環保社會組織在美麗中國建設中的實現路徑

金碧華　楊佳楠

摘要：環保社會組織作為美麗中國環境治理體系形成中公眾參與環境保護的關鍵力量，應有效發揮環保社會組織參與美麗中國建設中的良好作用。文章主要分析環保社會組織在美麗中國建設中的主要功能以及所面臨的困境，從加強環保社會組織的支持力度，提高環保社會組織的治理能力，加強環保社會組織的國內外交流合作等三個維度提出了環保社會組織在參與美麗中國建設過程中的路徑。

關鍵詞：環保社會組織;美麗中國;實現路徑

黨的十九大報告首次將美麗中國視為建設社會主義現代化強國的重要目標，并且提出要加快生態文明體制的改革、促進美麗中國建設，推進綠色發展，強調形成以政府為主導、企業作為主體、社會組織與公眾共同參與的治理體系。建設美麗中國不僅是中國夢的重要內容，還是實現偉大民族復興的重要基石。環保社會組織作為美麗中國建設的生力軍，在建設美麗中國中發揮著不可或缺的作用。若要解決突出環境問題，必須堅持全民共治，充分發揮環保社會組織在生態文明建設中的積極功能。事實上，隨著政府職能發生轉變以及生態治理能力現代化，以環保社會團體、環保社會服務機構以及環保基金會等為主體所形成的環保社會組織，已逐漸從被動到主動、從自發到自覺、從個體到聯合、從國內到國際，已成為我國生態文明建設與綠色發展的重要力量。據統計，截至2017年底，全國正式注冊登記的社會團體共有35.5萬個，其中生態環境類社會團體共計0.6萬個，約占全國總數的1.69%;全國民辦非企業單位共有40.0萬個，其中生態環境類民辦非企業單位501個，約占全國總數的0.125%;全國各類基金會6307個，其中致力于環境保護領域的基金會數量有252個，占全國基金會總數的3.99%。

一、環保社會組織在美麗中國建設中的作用

第一、整合社會資源，著力環境保護。建設生態文明的美麗中國是一項長期而艱巨的系統工程，需要各方力量共同參與，需要建立全民參與環境保護的社會行動體系。在這里，環境保護社會行動體系中的“全民”不單單只包括每個公民個體，同時也包括政府、企事業單位、社會團體、社區等各種機構。環保社會組織作為我國生態環境保護事業的重要力量，在美麗中國建設中一直以高度的敏銳性和資源整合的優勢走在環境保護的前列，在保護物種資源、自然資源，參與環境治理方面作出了卓越貢獻。

第二、倡導生態理念，開展環保宣教。美麗中國建設中生態理念的達成與環保社會組織的參與有著密切的聯系。環保社會組織的民間性、自治性等特征使其同社會公眾有著天然的親和力，“不僅能深入到城鎮社區、農村以及邊遠的貧困地區等基層社會，而且還能和政府保持著相對密切的聯系”，通過組織化的形式和力量將分散個體化的社會力量聚攏到環境保護中，并對公民生態文明意識發揮啟蒙、開發和引導的作用，并且大部分國外工業發達的國家都有不同層次的環保社會組織，而在這些國家中對環保意識傳播起著積極作用的并不是政府，而是環保社會組織。

第三、參與環境監督，提供建言獻策。環保社會組織在開展環境監督，參與政府環境決策方面發揮著獨特作用。作為一種獨立于政府之外的民間力量，環保社會組織自發、自主地參與環境社會監督，克服政府在環境公共決策和執行過程中容易“缺位”，“失位”，充分發揮民間性、廣泛性、專業性、實踐性與獨立性的優勢，開展社會監督，將社會公眾的環境訴求聚焦，傳遞給政府，建議、督促政府調整生態環境政策的制定和執行，使生態環境政策更加科學化、合理化，更能反映社會公眾對環境的要求，適應社會發展的需要。

第四、參與政府購買，提供環保服務。環保社會組織逐漸受到政府的青睞，通過參與政府購買服務提供以環境質量為核心的環保公共服務，例如環境治理、公益宣傳、環境監測、環境大數據、社會調查、監督檢查、評估、績效評價等環境事務性管理服務，逐漸成為美麗中國建設中生態環保公共服務供給的主體之一。事實上，歐美及日本等國的經驗表明，在環保、醫療、養老等公共產品的生產與供給方面，政府和非營利組織合作極大提高了公共產品的服務水平與供應效率，從而有效降低成本，同時也較好地彌補了政府在環境治理層面的失靈和公共服務能力不足問題。

