國家公園生態補償法律關系探究

宋晉

摘 要：國家公園生態補償制度的建立是新時期建立以國家公園為主體的自然保護地體系的重要內容，文章以三江源國家公園試點出發，對國家公園生態補償法律關系進行分析，以期從法學理論的角度上為國家公園生態補償的建立提供對策建議。

關鍵詞：生態補償;國家公園;法律關系;三江源

國家公園為主體的自然保護地體系的建立是我國新時期生態保護的重要方向。從2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《建立國家公園體制總體方案》以來相繼設立了包括三江源國家公園在內的十個國家公園試點，并在此基礎上提出健全國家公園生態保護補償政策等方面的內容，由此可見，國家公園生態補償法律制度是國家公園體制建立中的重要內容。

一、國家公園生態補償法律關系內涵

生態補償法律關系，是指補償主體和其他相關利益主體在補償活動過程中，根據有關法律法規政策所形成的以補償權利和補償義務為內容的社會關系。由于我國對國家公園建設起步較晚，學界當前對國家公園生態補償的研究較少，不同于西方國家公園生態補償的發展道路，我國的國家公園生態補償是從傳統的生態補償模式直接“嫁接”過來的。國家公園具有其特殊性，與傳統的森林、大氣等單一生態要素的生態補償不同，國家公園生態補償需要將整個區域范圍內的生態系統進行綜合性的考量。

（一）生態補償法律關系的主體

生態補償法律關系的主體是指在生態補償過程中享受權利和承擔義務的利益主體，例如：國家、自然人和社會組織等，國家公園生態補償法律關系的主體按照主體的權利、義務內容可以分為補償主體和受償主體。例如：《三江源國家公園管理條例（試行）》中第六條和第四十七條提出當地政府就是國家公園生態補償的最主要的補償主體。從實踐來看，在三江源國家公園生態補償實踐中，主要是以公園內的農牧民。公共服務領域所涉及主體、教育機構、學生等為受償主體。

（二）生態補償法律關系的客體

生態補償法律關系的客體應當是主體做出法律行為所指向的特定對象，是相關權利和義務的承載體。筆者認為它包含兩個方面的內容，一是對為生態環境做出正效應的主體的補償，無論是經濟補償或者其他形式的補償。二是指整個生態環境的系統，特別對于國家公園，與傳統中存在的濕地、森林、野生動物保護區不同，其更為關注整個區域自然生態系統原真性、完整性的保護，不僅僅只是自然景觀，還具有很高價值的文化、科學價值。

（三）生態補償法律關系的內容

生態補償法律關系的內容是指主體依據生態補償的法律法規所規定的享有的權利和應當履行的義務，是根據特定的法律規定將相關主體的權利與義務進行界定，同時影響到具體的客體。例如在《三江源國家公園管理條例（試行）》第六條中規定了青海省政府作為國家公園生態補償的主體的同時，還應當承擔積極推動流域省份支持三江源國家公園建設的相關內容。

二、從三江源實踐看國家公園生態補償的難點

三江源地區是我國重要的生態功能區之一，素有“中國水塔”之稱。早在2005年，我國便開始了對三江源地區的生態補償規劃。10多年來，青海省和國家有關部委已經在三江源地區逐步開展了形式多樣的生態補償與生態保護政策措施。2016年三江源國家公園試點建立，但其生態補償并沒有相應的進行改革。因此，從三江源國家公園改革的目標以及補償實踐來看，生態補償長效法律機制還遠沒有建立起來，主要存在以下問題：

（一）生態補償主體范圍狹窄

無論從《三江源國家公園管理條例（試行）》還是從國家公園生態補償的實踐中看，三江源地區的生態補償資金主要來源于政府，而且是以中央政府作為主體的縱向生態補償。這就造成了補償主體的單一性，并沒有形成多元化的補償主體，從而不僅僅造成了國家中央財政與地方政府財政義務過重，而且會忽視多元主體的參與，難以將生態補償的資金來源由“輸血式”變為“造血式”。對于受償主體來說，三江源國家公園主要是以公園內的農牧民、公共服務領域所涉主體、教育機構、學生等為主體，盡管所涉及的受償主體范圍已經有了明顯的擴大，但是要形成長效穩定的生態補償法律制度而言，其仍然有擴大的必要性。特別的對于國家公園管理結構來說，其不僅承擔著相應的國家公園管理職權，而且還有著組織開展自然資源調查、監測、評估、編制自然資源資產負債表等一系列的其它任務。因此，盡管國家公園管理機構屬于國家的派出機構，但是也應當成為一個獨立的受償主體。

