新時代我國公共危機治理的特征、經驗及啟示

〔摘要〕 公共危機治理是當前國家治理進程中的熱點話題。新時代我國公共危機治理呈現出明顯的治理對象突發性、治理主體多元化、治理手段多樣化的特點。新冠疫情的治理過程為我國公共危機治理積累了寶貴的經驗，為今后公共危機治理提供了有益的啟示：樹立以人民為中心的危機治理理念;利用新媒體資源優勢，做好輿論引導;實現公共危機協同治理;以信息化為支撐，提升公共危機治理效率;加強國際合作，提高協同治理能力。

〔關鍵詞〕 公共危機治理;協同治理;輿情傳播

〔中圖分類號〕D035—3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096—0921（2020）02—0095—09

〔作者〕 文豐安，重慶社會科學院馬克思主義研究所教授、博士研究生導師，重慶 400020

一、前言

隨著新型城鎮化和工業化的推進，我國城市人口數量呈現逐年增長的趨勢。據國家統計局發布的數據，2018年我國城鎮常住人口超過8億人，城鎮化率接近60%。與此同時，我國城市的公共安全問題成為近年來城市治理進程中的熱點話題，公共安全、環境污染等導致的公共危機事件逐漸增多。如2014年上海外灘跨年夜踩踏事件、2015年天津市濱海新區危險品倉庫爆炸事件、2018年長春制藥廠劣質疫苗事件等，在網絡上引發激烈討論。城市公共安全是一座城市經濟社會穩定和可持續發展的重要基礎，直接關系到居民的生命財產安全。公共安全關系國家治理全局，更是推進國家治理體系和治理能力現代化中的一個重要領域。對于新時代的社會治理，黨的十九大報告明確提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，對治理體制和機制和領導機制已經非常明確，就是“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。習近平從推進國家治理總目標出發，發表了一系列重要講話，形成了較為系統的治理理論體系，為新時代我國的公共危機治理提供了思想指導，具有重要的理論意義和現實價值。

新冠疫情在2020年春節這個重要時間節點大規模爆發，此次疫情是中華人民共和國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發性公共衛生事件。疫情防控成為保護人民群眾生命健康、決勝全面建成小康社會的關鍵，受到黨和國家以及世界衛生組織的高度重視。

疫情發生后，中央和各級黨和政府積極投入到抗疫防疫的戰斗中，積極應對各種問題，組織專家、醫護人員全力投入其中，查找來源、分析病情、發現傳播途徑、尋找治療方法、探索各種有效防護的方案和措施，并在全國范圍內提供物質保障。中央周密部署，地方黨政機關積極作為，社會組織積極參與，取得了較大成效。

這次疫情防控治理是對我國公共危機事件治理的一次大檢驗，也是對我們黨和國家治理體系和治理能力一次大考驗。怎么應對、應對效果如何，國際社會高度關注。如何看待、怎么思考，也是人文社科研究者們所要面臨的重要課題。

二、文獻綜述

對公共危機特點方面的研究。有學者認為，公共危機信息及輿論實現大規模、廣范圍、短時間的傳播，使政府公共危機管理工作更為復雜。還有學者指出公共危機的特點是突發性、不可預測性、強大破壞性，對社會的和諧和穩定影響極大。

對公共危機信息傳播處理方面的研究。學者們認為，網絡信息傳播引致的網絡輿情在突發事件公共危機演變中作用重大，而信息溝通機制作為危機管理的核心，是危機管理者及利益相關人信息傳遞與反饋的保障。公共危機管理中，新聞媒體可以在最短時間內將有關信息傳遞給公眾，幫助政府更好地對事件進行干預。

對政府處理公共危機方面的研究。學者們認為，公共危機事件的發生對政府而言既是機遇也是挑戰⑦，政府危機管理的成敗直接影響到政府在公眾心目中的形象，建構有中國特色的公共危機管理體系對政府形象的塑造至關重要。還有學者指出，在事件處置過程中出現明顯的危機公關失誤和錯誤，正是地方政府陷入“塔西佗陷阱”的現實原因或誘因。政府應該重視公信力重建工作，積極構建與公眾的溝通和交流平臺，這樣能夠有助于避免“塔西佗陷阱”，重建政府的公信力和權威。

