stipulate the leadership of the party in related work.

Keywords： party leadership; laws and regulations; party leadership into law; national laws; local regulations