第五、維護弱勢群體，開展環境維權。環保社會組織是保護社會公眾基本環境權益，開展環境維權活動的中堅力量，既能夠成為弱勢群體環境知情權、參與權、監督權和享用權保護的代言人，也能夠將社會公眾最迫切的環境訴求反饋給政府。環保社會組織通過向人大代表反映問題、協商調解、舉報投訴、合法信訪、請求行政處理、環境司法維權等途徑參與環境維權。尤其是環境司法維權方面，新的《環境保護法》和修訂后《民事訴訟法》都對環境公益訴訟相關內容進行了具體規定，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的三類社會組織，可以對破壞生態，環境污染以及損害社會公共利益的一系列行為向人民法院提起訴訟。

第六、扎根基層社區，著力生態治理。美麗中國建設生態治理的基點在社區，而社區生態治理的多元合作共治過程需要環保社會組織的參與。一方面，環保社會組織扎根于基層社區，有強大的號召力和深厚的社區基礎，容易獲得社區居民的認同和行動支持，能夠在充分信任的基礎上傳遞綠色理念和生態文化;另一方面，環保社會組織作為社區生態治理主體，以共治共建共享為目標，利用環保社會組織的主體優勢，整合資源，挖掘潛能，專業介入，組織活動，對外合作等充分發揮環保社會組織“社區環保力量的整合器、社區生態文化的傳播者、社區居民環境權益的代言人”的角色，推動社區生態治理的可持續發展。

二、環保社會組織參與美麗中國建設面臨的主要困境

第一、觀念轉型仍有待提速。在政府層面，目前部分政府部門仍受到傳統政績觀影響，對于在環境治理體系建構中環保社會組織的作用及意義理解較淺，存在過度限制、輕視培育、忽視發展的現象，甚至“怕添亂、惹麻煩”，缺乏積極主動推動環保社會組織發展的熱情;在環保社會組織層面，存在把參與環境保護簡單化理解的傾向，對諸如環境訴訟、環境社會服務、環境社會補償等缺乏足夠的關注了解;在企業層面，一直缺乏對環保社會組織的了解，認為環保社會組織只會給企業帶來各種矛盾和風險;在社會公眾層面，美麗中國的生態理念以及對環保社會組織的社會認同感仍有待提升。

第二、制度框架仍需要完善。首先，環保社會組織的“合法身份獲得”仍然比較艱難，即使是新《環境保護法》出臺，也沒有根本改變環保社會組織注冊難的問題，使得大量環保組織游離于體制之外，處于灰色活動地帶。此外，由于涉及三大社會組織的條例修訂遲遲未出，環保社會組織的發展受到較大影響;其次，雖然我國相繼制定出臺了《環境保護公眾參與辦法》等政策，但對于環保社會組織如何參與環境治理始終沒有一個具體的可操作性的規定，更多是比較籠統粗線條的內容，使得環保社會組織參與美麗中國建設缺乏有力的政策規章支持。

第三、運行機制仍需要優化。在政府與環保社會組織聯動方面，政社聯動機制以及信息共享，相互依賴的良性互動機制沒有真正建立起來，“導致有限的環保資源浪費以及環保手段碎片化”;在環保社會組織聯動方面，沒有建立和暢通“社社聯合，社社聯動”機制，環保樞紐型組織功能發揮不夠，環保社會組織合作交流明顯不足，資源整合共享和合作參與環境治理的缺乏深度;在強化對環保社會組織管理規范方面，由于管理體制不健全，缺乏服務標準、行為準則和信息公開，環保社會組織依然存在活動較隨意、服務質量參差不齊、作用發揮有限以及社會影響力有限、社會公信力不高等問題。

第四、組織能力仍需要加強。環保組織在服務供給、專業能力及理論知識方面等面臨困境，而這不僅限制了組織自身的行動和指導能力，還影響了服務供給的質量提升。在內部治理能力方面，多數環保社會組織尚未建立科學、嚴格、規范的內部治理結構。內部治理結構模糊，責權關系不清;缺乏民主決策過程，內部自律機制形同虛設;人力資源未發揮聚合作用，管理績效未能體現。在組織的可持續發展能力層面，大部分環保社會組織對于戰略均衡發展的重視度較低、組織和服務品牌培育以及社會公信力建設等，忽視環保社會組織的中長期發展規劃，對“組織品牌建設”和“項目品牌建設”重視不夠，社會公信力也有待加強。