對公共危機處理的社會性方面研究。有學者指出，公共危機的發生會造成全社會的恐慌和不安全感，而公共危機事件后的社會信任修復更傾向于一系列的管理決策行為。公共危機治理現代化是一個國家公共危機治理主體構建和創新危機治理制度體系以及運用這些制度體系進行有效治理達到善治的過程和能力。對于危機的處理，有學者認為大數據為城市公共危機治理注入了新動能，要對危機管理模式進行變革，構建多元共治網絡型危機管理模式。

綜上可知，國內學界對于危機的產生及治理、政府的應對政策等方面有較豐富的研究成果，但現有研究主要重于理論分析，在實踐層面上則主要是分析一些特定案例，研究公共危機治理的工具構建和選擇等，而在以新的時代背景下，結合公共危機治理的特點和問題，如何在出現重大危機時國家更加有效治理方面的研究卻較少。而對于公共危機的處理，需要根據以往經驗，找準存在的問題，以便有針對性的應對，本文在這些研究成果的基礎上，通過分析新時代公共危機治理的特點和堵點，總結治理的經驗，對今后工作提出啟示和借鑒，具有一定的作用。

三、我國公共危機治理的特點

改革開放以來，由于城市化以及工業化的進一步發展，我國進入了社會發展的重要轉型期，各種社會矛盾也隨之出現。隨著跨領域、綜合性的公共危機事件逐漸增多，公共危機治理具有了許多不同的特點。

（一）公共危機治理對象的突發性

在社會發展的轉型期，各類矛盾與問題相互交織，以致公共危機發生的概率陡增，其種類和所涉及的領域也日益多元，除了自然領域，政治、經濟、社會等領域也出現了不同程度的危機事件。各類公共衛生事件、事故災難、自然災害等高頻率發生，且都是在未能預測的情況下發生。危機爆發，若未能在第一時間采取科學有效的措施制止，極有可能造成事態升級，為全社會的穩定發展帶來危害。并且，公共危機爆發的時間、地點具有不確定性，其發展結果也難以預測。在公共危機發生前后，出現信息溝通不暢通等問題，導致對危機無法進行準確的判斷。公共危機也會由于系列不確定因素進而產生不良影響，對人類造成再度危害。在突發性的公共危機事件中，治理主體的核心層要第一時間作出判斷，降低損失、減免群眾恐慌，削弱不良影響。可以預見，公共危機高頻率發生的情況下，治理公共危機的難度也越來越大。

（二）公共危機治理主體的多元化

公共危機治理是在黨中央統一領導、政府的主導下，吸納其他政府部門、社會組織、企業、公眾等力量參與，協同治理公共危機的過程。其中，政府部門之間的協同治理是公共危機治理的主要力量。在政府部門主導下，各專業部門之間圍繞公共危機事件有效協調聯動。在危機面前，單一的地方政府難以獨立處理跨區域的突發危機。一旦發生跨區域的公共危機，若沒有上級政府的有效介入，地方政府則處于各自分散管理的狀態。自2003年SARS事件發生后，盡管我國大中型城市普遍建立了符合自身特點的城市應急管理體系，但是由于地方之間共同應對公共危機事件考慮欠缺，以致跨地區的應急管理體系尚未建立。

除政府之外，社會組織、企業、公眾也是公共危機治理的主體。在信息化時代，公共危機一旦發生，很容易迅速成為全社會輿論關注的焦點。在市場經濟條件下，政府已經不再是“全能政府”。無論是政府還是市場、個人都不是萬能的，在公共危機治理中都存在自身的局限。唯有各方協同治理，共同發揮作用，才能更好地實現公共危機治理。

在經濟全球化的背景下，應對公共危機還要借助國際力量，加強國際合作。正是由于各國聯系日益緊密，使得許多公共危機并非由某個國家引起，也并非由某個國家獨自承擔。關于跨域性的公共危機的治理要加強國際間各國的協同合作，通過有效溝通合作，更好地進行資源優化配置，從而提升治理效率。

（三）公共危機治理手段的多樣化

公共危機治理主體的多元化在一定程度上決定了公共危機治理手段的多樣化。在公共危機治理中，要采取綜合的治理手段，尤其重視對現代信息技術的使用。在信息技術快速發展的今天，大數據、新媒體在公共危機治理中發揮著舉足輕重的作用。當前，無論是發達國家還是發展中國家，數字城市、智慧城市的建設成為發展的重心。互聯網的即時性為公共危機信息的傳播提供了便捷的渠道，對公共危機事件的追蹤表現出強大的社會影響力。一個國家發生的危機事件瞬時可以傳遍世界。信息技術的引入降低了公共危機治理的成本，使得公共危機治理主體之間的合作成為可能。

