黨的十九屆四中全會決議是中華民族偉大復興的行動綱領

〔摘要〕 黨的十九屆四中全會決議是中華民族偉大復興的行動綱領。將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題”確定為會議主題，既是大環境和大時代背景的需要，也是黨和國家事業發展的全局和長遠需要，是把新時代改革開放推向前進的根本要求，還是實現“兩個一百年”奮斗目標的重要任務。這一系列問題的解決是我國應對風險贏得主動的有力保障。本次全會決議中包含了許多新提法。我國的治理優勢表明：好的治理一定是實現政府與市場有機統一;國家治理能力與市場經濟發展正相關;只有國家治理能力的超越才會有經濟的超越。

〔關鍵詞〕 黨的十九屆四中全會;中國特色社會主義制度;國家治理體系;國家治理能力;制度優勢

〔中圖分類號〕D61 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096—0921（2020）02—0001—09

〔作者〕周文，復旦大學馬克思主義研究院副院長，教授、博士研究生導師，復旦大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究工程首席專家，上海 200433

2018年是我國改革開放40周年，2019年是新中國成立70周年，這兩年對于我國現代化發展整個進程都具有特殊歷史意義。因此我們需要去全面總結新中國70周年、改革開放40周年所取得的偉大成就以及為什么能夠取得如此偉大的成就。基于此，黨的十九屆四中全會專門針對我國國家治理體系和治理能力現代化展開研究，并進行了詳盡闡述，以更好地總結過去，開辟未來。

一、會議主題確定為“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題”的主要原因

（一）是大環境和大時代背景的需要

一直以來，我們黨堅持把馬克思主義基本原理同中國實際相結合，取得了一個又一個的勝利。中國共產黨開辟了馬克思主義中國化的道路，簡單說來就是馬克思主義在中國的應用在不斷地探索，在不斷地取得成功，在不斷地改革創新，我國的社會主義制度在不斷地完善，最終形成了目前的這樣一個治理體系、治理結構、治理能力框架，這當然是一個歷史性的成就。因此，在這樣一個大的環境和大的時代背景下，黨的十九屆四中全會才會把“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題”確定為本次會議主題。

（二）是黨和國家事業發展的全局和長遠出發的需要

公報提出，“實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基”。這句表述主題鮮明，主要強調了以下幾點：第一是以馬克思主義為指導而不是其他的理論;第二是植根中國大地而不是來自于西方的經驗;第三是具有深厚的中國文化根基。這是強調中國特色社會主義制度和國家治理體系富有深厚的中國文化底蘊，扎根于中國大地。同時，我們的治理體系、治理能力也需要豐富的、深厚的中華民族文化作為基礎和支撐。因此，我國的治理體系、治理能力深得人民的擁護，具有強大的生命力和巨大的優越性，而且能夠推動像我們這樣一個14億人口大國不斷進步和發展，確保“兩個一百年”目標實現。之所以要在“兩個一百年”前面加上“擁有五千多年文明史”這種表述，只要了解中國歷史及世界文明史常識的人都應該知道，中華文明是世界上唯一一個從未中斷過的文明，其他西方古代文明都中斷過，包括古埃及、古巴比倫、瑪雅文明等都中斷過。中國是唯一一個歷史上曾經幾經繁華，中間也有過衰落，然后又再次崛起的國家。新中國70年的歷史性成就，證明中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本保證。因此，從黨和國家事業發展的全局和長遠出發，中共中央政治局決定將黨的十九屆四中全會的研究主題確定為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題。

（三）是實現“兩個一百年”奮斗目標的重要任務

習近平總書記明確指出這次會議所確定的主題，即堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。他認為，要實現“兩個一百年”奮斗目標，必須強調國家治理體系和治理能力。我國目前的政治制度是對馬克思主義理論的豐富和發展。鄧小平提出經過“三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。從現在的實際狀況來看，基本上是按照鄧小平的說法，我們在不斷地努力奮斗，一步步地實現目標。黨的十四大提出“在九十年代，我們要初步建立新的經濟體制”指的就是社會主義市場經濟體制。“再經過二十年的努力，到建黨一百周年的時候，我們要形成一整套更加成熟更加定型的制度。”②黨的十五大、十六大、十七大對制度建設提出了明確的要求，但是把國家治理體系、治理能力的現代化作為一個重大命題，是黨的十八屆三中全會。黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力現代化建設重大命題，而且把它確定為全面深化改革的總目標。黨的十八屆五中全會主要強調的就是國家治理體系、治理能力的現代化基礎制度體系基本形成。