（二）生態補償內容存有缺陷

生態補償的內容所涉及的是相關利益主體之間的利益再分配，是一個利益再平衡的過程。目前三江源國家公園生態補償標準過低且尚未形成彈性穩定的生態補償標準確定機制。近年來，國家通過各種補償方式對三江源地區投入了大量的資金，但是這些資金的投入并沒有考慮到三江源地區地處高寒，確定補償數額的標準與三江源地區的實際情況相比明顯偏差。園區內的牧民人盡管可支配收入在2017年達到了7272元，增長速度很快，但相較于全省乃至全國相比差距仍然十分懸殊。同時，生態補償標準不應當是一成不變的，應當通過制度設計在社會因素發生變化的時候，能夠及時調整，以適應生態環境保護的需要。三江源地區自2005年就開始啟動三江源生態保護和建設工程，但是，生態補償的標準自確定后，并沒有進行相應的調整，補償標準在時間維度上不進行穩定彈性調整并不合理，直接制約了生態補償法律制度對于生態環境外部性內部化的能力。

（三）公眾參與度不足

生態補償的根本目的就是平衡生態保護背后的利益相關者的利益關系，因此，在相關法律政策制定的過程中，公眾參與是必要的，一方面公眾參與能夠提高決策的科學性，使得政策能夠順利實施。另一方面，公眾參與就是監督的一種手段，作為利益相關者必然會對生態補償的實施保持一種審慎的態度和高度的關注。但從三江源國家公園的實踐來看，公眾不僅僅主動參與意識缺乏，而且參與的途徑也少，只是被動的接受政府進行的相關補償，但是往往其相關權益沒有得到合理的補償，難以形成對生態補償事前的監督以及達成利益上的平衡，其生態補償的效果自然大打折扣。

三、完善國家公園生態補償的具體思路

（一）完善國家公園生態補償法律制度的主體范圍

完善國家公園生態補償主體范圍是解決在國家公園生態補償實踐中的“由誰來補，補償給誰”的關鍵性問題。目前，實踐中國家公園生態補償法律制度中的補償主體僅僅有國家政府，受償主體有園區居民、公共服務領域所涉主體、教育機構等。筆者認為，目前狹窄的主體范圍尚不完善，難以支撐起長效穩定的生態補償實踐。因此，需要從國家公園利益相關者的角度出發，結合國家公園建設的實踐，完善國家公園生態補償法律制度的主體范圍。筆者通過對補償主體與受償主體的判定，制作下表：

（二）確定科學的國家公園補償標準

生態補償標準的科學確定是生態補償法律關系中的關鍵性問題，對于國家公園受償主體來說，其實質上是因為在保護國家公園生態環境中付出了相應的經濟成本，其中既包含主動的建設、保護、修復國家公園生態環境的成本，還有因生態環境保護的需要而被動喪失的發展機會成本。目前有多種生態補償標準的計算方式，例如生態系統服務價值法、機會成本法、市場法、意愿調查法等，但是筆者認為這些計算方法一方面具有較低的操作性與實際不相適應，另一方面難以完美的協調國家公園利益相關者的各種利益。因此，筆者建議以實際受償主體相關利益的損失成本進行計算為主，輔之以必要的發展機會成本進行計算。相關利益的損失不僅包括因保護環境而禁止利用國家公園內生態資源受到的損失，還包括建設、修復國家公園的費用。而對于發展機會成本的計算則要綜合當地人口規模因素、經濟發展狀況、民生公共服務等進行確定。即形成實際環境損失加發展機會成本相結合的二元補償標準確定模式，針對不同的受償主體，根據上述的生態補償標準確定思路科學制定生態補償標準。

（三）構建公眾參與路徑

構建國家公園管理局與國家公園社區協商平臺，國家公園運行過程中離不開當地居民的參與，一方面社區居民的人文環境已經成為了國家公園遺產文化中的一部分，強制將其排除有違國家公園建立的原真性、完整性;另一方面，社區居民是建立國家公園中不可忽視的相關利益群體。因此，將國家公園內的社區居民引導參與國家公園的管理，對于生態補償制度的決策和實施具有非常重要的作用。特別對于三江源國家公園，園內分布有大量的藏族居民，面對不同民族的風俗與生產生活方式，如果沒有對生態補償等生態環境保護政策的充分協商與溝通，難免會對法律政策的實施產生影響。引導社區居民參與國家公園的管理應當從立法上給予保障，并規定相應的可操作機制予以保障。

四、結語

國家公園生態補償法律關系的研究，為完成我國國家公園體制改革作出了相應的貢獻。同時，也應當看到，對國家公園生態補償法律關系的研究只是建立統一、規范、高效的中國特色國家公園體制中的一部分，還需要與其他制度相配合才能將人類共同的生態遺產保護好，并完好無損地留給我們的子孫后代！

參考文獻

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