四、我國公共危機治理的經驗

（一）切實體現黨的宗旨意識，合理應對輿情

在公共危機突發時，個別地方出現輿情危機，就是因為黨員干部在面對公共危機時，沒有體現黨的宗旨意識，做到合理的輿情應對。習近平在黨的新聞輿論工作座談會強調：“團結穩定鼓勁、正面宣傳為主，是黨的新聞輿論工作必須遵循的基本方針。真實性是新聞的生命。要根據事實來描述事實，既準確報道個別事實，又從宏觀上把握和反映事件或事物的全貌。”發言發聲的干部要正確處理好新聞真實性和正面性的關系。相關部門要想穩定人民群眾情緒，就要確保信息暢通，積極引導輿論，用事實搶先占領謠言滋生的空間，在輿論中“直面工作中存在的問題，直面社會丑惡現象，激濁揚清、針砭時弊，同時發表批評性報道要事實準確、分析客觀”，以實干和真情換來老百姓的理解，而不是一味地辯護，導致越描越黑。危機當中，只有合理引導輿論，才有利于降低輿論負效應，安撫廣大人民群眾的情緒，保障社會的和諧穩定。

（二）發揮制度優勢，共治公共危機

社會主義制度具有重大優勢，可以集中精力辦大事，集全國之力，有效處理應急事件，共同治理公共危機。生命安全和身體健康是促進人的全面發展的必然要求，也是人民群眾的共同追求，直接關系著廣大人民群眾的根本利益，在1997年亞洲金融危機、1998年特大洪災、2003年“非典”重大疫情、2008年汶川特大地震等歷次公共危機事件的處理中，我們都充分發揮了社會主義的制度優勢，取得了最后的勝利，創造了一個個重大奇跡，這些奇跡都是在我們黨的領導下，由廣大人民創造的，充分地顯示出了中國人民的偉力和中國特色社會主義制度的優勢。在這次新冠肺炎疫情向全國蔓延的過程中，全國上下眾志成城抗疫情，各項制度創新在疫情抗擊中發揮了重要作用。面對新型冠狀病毒肆虐對人民群眾生命健康的重大危害，以習近平同志為核心的黨中央堅持把人民群眾的生命安全放在第一位，各地黨委政府積極進行制度安排、政策保障，利用制度優勢，從中央到地方建立完善疫情防控體系、物資供應體系、醫療保障體系。在疫情抗擊過程中，各級政府及時轉變了政策支持方向，堅持“以人民為中心”的制度安排理念，及時調整春節假期，合理安排企業生產，嚴格查處野生動物交易，使制度安排始終遵循著“人民生命健康、社會永續發展”的宗旨。正是各項制度創新安排遵循了“以人民為中心”的創新理念，“實事求是、追求真理”的創新方法，“人民群眾價值立場”的創新標準，武漢以及全國疫情才得到了有效的控制。

（三）加強對信息化技術的運用

近年來，信息化的不斷發展為我國公共危機治理提供了新的手段。信息化與公共危機治理工作相結合，政府以信息技術為支撐改善公共危機治理狀況，糾正以往治理過程中的行為偏差。信息化的發展打破了以往危機治理工作中時間與空間的限制，為公共危機治理行為提供了諸多可能，提供了更加便利的條件。公共危機治理是多元主體共同參與的系統工程，信息化的飛速發展使得系統內部各要素之間聯系更加密切，不僅對政府，也對企業、社會組織、公眾等主體的危機治理產生不同程度的影響。計算機軟件技術、通信技術及新興物聯網技術等逐步普及，創造出更加便捷的治理環境，打破傳統碎片化的危機治理格局，實現了公共危機治理環境的整體化。此外，信息化的發展為推動各主體危機治理能力的提升提供了技術支持，為實施及時有效的危機預警、改善公共危機治理環境提供有力支持。信息技術的廣泛應用使得我們在應對公共危機事件中及時、全面掌握實時動態，并開展預測預警智能分析，為危機決策的科學性提供數據支持，進而提升危機治理效率。