本次全會關于治理體系和治理能力現代化的表述，比黨的十九大的表述在層次和內涵上更進一步且更全面。如黨的十九大提出到2035年，國家治理體系、治理能力現代化基本實現，到本世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化。講的是“基本實現”和“實現”，而本次四中全會則把國家治理體系和治理能力的現代化細分成三步走的戰略：第一步是建黨一百周年，制度基本成形、成熟;第二步是到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化;第三步是到本世紀中葉即2050年前后，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。由此可見，本次四中全會的表述更全面、更具體、更明確，這種表述上的變化實際上就是因為認識在不斷深化、不斷成熟，理論更加成熟、更加定型。

（四）是把新時代改革開放推向前進的根本要求

現在對兩個重要的時間節點——改革開放40年和新中國成立70年的重要意義作了進一步明確，這是本次四中全會的一個新提法。黨的十一屆三中全會是劃時代的，它拉開了中國改革開放的序幕，沒有黨的十一屆三中全會就不可能有中國的改革開放。而黨的十九屆四中全會進一步明確提出，黨的十八屆三中全會也是劃時代的，如果說黨的十一屆三中全會開啟的是改革開放新時期，那么黨的十八屆三中全會開啟的則是全面深化改革、系統整體推進改革的新時代，所以開創的是我們改革開放新局面。黨的十一屆三中全會拉開改革開放的序幕，黨的十八屆三中全會推進全面深化改革，這就是統籌推進“五位一體”、協調推進“四個全面”。那么相比過去，今天的全面改革開放，制度建設尤為關鍵，分量更重。因為對改革的要求層次更高，系統性、整體性、協調性要求更強。在這樣一個新時代，要把中國特色社會主義偉大事業不斷推向前進，就必須要堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。沒有這一點，將很難實現新時代全面深化改革的要求。

（五）是我國應對風險贏得主動的有力保障

當今世界正經歷著百年未有的大變局，對我國既是挑戰，也是機會。社會科學中有一個模型，叫挑戰回應模型，也就是面臨挑戰時如何去回應。為什么世界上那些古代文明大都消亡了，而中國能夠歷經五千年連綿不絕，沒有衰亡，就在于中華文化、中華文明在面臨多種挑戰、面臨各種風險的時候，都有自己強有力的回應。現在世界正處于百年未有之大變局，我們必須積極主動全面應對。黨的十九大提出我國正面臨重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰，從這三大攻堅戰可以看出來，風險防范既有來自國內的風險，也有國外的風險;既有來自于政治的風險，也有來自于經濟社會領域的風險，還有來自于自然界的風險。面對這些風險我們要贏得主動，就必須完善國家治理體系，推進國家治理能力的現代化。在公報里面習近平總書記提出，要“運用制度威力應對風險挑戰的沖擊”，這個是之前從來沒用過的表述。

有好的制度就能夠應對風險，能夠實現行穩致遠的發展;沒有一個好的制度，經濟不可能穩定地運行。因此，國家治理體系和治理能力的現代化體現在根本制度、基本制度和重要制度上。這是第一次運用了根本制度、基本制度、重要制度這三個詞。然后“統籌頂層設計和分層對接，統籌制度改革和制度運行，體現了總結歷史和面向未來的統一”。

回顧新中國成立70年和改革開放40年的成就，這叫總結歷史;“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，就是面向未來;“保持定力”，就是堅持中國特色社會主義就是定力;“改革創新”，就是完善中國特色社會主義制度，完善治理體系治理能力的現代化;“問題導向和目標導向的統一”，就是實現中華民族偉大復興，這就是我們的目標導向。這樣就把“制度優勢更好地轉化為國家治理效能”——國家治理效能這個詞也是第一次在黨的重要會議上出現，這對于進一步提升我國國家治理體系和治理能力現代化、增強制度自信，具有十分重大的意義。