三、環保社會組織參與美麗中國建設的實現路徑

（一）理順政社關系，加強對環保社會組織的支持力度

第一、重構政社關系，加快觀念轉型。重構政社關系的邏輯起點在于美麗中國建設需要環保社會組織的共同參與，而這里的政社關系應該是一種扁平結構下多維發展的合作共治關系。首先，政府應當對環保社會組織在美麗中國建設格局發揮的作用中給予肯定，科學且理性地處理好與環保社會組織的關系，既介入又不過度介入，理順彼此的關系，與環保社會組織建立良好的合作關系，強化溝通、協調、合作、交流，形成邊界清晰、互動合作的美麗中國環境治理的“善治格局”;其次，環保社會組織在參與建構社會組織生態系統中應避免高度依附政府的路徑依賴和缺乏公平性的契約關系達成。環保社會組織應充分認識自身在政社關系中的地位和功能，堅持理性協商和建設性參與，保持必要的獨立性和自主性。

第二、建立制度體系，完善法律保障。制度體系是環保社會組織參與美麗中國建設的制度準則、制度規范、制度基礎以及制度保障，具有全面性、系統性及可操作性的特點。需要建構包括法律、法規、規章、政策等在內的上下銜接，多維共存，合力共生的制度體系。首先，厘清對環保社會組織賦權和增權的法律邊界，適時增加環境社會服務、環境社會補償以及環境影響評價等相關權利;其次，應加快完善三大社會組織行政法規的修訂，建立分級分類登記管理制度，強化環保社會組織“多元參與”的制度建設，以更好適應社會組織結構轉型的生態需要;最后，加強推進環保社會組織有序發展的規章意見，以解決環保社會組織管理規章模糊、不完善的問題。

第三、健全運行機制，深化管理服務。首先，加強對環保社會組織的規范管理與引導。發揮政府在環保社會組織參與美麗中國建設過程中的主導作用，突出業務指導與行業監管，并且引導環保社會組織聯合建立行業標準、組織規范、服務準則、信息公開和內在自律規則，建立公眾參與社會影響與效果評價體系，并且進一步完善環保社會組織的數據庫。其次，政府應建立與環保社會組織穩定的溝通交流機制。由政府牽頭建立常態化、多元化的溝通交流平臺，推動環保社會組織參加座談會、論證會、聽證會以及定期召開公眾參與沙龍、論壇。再次，健全政府向環保社會組織購買公共服務的運行機制。建立完善政府購買環保公共服務的選擇機制、監管機制、激勵約束機制等，促進制度化、標準化、規范化、法治化。最后，創新環保社會組織“資源組合”的統籌機制。優化社會資源，統籌動員社會力量尤其是企業和專業志愿者參與環境治理，采取“政府、企業、公眾出資，社會化運營管理的模式，募集資金支持環保公益項目活動”;建立資源網絡，以環保為使命組建環保人才咨詢庫、環保專家資源庫、環保項目需求庫和可用資源庫。

（二）促進能力建設，增進環保社會組織的專業服務能力

第一、健全治理結構，提高環保社會組織的自身發展能力。堅持組織發展理念，注重環保社會組織的內涵式發展，“逐步從初始發展階段發現和描述環境問題到后期提供解決方案，從資金導向逐漸過渡到打造品牌，并要提升跨界合作能力”。督促環保社會組織建立完善權力機構、辦事機構、執行機構以及監督機構等在內的合理分工、互相監督、有效制衡的現代社會組織法人治理結構，制定章程和各項規章制度，完善制度約束機制，進而推動環保社會組織發展為權責明確、協調運轉、制衡有效、依法自治的法人主體。

第二、提供專業服務，提升環保社會組織專業化建設。首先，強化專業理念，著重專業服務，聚焦社會組織治理能力、創新能力、可持續發展能力以及協調能力，提升服務績效，打造服務品牌，著重品牌社會組織和社會組織品牌項目建設。其次，引導環保社會組織走差異化發展道路，推動環保社會組織根據實際情況匯聚最擅長領域，并以此形成核心競爭力和品牌服務項目，進而影響環保社會組織整體差異化的發展格局。最后，加強職業化隊伍建設，強化專業底蘊和職業化素養，重視內部挖掘和重點培養，吸引優秀社會組織管理人才和項目運營人才，尤其是在環保領域有專業背景且熱衷于參與環境治理的專業人才加入到環境治理專業隊伍中。