（四）在跨域公共危機治理中，彰顯大國風范

在全球化背景下，世界上某個國家發生公共危機，地球上其他國家和地區也很難做到獨善其身，人類社會已經形成了一個實實在在的命運共同體。在這場抗擊新冠肺炎的戰役中，作為東方負責任大國，中國政府與世界各國政府和人民同呼吸、共命運、心連心，秉持不拋棄、不放棄的工作理念和工作態度，一方面全力以赴挽救每一名確診患者和疑似患者的寶貴生命，另一方面不惜一切代價幫助其他國家，共同控制疫情在全世界范圍內的蔓延，此舉贏得了世界輿論的理解、認同與支持，塑造了負責任的大國形象。正如世界衛生組織總干事譚德塞在世衛組織聲明中所評價的：“如果不是中國政府的努力，以及他們在保護本國人民和世界人民方面取得的進展，我們現在可能已經在中國以外看到了更多的病例，甚至可能是死亡。”新時代，中國與世界各國和地區之間的關系已經無法割裂，中國改革開放的大門只會越開越大。作為聯合國常任理事國，中國政府必須履行聯合國框架下法定的各項權利和義務，加強與世界相關組織的聯系、溝通與協調，通報本國發生的重大突發公共事件，通過國際平臺和傳播渠道分享中國應對突發公共事件的經驗與教訓，消除國際社會的誤會、偏見與隔閡，是中國政府義不容辭的責任，也體現出中國政府和人民的正義與道義。

五、啟示

公共危機治理是社會治理的一項重要任務，從現代社會公共危機發生的情況來看，危機的應對和治理需要我們運用系統思維。在我國社會治理主體中，就是要堅持系統治理，即“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有有的社會治理共同體”。

（一）樹立以人民為中心的危機治理理念

全心全意為人民服務使我們黨的的宗旨，任何時候都要把人民利益放在第一位，尊重人民的主體地位，服務人民，依靠人民。在此次疫情中，個別領導干部的行為背離了全心全意為人民服務的宗旨，也不符合誠心誠意地為人民謀利益的目的。在公共危機治理中要始終把人民利益放在第一位。以人民利益為出發點，以實際行動保障最廣大人民的根本利益，切實做到保障人民群眾健康生活，病有所醫。此外，在公共危機治理中，要服務人民，依靠人民，積極發揮人民群眾的積極性和主動性。人民力量是我們黨的根本依靠力量，當出現重大公共危機時，緊緊依靠人民群眾，充分發揮人民群眾的積極性和主動性，只有得到人民群眾的支持和擁護才能集中力量辦大事、做好事。只有樹立以人民為中心的危機治理理念，才能更好地保護人民群眾的生命財產安全，有效減輕危機帶來的嚴重后果。

（二）發揮新媒體資源優勢，作好輿論引導

主流媒體在公共危機的信息傳播和輿論引導上發揮著巨大的作用。利用好新媒體的資源優勢，做好輿論引導，有利于維護社會穩定。在此次新冠肺炎事件中，我國主流媒體記者不顧個人生命安危，冒著被病毒感染的風險，在疫情一線從事新聞采訪報道，及時向國內外報道疫情最新新聞。主流媒體通過積極介人突發公共危機的報道，充分利用本土新聞資源優勢，與國外主流媒體開展新聞交流合作。多國主流媒體邀請我國中央廣播電臺記者參與連線報道，或引用總臺新聞報道。在突發公共危機面前，新聞媒體應客觀、公正報道公共危機真相。若只停留在報喜不報憂的階段，則將喪失政府在人民心目中的公信力，進而媒體逐步喪失其生存和發展空間。

新聞媒體除客觀報道事件真相之外，還發揮輿論監督作用。新聞媒體在揭露危機真相、監督事件發展過程、追究相關人員法律責任等方面起著不可替代的作用。在跨域公共危機面前，公共危機治理不僅在考驗中國政府的責任和擔當，也是在檢驗中國主流媒體的價值。在這次疫情面前，主流媒體擔起輿論監督的重任，在對武漢市疫情前期信息披露不及時、湖北省紅十字會對捐贈物質發放不合理方面的糾偏等都得到了國內外輿論界的認可。新冠疫情發生以來，除主流媒體運用媒體資源和力量積極引導輿論以外，網絡自媒體也發表時事評論文章，對于新冠疫情發展進程及出現的系列社會問題進行個性化評論，積極引導輿論，受到國內外網民的關注。