二、從歷史和現實的視角闡述我國的治理優勢

（一）好的治理一定是實現政府與市場有機統一

經濟學特別強調市場和政府關系問題。西方中心論一直認為市場經濟是沒有政府行為的，西方之所以興起，是因為他們堅持了市場經濟制度，從亞當·斯密開始反對政府的干預，主張自由放任、自然秩序。西方經濟學里面堅決反對政府的行為，他們認為市場和政府的關系永遠是對立的，有政府就不可能有市場，有市場就不能有政府。中國改革開放40年、新中國70年取得了偉大成就，走出來的新路，破解了西方經濟學關于政府和市場的關系這一難題。總結我國政府和市場關系時，經驗就是政府和市場的有機結合。這種總結實際是一種辯證法，西方經濟學理論里面是沒有辯證法的，也沒有唯物主義，它是從邏輯到邏輯，叫理論邏輯，但是它沒有歷史邏輯、現實邏輯。我們要總結中國的經驗，就要強調理論邏輯、現實邏輯、歷史邏輯的統一，所以我們的經驗總結會超越西方的理論，就在這一點上。

近代中國的落后并不是因為商品經濟不充分，主要是清政府既不能兌現民眾的福利，也無力抵御外來的侵擾，更沒有引導變革的力量，是在社會治理方面出現了大的問題，這才是中華民族到了近代逐步衰弱的根本原因。

（二）國家治理能力與市場經濟的發展是正相關的

西方國家說政府不要干預，認為中國政府干預過多。其實不然，比如，最早發射衛星上天的是蘇聯，美國看到當時的蘇聯發射衛星成功了，于是在1958年成立了美國宇航局，專門動用國家力量來推進航天航空的研究。由此可見并非是完全的市場化幫助了西方的崛起。我們很多人都相信市場是自發形成的，其實市場經濟形成有一套特定制度和法律體系。中國的經濟現代化，就需要國家治理體系、治理能力的現代化，用中國特色的治理體系和治理能力，促進現代市場經濟的發展。國家治理能力與市場經濟的發展是正相關的。但凡成功的國家，政府都能夠更好地發揮作用，都具備較好的治理體系和治理能力。

（三）只有國家治理能力的超越才會有經濟的超越

中國經濟從100多年前糟糕的表現到如今如此亮眼，主要是得益于國家治理體系和治理能力的提升。清末中國為什么落后？第一，清朝政府比較弱。鴉片戰爭之后，中國按照西方的要求五口通商。口岸打開，貿易自由化后，經濟仍然沒有騰飛，反而最后淪為半殖民地半封建社會。所以口岸打開，并不能解決落后的問題。第二，巨大的人口基數和資本主義萌芽也沒有解決當時中國的落后問題。近代以來我們的很多歷史學家都有研究表明，歷史上中國的市場比英國還要接近完美的市場，甚至有人說中國的市場比英國的市場更龐大、更恢弘，很早以前中國就已經出現了資本主義的萌芽。而相比英國的幾百萬人口，近代中國有1億多人，我們市場很龐大，特別長江中下游的市場經濟非常發達。但為什么會落后？當時的一些精英認為是因為中國船不堅炮不利。于是發起了洋務運動向西方學習，引進先進的技術。結果洋務運動、甲午海戰失敗了。五四運動提出了“德先生”（民主）和“賽先生”（科學）。事實表明，當時引進西方的民主政治和科學都未取得成功，都沒能夠挽救中國。回過頭來看，五四運動倡導的新文化運動是對的，但是不能因為要引進新的文化，而全盤否定我們傳統的文化。因此，只有國家治理能力的超越才會有經濟的超越。中國古代王朝能夠遙遙領先于世界上其它國家，就是因為當時中國擁有在政治上、治理能力上遠遠超越西方的郡縣制度。所以當西方走出中世紀的迷霧，開始崛起并對當時的中國實現了經濟上的超越，就在于它的治理能力和治理體系對當時中國的超越。中國能夠迅速崛起，實現對英、法、德、日等西方國家的超越，成為全球第二大經濟體，國家治理能力和國家治理體系更具優越性是重要的原因。

三、黨的十九屆四中全會決議的基本框架和新提法

（一）決議的整體框架

黨的十九屆四中全會的決議包括15個部分，分為三大版塊：第一個版塊是總論，主要闡述歷史性成就、顯著優勢、重大意義和總體要求;第二個版塊是分論，包括堅持和完善中國特色社會主義制度的13個方面，是對未來工作作出部署;第三個版塊是第十五部分，是向黨對堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的領導提出要求，包括結束語。