（三）促進公共危機協同治理

公共危機的協同治理需要政府、公民、企業和社會組織的共同參與以提高應對危機的能力。協同治理的核心內容是多主體參與社會治理過程，從而改變過去依靠政府單一主體治理社會公共事務的現狀，通過治理過程中的合作，提高相互之間的信任，培育成熟的社會。此次抗擊新冠肺炎疫情，在黨中央統一領導下，政府發揮著主導作用，同時社會組織以其公益性、志愿性、靈活性等特征發揮著重要的協同作用。在公共危機的治理過程中，實現公共危機治理主體之間的互動和信息溝通交流，才能保證各主體之間相互信任、協調行動。社會公眾需要及時了解危機發生的原因和當前狀況，而現代信息技術的發展和通訊設備的普及為此提供了堅實的基礎和保障。政府作為公共危機治理的主體力量，應當迅速調查危機事件的起因和具體情況，充分利用數字技術和信息技術，通過官方微博、電視媒體和微信公眾號公開、統一地對外發布權威信息，并努力尋求社會力量的協助，這種主動、負責的信息公開有助于贏得公眾的信任和理解。

協同治理的過程并不是要稀釋政府在公共危機應對中的作用，政府仍是公共危機治理的主體，不僅要發揮主導作用，更要建立溝通渠道和合作機制，形成固定的規范和制度，以達到政府主導、責任明確和有序參與的目的。公共危機的協同治理需要常態化的制度保障和合理的權益分配，提升各主體行動的可持續性。公共危機的協同治理需多主體行動和配合，而政府本身所具有的信息優勢、資源優勢和權力優勢使得合作治理的模式難以在非正式的規則約束中進行。因此，在公共危機的協作應對過程中，應當明確政府、企業、社會組織以及公眾所應發揮的積極作用和各自的職責范圍，通過互聯網技術構建雙向的溝通機制，以確保各行動主體在危機救援和執行過程中協調一致。此外，還需改革政府本身的危機應對體制，建立統一的危機預警、執行和保障體系，加強事前監管和危機監測，形成靈活、統一、高效和迅速的應急反應機制。

（四）以信息化為支撐，提升公共危機治理效率

信息化技術在公共危機治理中的運用已經成為提高公共危機治理能力的重要手段。信息化技術運用于公共危機治理，即充分運用計算機網絡技術的優勢，通過計算機軟硬件及其他網絡通信設備等對信息、數據進行收集、加工和編制，并且提供給危機治理主體，為危機治理決策的科學化提供支撐，進而提高公共危機治理效率。其中，對信息分析及評估在公共危機治理決策中具有重要意義。在跨域公共危機中，公共危機信息管理系統克服地域的界限，可將分散在區域內的信息集中聯結，打破各領域信息資源的孤島狀態，形成跨域管理信息系統。這種信息管理及決策支持有效解決了公共危機治理中存在的碎片化問題。無論在公共危機治理的預警階段、治理階段還是危機后的重建階段，都有賴于現代信息技術的整合運用。因此，要積極發展和運用現代信息技術，將信息化發展的最新成果運用到公共危機治理中，以現代化媒介為橋梁實現公共危機治理各部門之間的高效互動;以信息化為支撐，構建整體互聯的危機資源調度系統，借用現代化技術手段建立公共危機治理工作中可用人員、物資等數據庫，以便公共危機治理過程中相關資源調度工作的順利開展。

（五）加強國際合作，提高協同治理能力

在跨域公共危機中，國際協同治理公共危機成為一種治理常態。中國在疫情發生期間通過國際平臺和傳播渠道分享中國經驗。同時，中國主動發布信息，最大限度地減少謠言的滋生與蔓延，滿足全球公眾的知情權。在有效的時間內舉行新聞發布會，避免因信息短缺或盲區而帶來的社會恐慌和人心不安。在此次疫情中，隨著國家衛健委和湖北省新聞發布會對每天疫情信息的定期、高密度發布，國際社會能夠通過官方新聞發布會的渠道迅速了解到中國新冠肺炎疫情的發展情況，尤其是中國政府積極應對這起突發公共事件的有效做法，逐漸得到國際社會的理解和支持。中國政府迅速邀請聯合國世界衛生組織來我國參與疫情防控工作和進行實地考察，國家主席習近平親自會見世界衛生組織總干事譚德塞，強調中國政府始終本著公開、透明、負責任的態度及時向國內外發布疫情信息，積極回應各方關切，加強與國際社會合作。這種組織間的高層互動以及由此帶來的國際社會對我國抗擊新冠肺炎疫情工作的高度評價，不啻為中國政府有效利用國際平臺和傳播渠道積極分享中國經驗的樣本。在面對重大公共危機時，加強國際合作，提高協同治理能力，有利于各國更快更好的應對公共危機，保護國家和人民的安全以及經濟社會的穩定運行。

（責任編輯 肖雪蓮）