第一個部分，講了13個顯著優勢，可以把它總結為制度密碼，就是科學、全面地回答了中國之治和中國道路成功的原因。為什么中國道路會成功？是源于我們有這13個顯著優勢，第一是堅持黨的集中統一領導。第二是人民當家作主。第三是全面依法治國。第四是全國一盤棋。第五是各民族一律平等。第六是社會主義基本經濟制度。堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，“共同發展”是最新提法，以前我們的提法是堅持公有制為主體、多種所有制經濟同時并存，所以習近平總書記反復強調的就是毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地引導支持、鼓勵非公有制經濟的發展。這兩年非公有制經濟面臨著很多問題，有的人說非公有制經濟影響社會主義的性質，要消滅私有制經濟。習近平總書記反復強調“兩個毫不動搖”，就是要穩定大家對非公有制經濟發展的信心。第七是堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念。就是思想上、精神上緊緊團結在一起，“思想上精神上緊緊團結在一起”的表述是第一次。第八是堅持以人民為中心的發展思想。第九是堅持改革創新，與時俱進。第十是堅持德才兼備選賢任能。第十一是堅持黨指揮槍。第十二是堅持一國兩制。第十三是堅持獨立自主和對外開放相統一。這些優勢是我們“四個自信”的根本依據。

（二）決議中的最新提法

關于本次大會決議中的13項堅持和完善，這其中包含了四個制度體系，即堅持和完善黨的領導制度體系、堅持和完善人民當家作主制度體系、堅持和完善生態文明制度體系、堅持和完善“一國兩制”制度體系;五個制度，即堅持完善社會主義的基本經濟制度、堅持完善繁榮發展社會主義先進文化的制度、堅持完善統籌城鄉的民生保障制度、堅持完善共建共治共享的社會治理制度、堅持完善黨對人民軍隊的絕對領導制度;兩個體系，即法制體系與黨和國家監督體系;一個體制就是行政體制;一個政策，就是獨立自主和平外交政策。可以把決議中每個部分里的最新提法提煉出來，具體如下。

1.堅持和完善黨的領導制度體系。強調把黨的領導落實到國家治理各領域各個方面，這是第一次全面的表述，其中有六個方面的重點任務，在此不詳述。

2.堅持和完善人民當家作主制度體系。這里面有幾個最新的提法：一是適當地增加基層人民代表的數量;二是加強地方和人大常委會建設;三是展現我國新型政黨制度優勢;四是五個關系的和諧：政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧;五是打牢中華民族共同思想基礎。

3.堅持和完善中國特色社會主義法治體系。其中拓展公益訴訟案件范圍實行懲罰性賠償制度，這是一個新的提法。

4.堅持和完善中國特色社會主義行政體制。優化政府職責體系，建設現代中央銀行制度，推進數字政府建設。優化政府組織結構，實行扁平化管理，形成高效組織體系，這也是新的提法。我們傳統政府組織結構是層級式的、縱向的。所謂的扁平化是減少層級的管理體制。中央和地方的兩個積極性有一句話表述很重要，現在覺得基層地方創造性不夠，中央管得過多，所以這次強調了賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作，也就是既要維護中央的權威，也要努力促使地方創造性開展工作。

5.堅持和完善社會主義基本經濟制度。一是對基本經濟制度的定義，原來只講公有制為主體，按勞分配，這一次把社會主義市場經濟體制作為基本經濟制度來定義。因此現在基本經濟制度包括了三個方面。實際上社會主義基本經濟制度的定義還隱含著一層意思，即堅持黨對經濟工作的集中統一領導，因為黨的十九大明確提出來了，中央經濟工作會議里面專門講了習近平總書記的經濟思想，黨對經濟工作的集中統一領導是社會主義基本經濟制度的應有之義。二是國有經濟的“五個力”：競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力，這是第一次全面的、系統的總結。三是完善中國特色現代企業制度。以前只是講現代企業制度沒有加中國特色，這次提了完善中國特色的現代企業制度。四是提到了要增加一線勞動者勞動報酬，生產要素由市場評價貢獻，按貢獻決定報酬的機制。五是提出要重視發揮第三次分配作用。以前我們只講初次分配和再分配，很多人反對三次分配，所以這次提出來要重視第三次分配的作用。六是關于加強完善社會主義市場經濟體制，實際上就是要健全產權保護制度，這次加了一個定語“以公平為原則的產權保護制度”，不是單純地、一味地、片面地強調產權保護制度，它的前提就是公平為原則。西方的產權理論最終的目的就是私有化，所以這次就提出來產權保護是以公平為原則。七是提出優化經濟治理的基礎數據庫。八是針對建立開放型的經濟新體制，提出要改進科技評價體系，健全科技倫理治理體制。我們現在的科技發展特別是生命科學發展面臨著倫理的問題，所以這次就專門提出來要健全科技倫理治理體制。九是要健全國家實驗室的體系，構建市場經濟條件下關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，專門強調舉國體制。十是推動建立國際宏觀經濟政策協調機制。

6.堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度。以往我們所講的國家根本政治制度，指的是人民代表大會制度。這一次明確提出來堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的根本制度，把它看成是根本制度。還有文化領域里面強調社會效益放在首位，堅持社會效益與經濟效益相統一，而且社會效益放在首位。

7.堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度。一是要實施就業優先;二是重點群體就業支持體系，對就業困難的人員要實行托底幫扶，堅決防止和糾正就業歧視。這里完善覆蓋全民的社會保障體系，有幾條值得注意，應保盡保原則不是說所有人都要由政府來保，而是說應該保的全部由政府保，但是不該保的就不能保。2020年我國即將全面建成小康社會，我國絕對貧困問題將會全部解決。但是消滅了絕對貧困，建成小康社會并不意味著貧困的現象從此之后徹底告別中國的歷史，相對貧困依然還會有。這次提出來要建立解決相對貧困的長效機制，這是以前沒有的。針對全國各地房價高所導致的生活成本高等問題，決議再一次明確地強調了要加快多主體供給、多渠道的保障，建立完善租購并舉的住房制度。過去我們的租房制度有問題，全部商業化、商品化明顯不適合中國特色社會主義的發展，所以健全的、完善的住房保障制度是多層次的。針對健康水平的制度保障，特別是重特大疾病的醫療保險，要積極地調整以應對人口老齡化，這是以前沒有引起足夠重視的。

8.堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。其中有一個新的提法：要構建基層社會治理新格局。

9.堅持和完善生態文明制度體系。生態文明已經上升為千年大計。原來最多講是百年大計，這次說生態文明是關系中華民族永續發展的千年大計。除國家重大項目外，全面禁止圍填海，專門把這條單獨列出來。這是連黨的十九大報告里都沒有的新提法。

10.堅持和完善“一國兩制”制度體系。新的提法包括：完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制，建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制;以前單獨講一國兩制，現在強調完善香港、澳門融入國家發展大局、同內地優勢互補，協同發展機制，全國一盤棋來考慮，這是一個新的提法。

11.加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的領導。新的提法是：要加強制度理論研究和宣傳教育，也就是鼓勵進行制度性研究。以前我們經濟學里面有制度經濟學，但是這種制度經濟學更多源自西方的制度理論，并不適合我國的現狀。

（三）關于制度、制度體系和制度效能的思考

黨的十九屆四中全會決議明確提出制度、制度體系和制度效能的問題。其中詳細闡述了制度的優勢是國家的巨大優勢，制度的競爭是國家最根本的競爭，制度強國家才強，所以制度體系、治理體系和治理能力之間是相輔相成的。什么樣的制度決定了什么樣的治理，資本主義制度決定了他們只能是資本主義的治理方式。在資本主義制度下，強調的是完全的市場經濟，看到的是市場很偉大，政府反而是失敗的。而社會主義國家運用社會主義的治理方式，我們會更加關注政府為什么失敗。美國學者福山在20世紀90年代提出來一個口號叫“歷史的終結”，但是這兩年他改變了他的認識。他看到中國崛起背后的重要因素就是國家建構，所以他從中國的崛起，認為歷史仍然沒有終結，是中國發明了好政府。

如何來區分根本制度、基本制度和重要制度這三個概念？決議里面并未對此做出表述。可以這樣認為，根本制度是關于中國特色社會主義本質的、根本性特征的制度。包括黨的領導制度、人民代表大會制度、馬克思主義在意識形態中指導地位的制度，還有黨對人民軍隊的絕對領導，這就是根本制度。哪些是基本制度？多黨合作和政治協商、民主區域自治制度、基層群眾自治制度、社會主義基本經濟制度，這都是屬于基本制度。哪些是重要制度？重要制度就是由根本制度、基本制度派生出來的一些制度，包括經濟、政治、文化、生態、軍事、外事等方面。

總的來看，本次會議明確提出我國國家治理體系、治理能力現代化“三步走”的總體目標，強調以制度為基本框架，堅持以人民為價值導向，以黨的領導為堅強核心，堅持依法治國為重要保障，以全球治理為責任擔當。

（責任編輯 梁灝）